广东省海洋功能区划修编若干问题和思考＊

2011-04-11陈海亮

海洋开发与管理 2011年7期

关键词：区划海岛功能区

陈海亮,李鹏

(广东省海洋资源研究发展中心广州 510220)

广东省海洋功能区划修编若干问题和思考＊

陈海亮,李鹏

(广东省海洋资源研究发展中心广州 510220)

文章介绍了在省级海洋功能区划修编技术要求发生重大变化的背景下,广东省海洋功能区划修编工作组结合广东省海域自然属性、区域发展战略和海洋经济布局等,开展区划修编的主要划区方法和区划修编过程中的新思路。针对区划修编过程中遇到的问题,提出了区划修编过程中的处理方式,并就区划修编过程中的主要经验和心得进行交流,以期促进区划工作的开展。

海洋功能区划;修编;问题;广东省

2009年11月,国家海洋局下发《关于开展省级海洋功能区划修编工作的通知》(国海管字〔2009〕660号),广东省海洋功能区划修编工作于2010年1月正式启动。区划修编工作组确立了“依据国家规程、结合广东实际、体现服务大局、考虑管理需求、加强项目引导、研究区划创新”的修编原则,定位于既要体现海洋自然属性,更要全面落实全省经济社会发展的战略部署,体现海洋事业的重要地位。

此次广东省区划修编与以往区划工作相比,在分类体系及分区思路等方面均发生了较大变化。按照《省级海洋功能区划修编技术要求(试行)》(以下简称《技术要求》),省级海洋功能区划修编在开展专题研究的基础上,合理确定至2020年的海洋发展定位和战略布局,科学划分海岸和近海8个一级类基本功能区,制定省级海洋功能区划的具体措施。与此同时,区划修编正值国家、省战略布局密集期,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)年》(以下简称《纲要》)与海峡西岸经济区、北部湾经济区、海南国际旅游岛同时成为国家战略,“十二五”规划与以往相比也发生了重大变化,“改革”主题更加凸显,改变经济发展方式、调整产业结构、促进经济社会全面、协调、可持续发展成为新时期的重要任务。此外,随着广东省成为全国海洋经济发展试点地区之一,海洋经济发展战略、定位、布局将出现重大变革,这些无疑都对区划修编提出了更高的要求。

1 区划分区方法

此次区划工作为区划修编,而非独立地开展区划编制,因此,区划修编的一个重要任务就是衔接上轮区划,判别上轮区划确定的功能及功能区是否需要调整,哪些需要调整、新增。在上述思路的基础上,对不需要调整的功能区,直接合并为国家新技术要求一级类;对需要调整的功能区或者需新增的功能区,在专题研究的基础上,按照《技术要求》步骤确定。①对已经建立的保护区,以及具有重大科学、文化、景观和生态服务价值的海洋自然客体、自然生态系统和历史遗迹的分布区,珍稀、濒危海洋生物物种和经济生物物种的栖息地等,划定为海洋保护区。②作为排他使用的军事和其他特殊用途的海域,划定为特殊利用区。③剩余的海域,根据港口、渔业、矿产和能源、旅游等某种资源条件的“优良”或相对优势海域,初步确定为对应的基本功能。④剩余的海域,根据重点用海需求,兼顾海域开发利用现状,确定对应海域单元的基本功能。⑤其余功能待定海域确定为保留区。⑥合并功能类型相同的相邻功能区,并按照便于管理的原则,适当调整功能区边界。

2 区划工作新思路

2.1 空间拓展与海域调整相结合

一方面,广东省经过30多年的改革开放,在铸造经济社会建设巨大辉煌的同时,也带来了目前陆域资源、环境和空间等方面的瓶颈,向海洋要资源、要环境、要空间成为调整产业结构、转变经济发展方式、推动社会转型的必然选择;另一方面,广东省海域开发利用起步较早,截至2008年,广东省人工岸线占全省大陆岸线的比重达到62.45%,近岸海域已利用海域面积77.61万hm2,利用率约为15.9%,利用程度较高,亟须优化调整。针对上述问题,海洋功能区划修编将规模化围填海储备区、海域调整相结合,拓展工业与城镇建设拓展空间、优化近岸海域开发利用布局。

