公民政治参与空间的转换与协商民主

王 志 强

(东南大学 人文学院, 江苏 南京 210096)

一、问题的提出：民主政治的现代境遇引发的思考

现在的西方民主制度一般并不强调公民直接参与公共事务，而是强调在个人拥有和行使自由平等的政治权利的前提下，通过定期选举出精英人物进行政治统治。民主在自由主义的视角下由一种价值演化成了一种代议选举制度，这种代议制使建立在人民主权原则基础之上的资本主义民主政治合法性陷入了日益严峻的“政治合法性危机”之中。因为这种间接民主形式毕竟是少数精英“代表”人民治理国家，这就形成了原则上的“人民的统治”和事实上“少数人的统治”的矛盾。代议制民主不再关注“人民”的参与，一方面导致上层政治社会与整个社会的分离，管理公共事务的“大政府”日益受到选民的敌视和嘲讽；另一方面，民主政治体系不再由公民的集体同意来保证，因此普通个人的身上所具备的与政治有关的品质没有得到发展，受到发展的是精英团体和专家个人的政治品质和魅力。

在现代民主喧闹的光环下，在民主“常态”下，民主的主体——人民，因为自己的无权感而茫然失措。生活在民主制度下人们的这种感受，可以在米尔斯的《权利精英》的开篇中得到体味：“普通人的权力被其所依存的生活世界所限制，甚至于在工作、家庭和邻里空间内，他们也似乎常常被他们既不能理解又无法驾驭的力量所驱使……现在这些变化压迫着大众社会的男男女女，于是他们感到自己在一个毫无权力的时代茫然失措”[注][美] 查尔斯·赖特·米尔斯：《权力精英》，第3页，王昆、许荣译，南京大学出版社2004年版。。“人们的无权感源自‘现代社会的基准体系’的限制和压迫。这种说法与哈贝马斯所说的由于系统(经济系统和行政系统)的‘入侵’造成的生活世界的殖民化并因此而带来资本主义的合法性危机异曲同工。”[注]郭为桂：《公共空间与公民参与：大众民主的困境及其出路》，载《重庆社会科学》2005年第9期。20世纪80年代以来，米尔斯的论调在美国得到了广泛的响应和认同，号称世界自由民主政治典范的美国社会中弥漫着一股浓烈的逃避政治氛围。理论家也对此作出了敏锐的反映，对民主政治合法性危机所表现的公民参与效能下降、公民精神沦落、民主缩水等现状及其原因进行了分析，并提出了一些补救方案，其中较有代表性的有Matthew A．Crenson与Benjamin Ginsberg合著的《正在缩水的民主——美国的公民边缘化和公共生活私人化探究》、Carl Boggs的《政治的终结》、Chantal Mouffe的《政治的回归》。与此同时，批判氛围在西方世界的蔓延还可在其他著作中得到确证，如法国理论家卡蓝默的《破碎的民主》、加拿大理论家查尔斯·泰勒的《现代性之隐忧》，等等。在他们看来，对政治的冷漠，不仅体现在越来越低的投票率上，而且体现在公民的政治参与的热情下降上。政治已经远离普通百姓的视野，民主政治已经蜕化为精英之间追逐私利的名利场。

概而言之，西方民主政治由于自身的内在逻辑矛盾，既没有解决好个人与社会的张力，也没有融合政治参与问题，自由与民主最终破产。那么，现代民主政治发展中有没有更好的选择路径？如果有，这种新的民主政治发展路径是什么？

