“新社会运动”挑战下的地方政府治理模式转型

刘 娟

（1．天津南开大学 周恩来管理学院，天津300071；2．河北北方学院 经管学院，河北 张家口075000）

在中国近年频发的群体性事件中，“新社会运动”以其政治诉求表达的理性化、参与阶层的白领化与知识化引起了国内外广泛关注。具体事件有2010年2月初香港市民的反高铁运动；2009年8月河北省容城县李郎村百名村民因征地问题徒步进京上访事件；2008年南京大学网络运动阻止汉口路西延事件；2007年6月厦门市民以“散步运动”反对省、市两级政府计划中的PX项目；还有上海市民以散步方式对磁悬浮式列车项目表达异议等。其实早在20世纪70年代，新社会运动就已经在欧洲出现，它是随着经济全球化和政治现代化，民众关注的政治主题由阶级转向后物质、后现代而兴起的。具体指在人道主义传统的基础上，以公正公平为宗旨，藉以建立人与人、人与社会、人与自然的和谐为目标的世界性社会活动。诸如女权、生态、和平、反核、人权、宗教以及其他维护公民权利的运动都归属于新社会运动的范畴。

一、新社会运动对地方政府治理形式的挑战

新社会运动具有以下特征：首先，运动的目标不在于为社会特定群体争取直接利益，而是更多地表达社会的普遍关注，如环保、和平、公共健康等等；其次，新社会运动以建设公民社会为终极目标，关注社会生活的各个方面，提倡新的生活方式和文化价值观；第三，其组织方式是非正式的，松散而灵活，由NGO（非政府组织）而不是政党或政府组织积极发挥作用；第四，新社会运动高度依赖现代大众媒介，常常通过社会营销、借助于媒体诉求和形象建构来争取社会公众的广泛关注和支持，为新政策的推行创造良好的舆论环境。新社会运动的“新”，主要新于理念（提倡关注文化和生活质量，自治和身份）、阶级基础（并非由社会上占不利经济地位或受压抑的少数派发起，而是以价值观和问题为基础进行的动员）、参与动机（是基于理念和追求集体物品而参加的）、组织结构（分权的、开放的和民主的结构模式）和运动风格（在政府制度框架之外，倾向于通过游行示威和公共舆论的力量来影响公共政策［1］。新社会运动以其全新的理念和形式日趋活跃于中国的政治生活中，属于当前频发的群体性事件的一种。它将极大地考验当地政府的应变能力与处理方式，政府的处理结果将直接影响民众的政治心理和政治生活的稳定。文章将就其成因、特点及相应对策作出分析与探讨。

二、“新社会运动”兴起的原因分析

中国近年来兴起的新社会运动主要源于改革开放后经济的发展、集团的分化、利益的冲突、价值观的转变以及民众政治参与意识的提高。传统意识形态的弱化和价值观的多元化使人们的价值准则逐渐由物质主义转变为更具有发展性的后现代议题（如厦门市民出于环保理念反对PX项目）；大众媒体覆盖的扩展和网络的普及使政治参与意识、社会公平意识和权利意识在百姓中得以传播（如南京市民通过网络舆论的压力阻止汉口路西延）。如果某一阶层出现了较为强烈的整体性利益和价值冲突，由此引发的社会情绪在各种制度与环境的配合下就会演变成整体性的社会诉求和维权行动（如香港80后反对政府以牺牲农民利益建造高铁）。新社会运动频发的具体原因分析如下：

（一）中国社会阶层的分化与重组

中国社会的阶层分化与重组是新社会运动出现的主要原因。这种变化主要表现为各种相对独立的阶层力量在逐步形成，利益群体的自主性日益凸显，知识分子和白领工人逐渐成为稳定的中间阶层，其社会话语权和影响力日益增大，并开始出现精英阶层与弱势群体的有效联合。正是由于阶层分化中产生的利益变动使得民众的政治参与广泛化，各个阶层需要通过合法合理的方式表达本阶层的利益诉求，以直接或间接的方式影响政治生活进而为本阶层谋利。虽然表现为临时性的利益聚合，但与其他突发性群体事件不同，其参与者更多为政治素质较高、受过良好教育、价值取向多样化的中等收入阶层，同时还包括相当比例的贫困性群体（如河北农民散步上访）。在这种情况下，参与主体的价值呈现多元化的特点：既有环保主义、女权主义或是无政府主义，也有物质主义和实用主义，没有形成统一的意识形态。

