浅谈海域使用论证报告质量控制的关键环节

蓝 虹,黄春霖,余麒祥

(国家海洋局厦门海洋环境监测中心站 厦门 361008)

浅谈海域使用论证报告质量控制的关键环节

蓝 虹,黄春霖,余麒祥

(国家海洋局厦门海洋环境监测中心站 厦门 361008)

文章从合理配置编写人员、做好论证各项资料的收集及现场勘察的监督、强化海域使用论证大纲编写和落实内审制度等4个方面探讨了提高海域使用论证报告质量的一些关键环节,以期提高海域使用论证报告的编写质量。

海域使用论证;报告质量;关键环节

海域使用论证是海域使用管理的一项重要基础工作,科学合理的海域使用论证是保障用海项目顺利实施的先决条件,是海域使用审批的重要依据,它直接关系到海洋资源的合理有序开发、海洋生态环境保护和国家海洋权益保障等海洋方面的重要问题。海域使用论证制度自1998年开始,至今已进行了10多年,国家海洋局及各级海洋行政管理部门越来越重视海域使用论证工作的管理,尤其是最近两年来,国家海洋局发布了许多文件以加强海域使用论证的管理。笔者认为编写一份高质量的海域使用论证报告,设计多方面的因素及环节是必要的。根据几年来从事海域使用论证工作的感受,文章浅谈了提高海域使用论证报告质量的几个关键环节,并如何在日常管理中加以控制,以期与同行探讨、交流。

1 根据专业结构合理配置编写人员

1.1 发挥专业配置的作用

海域使用论证的内容包括自然科学和社会科学两大方面,涉及地质地貌、海洋环境化学、海洋生物、海洋水文、资源、法律、经济和管理等专业。在安排海域使用论证报告编写项目组人员方面,要考虑各学科人员的参与,充分发挥专业人员学科优势,发挥专业配置的作用。俗话说,“隔行如隔山”,如编写的不是本专业相关的内容,在分析、论证时往往语言表达不通畅、分析问题不透彻、论证的论据不充分、所得的结论不准确。但是有时由于种种原因,无法安排相适应的专业人员进行编写,则在其他人员完成初稿后,应交相应的专业人员审阅,进行修改补充,以确保报告的编写质量。

1.2 加强团队合作

项目组安排好专业编写人员,明确责任和分工后,在个人编写报告的基础上,要加强章节编写之间的交流,每个章节编写人员之间要充分沟通,体现团队合作精神。海域使用论证报告各章节之间虽然相对独立,但存在着内在的有机联系。仅仅从报告本身来说,前面的铺垫是为了后面的论述,前后应互相呼应。这方面的例子很多,如论证范围确定后,之后的论证应基本在这一区域内。我们发现,有的报告在第一章中确定了论证范围有150 km2,但在阐述邻近海域开发利用现状、海洋功能区划时,范围局限于项目附近。说明章节编写人员之间缺乏沟通,各自为战,使得报告存在瑕疵。为此,各章节编写后,应在编写人员间进行交流,发现前后矛盾不一致的,应及时修改,然后交与项目负责人进行汇总统稿,编写组各专业人员对编写的初稿进行审议,从各专业角度提出修改意见,以完善报告。

2 加强各项资料收集与现场勘查工作

2.1 基础资料收集

编写一份科学、合理、公正的海域使用论证报告,离不开项目所在地详细的背景信息,只有充分掌握了这些信息,并通过科学分析、评价,才能得出正确的海域使用论证结论。论证报告应收集包括社会经济条件、自然环境条件、海洋资源条件、海洋生态现状、海洋地形地貌与工程地质状况、海岸动态状况、水深地形现状、海洋开发现状、海洋功能区划与规划状况和海洋自然灾害等内容。

作为编写人员,不仅要认真、全面、完整地收集以上相关资料,而且应认真核对收集的数据资料,检查资料的有效性。资料有效性的检查应着重从以下几个方面入手:一是时效性,即资料获取的时间是否超过规定年限;二是可靠性,获取的资料应是通过实验室资质认定的单位提供的;三是合法性,社会信息应是政府发布的或文件上引用的;四是统一性,要素测定的检测方法应符合相关标准,并具有可比性。有些编写质量不高的报告,大多都是资料收集不齐全,各方面情况了解不清楚,抓来一些资料,不做检查、盲目引用,所以不能编写出符合要求的报告。此外,如果收集了大量背景资料,但不加分析,不给出结论,只是罗列资料,把问题留给评审专家自己去“看懂”、“意会”[1],也失去了收集资料的意义。

2.2 现场勘察工作

海域使用论证工作实行论证等级划分制度,按项目的用海类型、用海规模和方式划分为3级。根据海域使用论证的分类等级对现场勘查工作提出不同的要求,一般要进行现场调查的有海洋水文、水下地形地貌、海洋水质、海洋沉积物、海洋生物、利益相关者权属、海岸线确定与界址点测量等项目。现场调查是对所收集资料不能满足论证工作要求的补充。同时要注意,论证工作要充分利用现有海洋调查资料,凡是现有海洋调查资料能够满足论证工作需要的,可以不再进行现场调查,以达到既确保工作质量,又缩短论证工作时间、提高工作效率的目的。

