政府治理社会模式的转型与创新探析

王玉婷

（武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉 430081）

政府治理社会模式的转型与创新探析

王玉婷

（武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉 430081）

政府治理模式的成熟和先进与否直接关系到国家的兴衰、人民生活水平的高低、市场的国际竞争力的强弱，影响着社会生产力发展的状况。而困扰着中国经济和社会可持续发展的最重要最攸关的难题就是政府治理国家的理念、方式与制度如何与时俱进的问题。当前，中国治理社会模式仍面临着许多挑战，主要涉及到政府分别与市场、公司、公民、社会组织及中介机构的关系问题。政府治理社会模式的创新，可以让政府更有效地治理社会，即坚持中国共产党的领导，积极发挥市场、企业、公民和社会组织及中介组织的作用共同治理社会。这种多维度、多中心、高参与度的治理模式能够缓解政府减弱市场控制以后出现的权力空白，而高参与度意味着政府、市场、公民和社会能够通力合作，提供一个良好的社会环境。

政府；治理模式；社会；转型

一、政府治理模式

英语中的治理一词（governance)源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1995年，全球治理委员会对治理做出了如下的权威界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

从治理角度可以这样理解政府：“主要指作为国家机构的政府及其派生的其他政府实体，也即‘核心政府机构’及因权力分散化而派生出的多样化的‘非核心’的政府实体，它们构成了当今人类公共事务治理中最新的政府形式，它们既可以从传统的政治统治的角度来理解，也可以从公共治理的角度来理解。”[1](p19)政府治理可以这样理解：对政府与市场、政府与社会、政府与公民的责任和角色等进行全方位理性解构，进而建立政府、市场、公民社会实现良好合作与良性互动的公共治理整体思维架构。

所谓政府治理模式，“简单地说，就是政府用怎样的手段来行使社会管理的职能”。[2](p93,141)政府治理模式既包含着治理理念，也包含着治理制度和具体的治理方式，它们都处于动态的过程中，随着时代的变迁经历了传统的官僚制政府治理模式和20世纪60年代以来对官僚制变革所产生的具有各自特征的各种政府治理模式。

二、中国政府治理模式的重要性与内容

政府治理模式的成熟和先进与否直接关系到国家的兴衰、人民生活水平的高低、市场的国际竞争力的强弱，影响着社会生产力发展的状况。可以说政府的治理对社会的发展和进步至关重要。在我国，政府治理的核心内容是中国共产党对国家机关和国家各方面的工作实行领导，对国家的大政方针和重大事项直接决策。在中国政府治理问题上决不能抛开执政党来谈。这也决定了共产党在中国政治事件中仍处于重要的地位和作用。“坚持和加强中国共产党的领导、明确中国共产党在中国政府治理中的领导核心地位，是中国政府治理能否真正进行的关键因素”。[3](p23-26)抛开或忽视共产党领导来探索中国政府的治理模式都是不切实际的。因此，中国政府的治理模式的科学定位应该是在中国共产党的领导之下，各个国家机关紧密配合，正确认识和科学处理政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，为实现国家政治、经济、文化、社会各项事业的发展而采取的各项措施，以及不断调整执政方式、领导方式、行政管理方式的过程。政府治理模式在特定的地点和国家具有不同的特点，我们必须坚持中国特色才能有效创新和转变政府治理模式。

改革开放三十年以来，中国的市场经济体制基本确立，综合国力不断加强，社会财富的原始积累已完成，“政府治理国家的理念、方式与制度如何与时俱进的问题”成为困扰中国经济和社会可持续发展的最重要最攸关的难题。[4]如果政府管理体制不能有重大突破，则会损伤政府公信力，经济与社会管理面临失控的风险。中国政府改革面临的挑战，已经不仅仅是政府职能转变的问题，而是政府治理社会模式的转型与创新。因此，解决中国经济与社会发展问题的前提和基础是解决政府治理国家的理念、方式与制度如何与时俱进的问题。