近几次发生的新社会运动表明，中国中间阶层正在成长为一股社会中坚力量，其政治参与意识日渐增强，是不同利益群体与政府博弈的领导者。他们以协商而非暴力对抗的方式实现利益需求，致使新社会运动成为一种重要的信息传输机制。在以理性和自由为思想主导又渴望政治参与的推动下，社会中间阶层倾向于通过新社会运动来表达群体利益，与当地政府进行力量博弈。它作为一种社会矛盾释放的途径可以用组织化和非暴力的形式降低矛盾释放的剧烈程度，增强后果的可预见性，推动政府决策的科学化和民主化，强化政治监督，符合新兴阶层的心理特点和政治需求，总体上是一种积极的政治因素。

（二）地方政府的自利型压力治理模式

利益矛盾既是推动一切社会发展的根本动力，也是导致一切社会冲突的总根源。政治体制改革中的权力下放政策一方面使得国家治理方式以较为规则和科学合理的程序展开：控制方式由直接转为间接，赋予了公民更多的自由与权利；政策决策更加公开和透明，易于民众监督。另一方面也使地方政府获得了决策与行动的自主性，拥有相对独立的利益结构。地方政府通过行政博弈，在中央下放的自主权基础上获得了一个具有扩张性的自主空间，其自利性和“辖区意识”也逐渐增强。为了当地经济的快速发展与个人升迁的政绩考核，各地方政府必须有效调整行政体制改革和府际关系中的多元利益关系。集中央利益的地方代表者、地方利益的集中诠释者、自身组织利益的承载者和官员自身利益的实现者等多重身份的地方政府，其价值选择和公共政策必然引发政府与社会之间的利益冲突。新社会运动即是矛盾冲突的其中一种。

首先，上下级政府之间的“政治承包制”式的委托代理关系产生了压力型治理模式：下级政府为实现经济增长指标而急功近利，官员为了个人升迁而忙于完成经济指标，容易出现短视性投资与建设，如产生的环境污染问题极易引发当地居民与政府间的矛盾；其次，权力下放使地方财政利益得以集中凸显，地方政府企业化、产权地方化日益明显；同时由于中国政府体系内部政策制定与政策执行合为一体，二者之间没有形成有效的权力制约关系，这就为官僚机构的利益生长提供了土壤，加剧了部门权力利益化趋向，官僚机构在落实政治意志的同时也成为拥有强大部门利益的行动者。在涉及公共利益、地方利益和特定群体的狭隘利益冲突时，地方政府往往会以牺牲弱势群体的利益来实现与特殊利益集团的联手，如征地拆迁产生的官商垄断。在竭尽全力发展当地经济的同时还会为了自身私利而违背社会公利，滋生腐败。以上寻租行为均是以牺牲民众利益换取的，因此必然导致民众的反对；最后，涉及到政府在众多利益群体中的理性选择问题。由于当前代表弱势群体的利益集团暂时缺失（如农民工与下岗工人），使得弱势群体在利益诉求中处于劣势地位。当政府面临是发展经济还是惠及民生、是振兴城市还是发展农村、是选择精英阶层还是弱势群体等方面的问题时往往会以牺牲弱势群体的利益为代价，其价值判断和优先程度影响到利益选择的先后顺序。弱势群体的利益矛盾积聚到一定程度就容易引发群体性抗议。