二、主题的变迁：公民政治参与空间的转换

西方民主根源于不稳定的人性基础，要摆脱困境，就必须把孤独、分离的个人通过公共利益和公共责任有效地联合起来，培育公民主动参与政治生活的自治能力。

原初意义上的民主与微型空间紧密联系，直到18世纪晚期，普遍的观点仍然是：民主不适用于广土众民的大型民主国家，它只适合于城邦或者小型共和国之类的政体。只是到了联邦党人创造性地提出复合共和制的新体制，用代议制民主取代了小规模的参与式民主，才使得民主的生命力得以延伸并广为传播。但非常遗憾的是，此后，随着现代社会的复杂化、多元化，小规模的参与民主逐渐淡出现代政治理论和实践的视野，原初意义上的民主似乎已经死亡。这里我并没有表达大型国家终结了原初意义民主之意，也并不怀疑大型国家续缘原初意义民主的可能，而是要提醒大家如何辩证地看待大与小的关系。任何大型国家都是小型基层政权、区域型政权的组合体，大型社会也是由小规模的彼此熟悉、存在共同利益的社区、社团组成的。在这些小的方面，原初意义上的民主能否发挥它的活力呢？在托克维尔看来完全可能，他说:“美国立法者认为，只在全国实行代议制，还不足以治愈社会肌体在民主时期自然产生的而且危险极大的疾患。他们还认为，使国内的各个构成部分享有自己独立的政治生活权利，以无限的增加公民们能够共同行动和时时感到必须相互信赖的机会，是恰当的。”[注][法] 托克维尔：《论美国的民主》，第635页，董果良译，北京商务印书馆1997年版。泰勒总结托克维尔的思想时说：“抵制温和专制主义的惟一堡垒就是社团。各类自发的社团都是有价值的。但是他们的意义在于，他们赋予我们自治的趣味和习惯，所以，带有政治目的的社团是根本的。然而如果他们真的成为自治的场所，他们必须是非巨型的和为数众多的并在政体的诸多层面存在。这本身就应该非中心化，以便自治也能在地方层面得以实践。如果前者逐渐消失，后者也会身临险境。”[注][加]查尔斯·泰勒：《吁求市民社会》，见《文化与公共性》，第199-219页，北京三联出版社1998年版。

当代西方民主遭遇的危机在很大程度上正是小型的公共空间内的民主参与的消退造成的。现代大众社会的普通公民常常发觉自己无法让人感知他们的政治愿望，甚至无力为保卫他们的自由而采取行动。拓展政治参与公共空间、提高公共参与水平，就将为我们提供一条虽然迂回但更安全的道路以维护我们的自由。公共空间本质上就是一种社会空间，它是历史经验的沉淀，是各类社群和各种社团活动的场所。任何个人都是特定的复合社会空间的有机组成部分。它总是具体的、特殊的，而人就是这种社会公共空间的产物。马克思也说人在本质上是一切社会关系的总和。因此对人性的理解只能到具体时空的社会关系网络中去寻找。任何意义上的个人自由，都得从对经验的共同体的具体环境中来解释，这种解释从而构成任何立足于具体而不是抽象的基础之上的政治理论构建的出发点。[注]郭为桂：《公共空间与公民参与大众民主的困境及其出路》。

西方民主通过代议制形式在一定程度从宏观上解决了现代多元化复杂社会中世俗秩序的民主可行性和合法性问题，但同时也自觉、不自觉把自己与原初意义的参与式民主隔绝开来。由此引发的民主的有效性问题正成为激发理论反思的出发点，公共空间中公民参与议题由此突现出来。由于具体的、微观的公共空间中的公民参与可以打通原初意义的民主与现代民主的隔阂，因此成为精英民主向大众民主转换的分水岭。

三、发展的突破：民主政治发展进程中的协商民主

正是出于对当代精英民主理论与实践的质疑和补充，参与民主理论经过了长时间的沉寂后，于20世纪六七十年代重新崛起。到了20世纪末，参与民主理论有了新的发展，那就是协商民主理论的兴起。1980年约瑟夫·比赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上使用了协商民主，到20世纪90年代后期，协商民主引发了更多学者的关注。

协商民主就是自由平等的公民在公共协商过程中以公共利益为导向，通过对话、讨论、沟通审视各种理由，从而赋予立法和决策以政治合法性的治理形式。在协商过程中，全体公民的广泛参与能够培养公民的社会归属感，有效提高公民的参政议政能力，促进公共利益的维护，这足以弥补代议制民主所带来的多数人的暴政及公民政治冷漠等弊端。因此，协商民主理论成为参与民主理论的最新诠释并代表了当今民主理论发展的新方向，其现实政治实践具有超越既有政治模式的意义。