三、中国政府治理模式面临的挑战

当前，特别是后危机时代下，中国政府现行的治理模式与国际国内市场经济发展要求、现代社会发展趋势和人民群众对政府的期待还有一定的差距，依然面临着一些挑战和威胁。中国政府治理模式的关键是处理中国政府与社会发展的核心问题。而这一关系也衍生为四个最主要的方面，即：政府与市场的关系；政府与企业的关系；政府与公民的关系；政府与社会组织、中介机构的关系。政府治理的集中表现也就是体现在该政府是否有足够的管理能力协调好社会各主要方面的问题。当前，中国政府在分别处理市场、公民、企业、社会组织及中介机构的关系上还不是十分到位，存在诸多问题。

其一，政府与市场的关系存在的问题。2008年的美国次贷危机过程中，主张政府干预的凯恩斯主义登场并取得一定成效。中国的经济逐渐复苏，但是目前中国市场也呈现出新的特点和挑战。首先，我国消费扩大放缓。随着我国由生存型阶段向发展型阶段的转变，需求结构开始发生明显的变化。居民消费需求由生活必需品向耐用消费品升级、由私人产品需求向公共产品需求升级、由物质追求到人的自身发展追求升级。扩大消费需求已成为适应中国发展阶段变化的内在要求。在欧美等发达国家消费需求萎缩成为中长期趋势的背景下，中国正逐步扩大国内需求，特别是消费需求，降低经济增长对外部市场的过度依赖。中国进入发展型新阶段，应当伴随着一个消费需求大幅上升的时代。受全球经济危机影响，中国当前的消费率不仅没有提高，反而降低到改革开放30年以来的历史最低点，与经济发展水平相当国家的消费率相比，相差10～20个百分点。其次，我国经济发展模式需要新的探索。中国在走向工业化过程中遇到的能源与环境约束。经过30多年的改革开放，当代中国成功地建立了社会主义市场经济。但是，在我们成功地解决了走向工业化的体制障碍后，鉴于资源与环境的约束，又遇到了通过什么样的可持续发展模式实现现代化的新难题。这个难题给中国提出的另一个新命题是：中国走向现代化不仅需要走中国特色的市场经济之路，还需要探索出一条具有中国特色的可持续发展的现代化之路。要突破传统工业化模式的困境，就面临着从工业经济模式向生态经济模式的转型问题，这是关系到中国未来发展方向的大战略。再次，现阶段中国需要解决增长模式转型的问题。在改革开放30年中，中国依靠出口导向、投资拉动的增长动力不断减弱的情况下，如何启动与培育新的增长动力这个问题如果不能有效解决，在动力缺失的情况下，中国经济将会陷入增长低迷期。我国的经济结构需要进一步的调整。追赶战略下形成的“导入增长模式”向依靠自主原创的“内生增长模式”转型是未来中国需要解决的问题。

其二，政府与公民的关系问题。目前面临的一大难题是，中国政府继续坚持走GDP最大化的小康社会的发展模式还是追求国民福利最大化的文明共享的社会发展模式。一方面，政府重视经济建设的投入回报，但是在社会事业的治理效益、可持续发展上重视不足。这影响到社会公民的生活和生存的质量。另一个重要的方面，政府还面对许多民生问题。另外，政府还面对许多民生问题。第一，贫富差距加大问题。全国收入分配的基尼系数从1982年的0.30上升到2008年的0.48，增长了500b。在131个有数据可查的国家中，中国收入分配系数排在第90位，只有31个国家的收入分配比中国更不平等(UNDP，2009)。收入差距的长期积累形成了财产的差距，在全国的财产分布中，财产最多的10%人口和财产最少的10%人口中拥有的财产比为61:1。城乡之间居民的财产比为3.7:1。合理缩小收入差距不仅是弱势群体的特殊要求，也是广大社会成员的公共需求。第二，就业压力问题。欧美发达国家的劳动力总量不过3亿，中国的劳动力总量高达7亿，我国总体上对工作岗位的需求远远大于社会对工作岗位的提供。而现行体制中存在着一些不利于就业的制度，如城乡分割的户籍制度、不够完善的职业教育制度等，使得一些迫切需要工作机会的公民，没有机会或能力就业。第三，公共医疗在短缺中失衡。36%的城镇人口拥有全国公共卫生资源的60%。第四，基本的社会保障问题。城镇职工保障的覆盖面不够广，农民工、乡镇企业工人和农民几乎与社会保障无缘。第五，生产、交通、卫生和食品等公共安全越来越成为广大社会成员的基本公共需求。