（三）体制内利益表达机制不畅

协调不同社会阶层利益关系的机制包括利益表达机制、利益博弈机制和制度化解机制等。利益表达机制是起点，均衡的利益表达是社会不同阶层进行利益博弈、妥协与价值分配的重要途径。当前中国各阶层利益表达的制度内渠道包括人大、政协、诉讼、信访、游行、集会、示威、大众传媒、人民团体、听证等。但中国的人民代表大会制度存在以下缺陷：首先，人大代表的选举程序制约了选民的利益表达，代表候选人的提名缺乏公开性和竞争性；其次，人大代表是兼职制，在短时间内无法全面收集、整理和表达不同阶层的利益，容易出现沟通渠道的阻塞和断裂；第三，人大代表名额的分配与社会阶层所占人口比例不一致。近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈逐渐下降趋势（其中第四届人大会议中工农代表占51．1%、第五届为47．3%、第六届为28．6%、第七届为23%、第八届为20．6%、第九届仅占10．8%，第十届所占比例则不足4%）［2］，代表名额分配过多倾向于职业、教育、财产方面的精英，导致构成结构错位，利益表达不全面。就表达方式看，主要有信访、听证会、人大、政协和诉讼，但渠道单一，缺乏组织化的表达方式和具体的解决程序，制度象征意义大于实际意义；同时，由于直接选举的范围有限，仅限于县区级人大代表，严重滞后于社会经济发展水平与民众日益强烈的政治参与意识。对于处于转型期的中国弱势群体来说，他们不具备充足的经济资源，缺乏有力的话语权，在公共政策选择中往往被边缘化。屡次出现的新社会运动正是由于公共分配政策出现倾斜与偏差、利益表达渠道受阻、体制内表达无望才转向体制外诉求。这将不利于在中国政治发展过程中充分实现政治整合与民主平等。

（四）基层民主制度不健全

除了通过人民代表大会制度表达利益诉求之外，民众还可以通过其他方式参与政治和表达诉求，如通过村民委员会和居民委员会组织以及职工代表大会制度等直接民主形式。中国自1979年全国人大及其常委会制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》、1982年宪法确认了城乡基层群众性自治组织的地位、1998年和2004年中共中央办公厅、国务院办公室先后下发《关于在全国农村普遍实行农村基层民主政治制度的通知》和《关于健全和完善农村基层民主政治制度的意见》后，基本形成了主要以村民自治委员会和城市居民委员会为载体，以《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》为实体性的制度规定；但缺乏对居民和村民政治地位的界定、权利义务关系的规范。在实际操作上，自2005年中央实施税费改革和精简乡镇机构的政策后，乡镇一级人力财力资源相对减少，弱化了乡镇公共服务的能力。对于农村基层民主来说，村委会和村党支部关系的矛盾性、镇政府对村委会的管制性和涉及群众切身利益的重大问题往往存在“暗箱操作”，使一些新上的经济项目、征用土地和土地征用款分配、集体土地和经营实体的承包等重大决策在事前不征求群众意见、事后只公布事件结果，缺乏民主监督和公开透明度；加之基层民主制度的技术性和程序性都缺乏有效的法律规范，因此监督主体的权力难以行使，在缺乏体制内有效利益表达机制的情况下，原属乡村内的矛盾逐渐上移到县一级，不愿违背法律的城乡居民易于“由乡入城”，出现了所谓的“新社会运动”。

三、地方政府治理模式的转型

据2011年1月28日人民网发布的《2010中国危机管理年度报告》显示：2010年平均每五天就有一起影响较大的危机舆情事件发生，74%的危机事件发生在地市和县［3］。要想建立有效而理性的预防机制，需要政府具有制衡政治参与和政治制度的强大能力。这对政府特别是地方政府的治理转型提出了新的挑战：如何建立一个合法的公共秩序，使得政治组织化和制度化的水平与政治参与的发展速度取得一致，是解决新社会运动问题的关键。应运而生的是20世纪90年代出现的政府治理（governance）理论。

该理论是在世界民主化进程加快和公民社会壮大的背景下，以现代信息技术为依托，集合了有限（最小）政府理论、重塑政府理论、公共选择理论和新公共管理理论的核心内容而形成的；认为传统的政府体制模式和政府机构已经表现出过时、僵化和无效率的趋势。由于政府面临公众的压力日益加大，需要从组织内部进行革新以适应现代化及后现代化的潮流，该理论强调治理主体的多元性、治理过程的互动性、治理范围的广泛性和治理结果的有效性。研究地方政府治理，有助于处理好改革中不同阶层之间的利益关系，有助于地方政府管理的法治化，有助于强调政府管理过程的透明性、责任性和回应性。发展地方政府治理理论，对于推进地方政府改革进程、完善行政管理体制、有效化解新社会运动中凸显的社会矛盾，有重要的指导意义。