协商民主提高了立法和决策的质量，促进了政治合法性。经由协商的决策能够包容所有受决策影响的利益相关者，他们能够平等地参与政治讨论，没有人具有超越其他人的优先性，在一个利益、文化、信仰存在多元化的社会中，正义要求每个人都能够平等地参与公共协商。公共协商还能够改善决策的结果，“我们应该将公共协商主要看作是具有工具价值。它是作出高质量决策的工具。如果公共协商不是服务于这个目标，那它就没有价值”[注][美]詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，第2-4页，冯莉、伍剑译，中央编译出版社2006年版。。通过增强公民对其社会以及应该支配其社会的道德原则的理解，公共协商普遍地改善了立法的质量，法律和社会制度的正义将通过讨论、审议等过程得到增强。

协商民主可以培养公民精神，促进政治共同体的形成。良好的公民精神是民主政治的基础，协商民主是构筑这一基础的重要途径。当人们将公共协商置于首要地位时，相互理解、相互尊重，尊重他人的需要和道德利益，妥协和节制个人需要等美德就会得到发扬。协商民主能够使公民看到个人行为与共同体之间利益的联系，每个人都是共同体的一部分，承担责任有利于促进共同体的繁荣，集体责任感也就油然而生。

协商民主可以发挥公民政治参与中的理性作用。“协商民主是理性的，因为参与各方在提出、反对或支持其观点时都需要陈述他们的理由。他们在给出理由的同时，希望那些理由(而不是权力)将决定其观点的命运。”[注][美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《协商民主：论理性与政治》，第7-9页，陈家刚等译，中央编译出版社2006年版。协商过程中的理性还表现在参与者提出自己的理由建议后，能够有机会去倾听和理解他人的要求、观点，并通过沟通、理解和妥协达成共识，而不是通过暴力强加给别人。在这点上，公民政治参与的协商行为是理性的。

协商民主促进了公民政治参与程序的规范化。协商民主不是无序的个人参与，它强调程序的公正、公开。哈贝马斯认为，程序概念在协商民主中起着关键作用，“商议性政治的程序构成了民主过程的核心”[注]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，第368页，北京三联书店2003年版。。在他看来，协商民主程序的最终目的是达成“理性共识”，“理性共识”决策的达成必须是自由、平等的公民之间在公平、客观的基础上协商的结果。政治参与本身即含有程序民主的意思，从权力运行的角度来看，程序民主包括自上而下的公共权力运行和自下而上的公民权利行使，而后者更具有基础意义，因此从民主本意上讲，公共权力是公民部分权利让渡的结果。因此公民政治参与是衡量程序民主的主要标准。

协商民主能矫正自由式民主的不足，能限制行政权的扩张。协商民主强调公民对公共利益的责任，强调决策形成共识的过程，改变了重视自由而忽视平等、共识的传统。作为协商民主的核心，协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。民主制度面临的另一重要挑战是行政机构权利日益扩大，对此，协商模式具有规范、构建现代公共行政的能力，真正的公共行政需要在讨论和决策中把公开性、平等性和包容性最大化，所有政策协商的参与者都有确定问题、争论证据和形成议程的同等机会，协商过程能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化。

四、实践的检视与展望：以协商民主为核心的公民政治参与

中国从自己国情出发，形成了具有中国特色的社会主义协商民主形式。人民在行使选举、投票权之前和重大决策之前进行充分协商，尽可能就问题取得一致意见，这是弥补选举民主不足的典型的中国特色协商民主形式。近年来，随着政治体制改革引发的民主进程的深化，中国大地出现了更多具有创新性的协商民主形式，比如浙江温岭首创的民主恳谈会、参与式预算试验、行业工资协商会，各地普遍开展的民情恳谈会、价格听证会，还有市民论坛、社区论坛、社区议事会等直接体现治理层面的协商民主实践形式。协商民主在中国的实践有自己的生长逻辑。中国民主政治建设已经明确了价值取向，即社会主义和人民民主，又建立了一套根本政治制度，即人民代表大会制度和共产党领导的多党政治协商制度。