2.2 海域综合利用与功能区的兼容功能相结合

此次广东省区划修编,强调在不改变基本功能的前提下,促进兼容功能的利用,以改变海域使用论证过程中区划符合性的僵化判断,促进海域在现有技术水平下的综合利用,减缓海域竞争性利用的矛盾,通过综合利用延展空间。

2.3 海岸区产业布局与南海战略相结合

濒临南海是广东的区位特色,也造就了广东经济社会外向型特点。此次区划修编将海岸区域布局与南海战略相结合,重点保障珠三角装备制造基地、万山综合开发试验区用海需求,优先引导粤西湛江、粤东汕头临(港)海工业,优化港口航运布局,以强化深海产业、技术储备,服务粤港澳、粤闽台、粤桂琼经济圈协作。

2.4 有居民海岛海域的综合开发示范与无居民海岛周边海域的专项利用相结合

据1995年广东省海岛资源综合调查统计,广东省海岛1 431个,仅次于浙江、福建。《中华人民共和国海岛保护法》的颁布实施,为广东带来了保护性开发利用海岛的机遇。此次广东省区划修编以南澳岛、万山群岛和东海岛等为重点,突出有居民海岛周边海域的综合利用;以邻近大陆的无居民海岛为重点,探索无居民海岛在可再生能源、科学研究、旅游以及物资仓储等方面的专项利用。

2.5 海域分区错位发展与环境跨区综合整治相结合

此次区划修编,注重引导区域特色发展,结合珠三角、粤东、粤西三大经济区经济社会发展水平和海域资源利用现状,贯彻引导珠三角优化开发,粤东、粤西重点开发。在三大经济区内部、之间引导产业错位发展,如引导珠三角现代海洋装备制造、现代服务业用海,优化调整港区布局;引导粤东以汕头为龙头加快临海产业布局,促进特色产业发展;保障粤西临港重化工业基地建设。

在环境保护方面,以贯彻落实《纲要》为契机,推进珠三角环境保护一体化进程,将区域环境合作与珠江口综合整治相结合,引导污染物总量控制的实施。

3 区划工作存在问题及解决思路

3.1 海岸基本功能区与近海基本功能区的区分

(1)问题的来源。《技术要求》明确海岸基本功能区是指依托海岸线,向海有一定宽度的海洋基本功能区;近海基本功能区是指海岸基本功能区向海一侧的外界与省海域外部管理界限之间的海洋基本功能区,但未明确海岸线是否包括岛岸线。区划过程中,曾将占用有居民海岛岸线的确定为海岸基本功能区,但因广东省海岛岸线尚未公布,涉及海岛岸线的科学性问题,同时此类区分方法带来基本功能区布局混乱和海岸基本功能区嵌套近海基本功能区的问题[1]。

(2)问题处理方式。此次区划修编以是否占用大陆海岸线作为处理此问题的基本依据。初步确定占用大陆海岸线的为海岸基本功能区;不占用大陆海岸线的近海基本功能区。但仍存在个别功能区嵌套的情况,主要原因在于海岸区域的有居民海岛多个基本功能区的划分。

3.2 基本功能与兼容功能的矛盾问题

(1)问题来源。所划的功能区过大,兼容功能过多,从而导致基本功能不突出,所有的用海类型都符合区划。

(2)处理方式。区划过程始终围绕其海洋行政管理需求展开,通过基本功能加兼容用海方式和功能,为区划应用松绑,但是不能因此走向另一个极端,要始终坚持维护区划的法定效力和尊严,功能区不宜过大,将基本功能加兼容功能的“软”,同管理要求的“硬”相结合。

3.3 “港口航运区”与“工业与城镇建设区”的区分问题

(1)问题来源。按照目前广东省海洋经济发展的特点,临港(海)工业成为区域发展和布局的重点,但是众多工业园区直接依托港口,同时主要港区专用码头、堆场需进行扩张,造成划定的港口航运区占用岸线较长,一定程度上也导致“港口航运区”与“工业与城镇建设区”基本功能判断的错位。

(2)处理方式。考虑到岸线资源的稀缺性及功能的多宜性,区划修编重点保障粤东、粤西区域中心港口,合理确定临海工业与港口、码头发展的目的,以此区分两类基本功能区,逐步引导小型港口岸线利用调整,在充分保障广东省物流业发展的基础上,将更多岸线用于其他行业,避免优势资源完全被港口占用,为未来岸线利用效率提升预留空间。