（一）培育和增进地方政府能力

受中国“职责同构”的央地政府关系影响，当前地方政府在治理理念上依旧存在着“无限政府”、“官本位”、“管制型”等传统治理模式特点。行政决策的科学性、民主性不强；政策的连续性、稳定性不够；经济发展容易出现粗放型、资源浪费型增长模式。由于监督机制、政绩考核机制的不完善，地方政府往往会运用行政权力对经济进行干预、进行官商勾结，尤其是加强对农业资源的汲取能力、与民争利，这也是近年来新社会运动的主要燃点。在实现地方政府合理有效转型之前，首先，要构建适合中国社会发展的政治制度，用于规约政府权力的运行，控制机会主义和腐败行为。地方政府作为公民实现政治意志的地方性组织，是公民行使政治权利、表达政治利益诉求的基础领域，也是贯彻中央政府各项决议的中介环节，在建立公共政策议程、规划公共决策方案、组织评估调整公共政策执行方面发挥着重要作用。因此，保证地方政府政治制度的民主性是有效解决新公共运动的前提。其次，要改革和完善当前的地方政府行政管理体制：实现在纵向层级上从传统的集权式、尖塔式结构形式向分权式、扁平型结构形式的转变，变政府机关的层级节制关系为契约或准契约关系，重视府际合作与政府内部各部门之间的协调，避免制度改革中的分散化与碎片化问题。第三，要从利益群体和社会阶层的整合角度探讨地方政府的自主性与合法性问题，从单一政府管理向“一主多元”的复合治理模式转变。在现代治理角度下，地方政府的角色已被重新定位，已经不再是地方事务的唯一主导者，而是需要考虑多元利益主体的利益诉求。而利益诉求的实现有赖于地方政府的分权与授权，即由Stoker所倡导的“新地方主义”，即在达成某种国家标准和政策优先权的共识框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体和地方消费者及社区转移［4］。保证公共产品供给的公平性与供给主体的多元化，向社区和非营利组织分权授能，不断提升公共参与能力。通过规划参与、听证会、权力下放等方式建立起多样化的社会合作伙伴关系以凝聚共识、实现政府与社会的合作，满足社会各阶层的需要，以减少新社会运动发生的几率。

（二）完善利益表达机制

构建有效的弱势群体利益表达机制，是消解新社会运动矛盾的有效制度安排。首先，要提高不同社会阶层利益表达的组织化程度：如农民、下岗工人、低收入者阶层等。他们正是由于缺少代表自身利益的组织或行业协会，无法形成对公共政策产生压力的集体议案，才容易转向体制外利益诉求方式。政府应采取扶持政策完善各种合法社团的登记和管理制度，发挥其表达诉求、提供服务的积极作用，以减少政府系统的信息压力；其次，要改善间接性的利益表达方式，加强人大代表与选民的直接交流，避免多环节的传输机制带来的基层信息失真与有效信息过滤。在某些地区和层级可以尝试用普选方式选举代表、收集民意，将人大代表的联系渠道制度化，定期进行民意调查与政策效果反馈；并通过合理分配不同阶层在人大代表中的名额使人大真正反映选民要求并接受选民监督；第三，要加快针对民众集体行动的立法进程，通过法律细则、实施办法等对公民利益表达方式进行规范与细化，使得公民集体行动和政府治理有法可依，在法律制度的框架下合理进行利益表达，避免激发社会冲突与激化社会矛盾；最后，要发挥大众媒体和知识分子的作用，使得社会精英阶层学会关注弱势群体、帮助弱势群体，利用其知识的广泛性与社会资源为弱势群体开辟利益表达的直接渠道，特别是借助网络这一新兴媒体，广泛收集社情民意，并对公共政策从制定到执行进行全程监督，增强社会正义与公平，杜绝暗箱操作等腐败行为。

（三）探索基层民主制度的有效形式

纵观近年来发生的新社会运动，主要是源于城乡基层民主制度不健全、市民或农民没有充分履行其民主决策、民主管理和民主监督权造成的。因此要结合城乡居民的不同特点探索基层民主的形式，真正实现人民当家作主，减少社会冲突事件的发生。中共中央从十四大到十七大逐渐明确了基层民主建设的内容、目标、方式和途径。参与式、协商式民主正被社会各阶层所认可和接受。

