技术变革与制度创新:转变政府职能的路径选择＊

马 斌

（兰州大学政治与行政学院,兰州 730000）

技术变革与制度创新:转变政府职能的路径选择＊

马 斌

（兰州大学政治与行政学院,兰州 730000）

当前,我国正处在复杂的社会转型期,经济市场化、政治民主化、社会民生化、文化多元化趋势加快,经济社会发展面临的情况复杂而深刻。作为上层建筑的政府机构,必须调整职能定位及管理方式,才能适应不断变化的经济基础和生产关系,服务科学发展。决定和制约政府职能转变的因素中,有技术层面的,更有制度层面的。转变政府职能,近期靠技术创新,远期靠制度变革,只有统筹考虑,配套改革,才能标本兼治,取得实效。

政府职能转变;制度创新;技术变革

马克思主义认为,国家和政府是伴随着生产力的发展、私有制和阶级的产生、社会矛盾的加剧而出现的一定历史阶段的产物。一个国家的经济社会制度及其发展阶段,决定着它的行政体制。卢梭等人认为政府是“主权者的执行人。”政府的职能定位历来是改革的重点和学界关注的焦点。在中国共产党建党九十周年之际,审视政府职能转变,不仅对于提高政府效能、建设服务型政府具有紧迫的现实意义,对推动党的执政能力建设、实现科学发展也有着深远的历史意义。

一 国内外政府职能理论综述

（一）作为制度视角的马克思主义政府职能理论

马克思主义认为,生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑。政府作为上层建筑,其存在和运行必然决定于生产力和经济基础的发展变化,同时政府的管理水平和运行效率也反作用于生产力和经济基础。恩格斯在《路德维希·费尔巴哈与德国古典哲学的终结》一文中谈到:“社会创立一个机关来保护自己的共同利益,免遭内部和外部的侵犯。这种机关就是国家政权。”列宁进一步深化了中央和地方政府关系的理论,强调激发地方的首创性和主动精神,在政府管理方法上主张借鉴泰勒制等企业管理法,提高行政效率,减少行政损耗。由此可见,马克思主义政府理论重在从国家制度层面上考察政府职能,主张有什么样的经济基础,就有什么样的上层建筑和国家制度,也就有什么样的政府职能。

中国共产党的四代集体领导都很关注政府改革和政府职能转变问题,邓小平对政府职能的论述最多,主要体现在《党与抗日民主政权》、《党和国家领导制度的改革》、《关于政治体制改革问题》、《精简机构是一场革命》等论著中。

（二）作为技术视角的西方市场经济国家政府职能理论

基于成熟的市场机制,西方市场经济国家的政府职能理论主要集中在政府与市场、政府与社会的关系方面,更关注政府职能转变的技术性、操作性变革。其研究主要经历了自由主义、干预主义、新自由主义等阶段。[2]

20世纪30年代以前,是政府对经济的自由放任时期。这一时期的政府职能理论受古典经济自由主义影响,肯定市场的作用,推崇自由放任的经济政策,主张把政府的作用限制在狭小的范围之内,主要代表人物和著作是亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》。20世纪30—70年代,是政府对经济进行干预的时期,最具代表性的理论是凯恩斯主义,认为政府不加干预的市场经济会产生有效需求不足,出现周期性危机,因而主张政府加强对经济和社会的调控和干预。20世纪70年代,在西方国家的经济滞涨和高失业率面前,凯恩斯主义一筹莫展,新自由主义思想趁机卷土重来,主张重新回到自由市场时期。然而20世纪80年代的私有化、自由化只是达到了减少政府财政赤字的目的,而公共服务质量并没有由此提高,导致了90年代西方经济的持续衰退,凯恩斯主义再度被热捧,提出政府必须对经济进行“适度”干预。

西方市场经济国家政府职能理论的主要代表人物和著作有:威尔逊《行政学研究》、古德诺《政治与行政》、唐斯《透视官僚制》、奥斯本《重塑政府》、罗西瑙《没有政府的治理》等。