中国协商民主的发展是在新的历史条件下对基本政治制度的坚持和完善，是现代民主形式的一种发展和创新。作为社会主义民主的新形式，从基本政治制度到政治体制再到运行机制，体现着多层次、多方位的政治关系，包括党际关系、党内关系、党政关系、国家与社会关系、社会与公民关系等。正是这些内在关系，形成了中国独有的协商民主的政治机制。而在这种政治机制中，中国共产党处于核心地位。立足于中国政治的这一现实，中国协商民主的可靠形式主要包括党际协商和党群协商，而党群协商是中国协商民主的内核。李君如教授认为人民政协是作为协商民主的主要形式，“我们的民主政治，从人民代表大会制度来讲，实行的主要是选举民主。从人民政协来讲，实行的主要是协商民主，这种民主形式的优点是能够在选举前和选举后各界别的政协委员都能够平等地参与公共政策的制定过程，自由表达意见”，“协商民主的实质，就是要推进公民有序的政治参与”，“人民政协就是公民实现有序政治参与的主要形式”*李君如：《中国能实行什么样的民主》，《北京日报》，2005-09-26。。人民政协的实质就是党际协商，党际协商强调执政党与各民主党派就国家事务可以交换不同的意见，并通过讨论而达成政策上的共识。当前作为党际协商另一方主体的民主党派，更多集聚了中国社会经济精英，所以党际协商更多是精英参与的协商。中国党际协商在一定意义上说是历史制度的积淀，而且在当今中国政治制度发挥着重要的作用，所以在党际协商的基础上扩展协商民主也自然成为中国民主政治建设的重要内容之一。而党群协商指的是执政党与群众就公共事务的不同偏好，通过协商论证的方式来达到相对一致的过程。党群协商的另一方主体是人民群众，所以党群协商更多是执政党与群众之间的对话和协商。人民群众是国家的主人，人民群众是历史的主体，是国家权力的最高拥有者。民主是人民的统治，从这一价值取向来看，协商的主体应该是人民群众。因此，从中国民主政治的本意看，党群协商就自然成为中国协商民主的价值内核。

作为中国协商民主价值内核的党群协商，其意义在于通过执政党与群众的直接对话和协商，将参与协商的主体从社会精英扩展到人民大众。执政党与群众围绕公共事务进行自由平等地对话和协商而达成共识，这样，“执政党的权威才能转化为理性的民主话语，而群众则可以在深思熟虑地表达自己意志之后，形成一种政治的公共舆论，通过这种舆论对执政党实行有效的监督，将社会生活的发展完全掌握在群众自己手里”*高奇琦：《中国协商民主的内核：在党际协商和党群协商之间》，载《探索》2009年第2期。。民主在本质上说是一种社会管理体制，在该体制中，社会成员尽可能直接参与影响全体成员的决策。党群协商扩大了公民有序政治参与，体现了民主本质要求。结合当前我国民主政治现实，发展协商民主以扩大公民政治参与可以从以下几个主要方面入手。首先，推进政治体制改革，进一步发展和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党协商等基本制度，为扩大公民有序政治参与和发展协商民主奠定政治制度基础。其次，发展基层民主、完善社会自治、发挥基层群众民主自治的功能，为扩大公民有序政治参与和发展协商民主奠定社会基础。再次，改革和完善公共政策系统，加强决策前的民主协商，提高决策的民主化和科学化，特别是对于县、市级的市政管理和市政决策，更要发扬公民政治参与的协商民主精神，这是发展协商民主扩大公民有序政治参与的突破口。最后，加强公民教育，培育公民社会，发挥大众传媒的作用，为发展协商民主扩大公民有序政治参与创造良好的社会环境。