就农村基层民主来讲，要继续健全三项制度：即村民委员会的直接选举制度、村民议事制度和村务公开制度，用制度来保障民主的实现。同时在涉及农民切身利益的经济项目上，要处理好乡镇政府与村委会的指导、支持和帮助关系，充分考虑农民的利益，科学划分农民与政府的利益格局，理顺管理体制，在发展经济的同时惠及民生；在具体的村务管理上要大力推行村民民主理财制度和村务公开制度，让村民有知情权、管理权和监督权，矛盾在当地化解，避免厉害冲突与越级上访事件的发生。在城市中应致力于发展社区民主来实现社区自治，其核心就是厘清国家与社会的关系，在自愿参与、自主管理、基层政权机关依法行政的机制下，使人民群众直接有效地参与到社区公共事务的治理中。一方面民众要增强政治使命感，主动介入到民主管理和民主决策之中，另一方面政府要还政于民，改变以往通过威权来设计政治民主制度的做法，通过政民互动来培育基层民主和公民社会；同时，要善于引导各种民间团体、非政府组织，发挥民主监督作用，通过多元协商和利益表达的广泛性介入到政治活动之中。通过社会力量影响公共政策的制定与促进正义和公平，努力将新社会运动发生的几率降到最低。

总之，新社会运动作为群体性事件的一种新型组织形式必将对中国今后的政治发展产生深远影响。一方面，它作为中国民众政治意识日渐觉醒、参政议政要求日趋强烈的一种政治表达形式，将被中间阶层广泛使用；另一方面，它的非对抗性和理性化也将成为弱势群体表达利益诉求的有效选择。如何有效地化解群众在新形势下的新型表达方式，将成为各级地方政府在治理理念、治理方式和治理效果评估方面的新课题。正如胡锦涛书记在建党90周年大会上的讲话：“当代中国正经历着空前广泛的社会变革，这种变革必然带来这样那样的矛盾和问题，我们要遵循社会发展规律，主动正视矛盾，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，不断为减少和化解矛盾培植物质基础、增强精神力量、完善政策措施、强化制度保障，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平”［5］。围绕着促进社会正义与实现社会公平的政府价值理念，各地政府应进行因地制宜的政策选择，以实现中国政治现代化与后现代的有效融合。

［1］ 陆海燕．论新社会运动对当代西方公共政策的影响［J］．华中科技大学学报，2010，24，（5）：113－119．

［2］ 中校．从人大代表比例结构看监督功能弱化 ［EB／OL］．http：／／bbs．news．163．com／bbs／shishi／123691025．html／2007－03－10／2009－03－12．

［3］ 姜泓水．2010舆情报告市县为危机事件高发区［EB／OL］．http：／／news．sohu．com／20110129／n279143489．shtml，2011－01－29／2011－05－20．

［4］ Stoker G．Transforming Local governance［M］．Basingstoke UK：Palgrave Macmillan，2004．

［5］ 景玥．胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的 讲 话．http：／／cpc．people．com．cn／90nian／GB／224164／15052968．html／2011－07－01／2011－10－05．

［6］ 李瑞昌．“亚政治”与“新社会运动”［J］．复旦学报（社会科学版），2006，（6）：118－124．

［7］ 孟鑫．当代西方发达国家应对新社会运动策略分析［J］．中国人民大学学报，2010，（5）：128－133．

［8］ 〔美〕杰佛里·伊萨克．后马克思主义与新社会运动［J］．周凡，译．马克思主义与现实，2004，（4）：65－70．

［9］ 陆海燕．欧洲新社会运动理论述评［J］．上海行政学院学报，2008，（7）：108－111．

［10］ 〔美〕L·兰格曼．西方新社会运动40年发展的理论总结［J］．周穗明，译．国外理论动态，2009，（5）：83－86．

［11］ 何平立．西方新社会运动取向析论［J］．上海大学学报，2008，（3）：141－147．

［12］ 周穗明．西方新社会运动与新马克思主义［J］．广东行政学院学报，2006，（6）：87－92．