（三）兼具制度视角和技术视角的国内政府职能理论

笔者考察了近年来国内学者关于政府职能的研究,认为他们既立足于马克思主义基本观点和方法,同时大胆借鉴西方公共行政理论最新成果,提出的政策建议涵盖了制度视角和技术视角。以党的十七大为界,之前的研究主要围绕改革开放的进程和经济发展展开,主要有三个阶段:第一个阶段是20世纪70年代末到80年代,党和国家工作重心从政治斗争向经济建设的转变,为政府理论研究提供了强大的实践基础,但这一时期的政府理论研究刚刚起步,总体还很薄弱。第二个阶段是20世纪90年代,学者们根据市场经济体制下政府职能的特点,提出政府的经济管理手段由直接转向间接,在政府的经济活动中,财政货币手段和法律手段逐步取代行政和命令手段。第三阶段是本世纪初,研究成果和主张主要是“管制型”政府向“服务型”政府转型、“全能型”政府向“有限型”政府转变等。主要代表人物和著作为:李文良等《中国政府职能转变问题报告》、宋立等《各级政府公共服务事权财权配置》、陶学荣等《中国行政体制改革研究》。

十七大以来的国内政府研究开始触及影响政府职能转变的深层次矛盾,并开始注重改革的制度性研究,触及到了政府职能配置和转变的深层次矛盾。一是开始关注政府生态研究。着眼于中国政治体制改革的大背景,认为政府作为中国政治生态中的一个子系统,承担何种职能、如何履行职能,无不受国家制度特别是政党、人大政协、企事业单位、社会组织和公民社会等的影响。如提出执政党在处理与政府的关系问题上,应主要通过政治领导而不是直接干预,强化人民代表大会实际地位等。二是开始关注政府自身运行过程研究。提出任何实际运行中的政府都不仅是一种体制,更是一个过程,强调了参与式治理在政府行政全过程中的作用,主张吸收各种利益主体、公众、社会组织参与政府决策和职能运行的重要性。三是研究更量化,政策主张更具操作性。这一时期的主要代表人物和著作为:朱光磊《当代中国政府过程》、王强《政府治理的现代视野》、周天勇《中国政治体制改革研究报告》、石亚军《中国行政管理体制实证研究》、俞可平《增量民主与善治》、郑永年《全球化与中国国家转型》等。

综合国内外政府职能问题的研究,笔者以为,从研究方法上看集中在两个方面,一是以马克思主义为代表,着眼于经济基础和上层建筑的关系,主张通过调整和改善政治制度实现政府职能转变,二是西方市场经济国家的政府理论立足维护现有根本制度,主张对政府治理体制做技术和方法层面的改革。从研究内容上看也主要集中在两个方面,一是针对政府的经济职能,在政府应不应该干预经济、怎样干预经济上,西方国家经历了“放任—干预—再放任—再干预”的徘徊和反复。二是政府职能的结构优化问题。认为经济职能只是政府职能的一个主要方面,政府在履行经济职能、转变经济管理模式的同时,应把社会管理和公共服务当作更加迫切的职能和任务承担起来。

二 我国政府职能当前存在的主要问题及成因分析

从我国政府机构改革和职能转变的历程看,有个认识上不断深化的过程,从最早简单的机构撤并和人员精简,到后来把改革重点放到职能转变上,经历了漫长的探索过程。在邓小平的倡导下,直到1988年的机构改革,才正式提出了转变职能的命题。始于2008年的新一轮政府机构改革,凸显了职能转变这个要义,这是对政府行政管理体制改革的积极探索和理性回归。尽管如此,现有的政府职能与经济社会发展的需要和人民群众的期望相比,仍有不少差距和问题,原因也复杂多样。

（一）政府职能的问题主要是“越位”和“缺位”