其三，政府与企业之间的关系问题。政企结构性矛盾问题仍然存在，特别是政府与国有企业和国有银行的结构性矛盾。企业与劳动者、企业与市场以及企业与企业之间的关系的沟通，还主要依赖于政府组织的各类机构。

其四，政府与非政府组织的关系问题。我国目前事实上仍然处在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡时期，我国政府当前对社会的管理模式基本上仍是中央集权制，或者说，中央集权的多部门、多职能的社会管理体制。我国各种社会组织虽有一定发展，部分地分担了原来由政府行使的职能，但从整体上说仍严重滞后于我国当前的社会经济发展的需要。诸如行业协会、商会等行业组织仍未摆脱政府下属机构的运行特征，自发形成的行业组织没能真正地发挥作用；诸如会计师事务所、律师事务所、咨询机构、资产评估机构等社会中介服务组织数量严重不足。特别是在应对公共危机上，政府以外的非政府组织没能发挥足够的作用。

四、探索政府治理模式的转型与创新

党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”孤立地进行机构改革是导致政治权力体内循环、政府改革收效甚微的主要原因。运用治理理论来分析今后我国政府体制改革的出路，就是要进行全方位的政治、经济和社会改革，发挥市场和社会的作用。中国政府治理模式的创新是在中国共产党的领导下，积极发挥市场、企业、公民和社会组织及中介组织的作用，共同治理社会。

（一）政府积极发挥市场的作用。中国政府治理模式不仅仅是要保持政府对市场的监管和控制力度。在后危机时代,中国政府要做的不是在危机过程中对市场的过度“救济”，而是要做到政府对干预市场的淡出，积极引导市场，以多元化的社会治理模式来满足后危机时代市场呈现的诸多要求。可以说2010年是中国“十一五”收官之年。2009年前三个季度，我国投资贡献率为7.3个百分点，在经济拉动的过程中起到了积极的作用。但是“十一五”结构调整目标料难实现，转变发展方式进展缓慢。“十一五”政策导向难以实现的根源在于政府主导型经济增长方式突出，尤其是地方政府主导经济增长十分明显。政府主要以追求GDP为主要目标，以扩大投资规模为主要任务，以重化工业项目和热衷批租土地为主要途径，以行政推动和行政干预为主要手段。从现实的情况看，我国发展方式转型的关键在于政府转型与政府决策。以建设消费大国为主线的转型与改革，需要彻底改变政企不分的体制，政府不应当也不需要继续扮演经济建设的主体角色；需要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，政府干预和政府作用必须建立在市场基础之上。在后危机时代，政府需要日渐退出强势的经济干预，市场需要拓宽自由发展的空间。与此同时，市场的独立运转需要良好的社会环境做支撑。政府的淡出要伴随社会治理的推进，只有依靠强有力的社会力量尤其是各类经济组织，才能在政府渐退的过程中维持一个良好的市场秩序。