现场勘查工作一个重要的问题是利益相关者的调查。利益相关者是指与用海项目有直接或间接连带关系或者受到项目用海工程影响的开发利用者。在现场勘查工作中,应当明确利益相关者,调访利益相关者,明确用海工程对这些利益相关者的影响范围和影响程度,以提出解决方案。如果利益相关者界定不清楚,会给论证工作及海域审批埋下隐患,对项目所在海域及邻近海域的、已经确权的用海项目进行详细调查,调查内容包括:用海权属人、用海项目名称、地理位置及界址坐标、用海类型、方式、年限、与本项目的正面、负面影响情况等。对于未确权的用海活动也要进行调查。在实际工作中,我们往往忽视了那些未确权的、当地民众的习惯用海活动的调查勘察,使得利益相关者的界定不完整,给海域的使用带来隐患。此外,优势海域使用是以村委会集体确权的,但实际使用的是几个村民,这是作为利益相关者的,可以是村委会,但在协调方案中,除业主与村委会协调外,还应有村委会与海域使用者村民的协调,这样才能确保论证质量,达到消除隐患和正确使用海域的目的。

3 强化海域使用论证大纲编写工作

海域使用论证报告编写大纲是海域使用论证工作的指导性文件,是规范海域使用论证报告编写的重要技术标准,是指导海域使用论证的技术方法和路线、具体内容和要领的纲要。海域论证报告的编写组,要重视论证大纲的编写工作,在充分收集相关资料后,先着手编写大纲。在编写大纲时,项目组应对采用的技术路线、各阶段工作的重点、论证工作的重点、难点及重点问题专题设置等内容,进行讨论。对于论证重点,应根据项目的具体情况确定。如填海造地用海,一般而言,水文动力与地形地貌、冲淤等是论证重点之一。但在我们承担的一个论证项目中,其填海造地的海域是路堤内仅靠水闸相通的、几乎封闭的滩涂围垦养殖区,路堤、养殖围堤“两道防线”使之与海域隔开,对水动力、冲淤等影响很小,在论证中虽然也要进行论证分析,但没有作为重点问题。

编写完成的大纲应经单位内审组审核通过后,作为海域使用论证工作的总体设计和行动指南,不仅为论证工作的有效实施提供技术指导作用,使海域论证工作少走弯路,也是论证工作结束后检查评判论证工作质量的重要依据。

4 健全单位内部质量管理体系

4.1 成立海域论证报告内审组

近年来,国家海洋局对海域使用论证工作重视程度越来越高,要求建立单位内部审查制度。在实际工作中,由于参与报告编写的人员,其专业水平、经验累积等存在着差异,编写的报告总会有这样那样的缺陷,因此,我们体会到建立内部审查制度的必要性和重要性[2]。建立内部审查制度,不仅有利于论证报告存在问题的及时纠正,确保报告质量,也有利于质量监督机制的形成,还可以达到以老带新、互相交流、互相促进和共同提高的目的。我单位由技术负责人牵头,组成论证项目内审组。要求内审组成员认真落实内部审查制度,做好审查工作,不走形式、不走过场。同时,如有必要还可请外单位专家参与内审组的工作,促进论证报告质量的提高。项目组成员对内审组提出的意见,要像对待评审专家提出的意见一样,逐条研究讨论,逐条进行修改,从中不断积累经验,不断提高论证报告质量。

4.2 内审组的审查任务

(1)内审组首先应对论证项目组提交的论证报告编写大纲进行技术审查,并填写论证大纲质量评估表。论证项目组针对提出的审查意见认真地逐一进行修改、完善。

(2)内审组应对修改后的编写大纲进行校核审查,经审查通过后方可开展论证工作。

(3)论证报告编写完成后,由内审组进行技术审查。内审组依据《海域使用论证技术导则》对报告书中各章节内容进行全面审查和质量评估,项目组根据内审意见进行修改。

(4)内审组对修改后的报告进行校核审查,审查认为确实符合质量要求后,才能提交委托单位,否则应继续进行修改完善。

5 结语

海洋是大自然的综合体,其内部蕴藏着丰富的生物资源和非生物资源。海洋资源的流动性、连续性、立体性以及海洋资源赋存环境的复杂性,决定了海洋开发的整体性及其关联性。通过海域使用论证,有利于合理有序开发海洋资源、有利于保护海洋生态环境、有利于海洋经济的持续发展,对强化海域使用管理、保障用海项目顺利实施、维护国家权益有着重要的意义。所以在加强海域使用论证工作管理的同时,应在海域使用论证报告书编制的各个环节,采取措施,以确保海域使用论证报告的质量,只有这样,才能为海域管理提供科学的和客观的依据。

[1] 黄明群.关于提高海域使用论证工作质量的一些认识[J].海洋开发与管理,2006,23(5):104-107.

[2] 王宏.用科学发展观统领海域论证和海洋环评工作[J].海洋开发与管理,2008,25(7):3-6.