（二）政府继续推进国有企业改革使其在国家和社会管理中充分发挥作用。国有企业应该发挥以下几个方面的作用：一是提供各种公共产品与公共服务。公共产品和公共服务的非竞争性和非排他性决定了公共产品和公共服务不会进入市场进行交易，私人生产者也不会愿意向社会提供，所以公共产品和公共服务需要依靠公共部门来提供。而国有企业就是公共部门提供公共产品和公共服务的一个重要渠道。因此，作为共同治理主体之一的国有企业，其一项重要职能就是提供公共产品和公共服务，如关系到国家安全的军事工业、造币工业，以及关系到社会整体福利的大江大河治理工程、重点防护林工程等。二是配合国家整体施政方针，促进国民经济又好又快发展。具体表现为：配合国家“走出去”的发展战略，更加积极地融入经济全球化的浪潮中，参与国际竞争与分工，提高整个国民经济的竞争力；配合国家西部大开发、振兴东北老工业基地和实现中部崛起等区域发展战略，大力促进产业在区域间的合理布局，协调区域经济发展，缩小地区差距，保持社会稳定。

（三）增强社会治理过程中公民的主体性，促进国家政治生活民主化。公民是民主社会中最重要的主体之一。一方面，公民参与国家和社会公共事务的管理，是推进政治民主化和行政民主化最重要的力量之一，这是因为“广泛的不关心政治，既是政治制度软弱的表现，又是政治制度软弱的根源，这意味着统治者没有将统治下的社会公民组织到政治活动中去，没有能力激起公民对政治的兴趣和对自己的忠诚”；[5](p236)另一方面，由于公共权力作为一种强制性力量，具有双重的作用：它既是保护个人权利的最有效工具，又是个人权利的可能的侵害者，也就是人们通常所说的“诺思悖论”。所以公民参与国家和社会公共事务的管理，就成为防止以国家和政府为代表的公共权力侵犯自身合法权利的重要手段。在政府与社会共治模式中，公民作为一支重要的力量，不论是在政治领域、经济领域还是社会事务的管理领域，都能够而且应该发挥其特殊而重要的作用。

（四）在政治体制外培育社会中介组织等能够承接政府部分管理和服务职能的组织和力量，从根本上为政府减负，使得我国的政府体制改革走上良性健康的发展道路，为建设符合现代化要求的政府模式探索正确的途径。社会主义市场经济体制初步建立并逐渐走向完善，政府体制改革也由过去单纯的机构改革转化为向社会放权。在这个过程当中，出现了行业协会、商会等社会中介组织。社会组织和中介结构内在要求参与社会治理的需求加大。这种作为社会的自组织体系具有众多促进社会发展的功能。比如：推动政策制定的公正性，协调弱势团体及一般大众，落实及促进社会公共利益，监督政府公共政策的实施；整合民间社会资源，倡导社会改革运动，推动公益活动事业；推动公民参与，唤醒公民意识及塑造公民文化，促进社会整合，满足人类的高级需求等。在中国政府治理模式中，可以提出继续坚持共产领导，以发挥社会组织和中介公司力量配合作用共同治理社会公共危机的新模式。在这种新的政府治理模式下，政府只是应对公共问题的主体之一，它要与大量存在的独立的社会组织和中介机构合作共同发挥作用。政府在职能转变的过程中，必须转移部分职能让社会组织、中介机构等非政府组织承担。尤其是面对社会公共危机时，政府需要借助社会组织和中介机构的力量共同发挥作用，维护社会的稳定和发展。

总之，中国政府治理的新模式应该是坚持在中国共产党领导下，积极发挥市场和企业的积极作用，重视社会组织、中介机构力量和增强社会治理过程中公民的主体性。中国政府治理模式应该是一种多维度、多中心、高参与度的管理模式。这种治理模式能够缓解政府减弱市场控制以后出现的权力空白，而高参与度意味着政府、市场、公民和社会能够通力合作，提供一个良好的社会环境。

[1]唐娟.政府治理理论[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[2]谢庆奎.政府学概论[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[3]马云瑞.中国政府治理模式研究[M].郑州：郑州大学出版社，2007.

[4]国家行政经济学部.十二五规划突出三个功能[Z].

[5]杨光斌.政治学导论[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

D63

A

1003-8477（2011）05-0031-04

王玉婷（1981—），女，武汉科技大学文法与经济学院政治学研究室教师，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。

责任编辑 申 华