1.经济职能上没有处理好政府与企业、政府与事业单位、政府与市场中介组织等的关系,存在“越位”。主要表现:一是一方面政府承担了企事业单位的部分职能,另一方面企业、事业单位也承担了相当多的政府职能,以至于无论政府还是企事业单位都无法充分发挥自身的职能,使得我国政府与西方发达国家政府机构相比也显得“大”而“弱”。二是以行政力量直接干预微观经济活动。很多项目、资金、行政审批权限掌握在发展改革、财政和众多行业主管部门手中,给上级政府和部门直接干预资源配置和企业投资经营决策提供了可能,一些重要生产要素如能源、矿产、土地等要素的价格形成往往由个别部门和主要领导决定,既不能反映资源的稀缺程度,也不利于产业结构优化和资源节约,而且特别容易滋生腐败。三是以保护地方利益为由,人为阻隔统一市场的形成。出于地方利益考虑,一些地方在项目安排中,厚此薄彼,降低本地企业的准入门槛,抬高外地企业的准入门槛,破坏了公平竞争原则。四是以牺牲长远利益为代价,追求短期政绩。更青睐那些容易出政绩的基建项目、房地产开发项目乃至竞争性工业项目,营造政绩工程、形象工程,而置那些民生项目、环境治理项目、科研开发项目于不顾。五是以行政方式管理社会公共事业。政府直接或间接领导社会组织,管理社区和村民事务,将社区组织和村委会视为行政机构的延伸,导致社会组织行政化的倾向。

2.职能结构上存在重经济职能、轻社会管理职能和公共服务职能的问题,存在“缺位”。一是宏观调控和市场监管不到位。以间接手段为主的宏观调控体系尚未完全形成,有的宏观调控措施缺乏预见性、有效性,酿成一轮又一轮投资热、开发区热、房地产开发热;市场监管体系不完善,市场监管部门包括工商、质监、药监、知识产权监管、安全生产监管等部门,但由于存在着职能交叉、责任不清、问责不力、执法不严等问题,政府市场监管往往无法到位,大量市场违规行为得不到有效治理,以至于市场分割、假冒伪劣商品泛滥、信用环境恶化等问题屡禁不止。二是生态环境保护不力。为了招商引资,有意降低环保标准,或者干预环保部门的环保监督,纵容大量违反生态要求的项目上马,致使生态环境恶化。三是统筹协调作用发挥不够。不同程度存在着重效率轻公平、重城市轻农村、重经济增长轻民生保障等问题。四是公共服务供给不足,分配不公。一方面公众对教育、医疗卫生、社会保障等需求快速增长,另一方面政府的公共服务职能薄弱,供给滞后;此外,现有的公共服务资源分配不公,主要集中在发达地区和大中城市,欠发达地区和低收入群体享有的公共服务非常有限。

（二）成因分析

上述问题有深刻和复杂的原因,既有权力结构不合理带来的制度原因,也有政府自身运行机制不健全产生的技术因素。我国当前权力结构上政党强政府弱、国家强社会弱、政治强行政弱、政府强公民弱的特点是政府职能既“越位”又“缺位”的根本原因。

独特的党政关系制约了政府职能发挥。关于这个问题,邓小平曾经于1985年提出过相当尖锐的批评:“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关,但更重要的是涉及党政不分,在很多事情上党代替了政府工作,党和政府很多机构重复。”尽管从理论上讲,只有政府才有行政权力,但由于党在国家各领域的核心领导地位,党政关系必然规定和影响着政府职能的发挥,组织机构上体现为“党政双轨行政”的独特结构,党组织拥有与政府机构相对应的严密的层级体制和从决策到执行的系统功能。今天人们仍在使用的“党和政府”、“党政机关”等政治语言正是这种体制留下的烙印。这种党政职责的“错位”带来党委和政府职责重叠、机构和人员膨胀、行政效率低下等诸多负面影响,也给政府职能越位、缺位留下空间。

体制内改革的不彻底性。改革开放以来,我国的政府机构改革一般都是先由中国共产党的全国代表大会提出改革指导意见,从国务院到地方政府逐级组织实施。国务院改革的具体方法是由总理任主任的中央机构编制委员会提出具体改革方案,报请中共中央同意后,提请全国人大常委会议审议通过后实施。从程序上看,尽管有作为代表民意的人大参与,但实际上这种参与更多的流于形式,且国务院机构改革方案提请全国人大审议也只是近几年的事,地方政府机构改革则鲜有提请当地人大审议的做法,因为缺少公众和其他政治权力的参与,笔者姑且称这种改革为体制内改革。体制内改革有利于减少震动,维护稳定,但改革的不彻底性、反复性也显而易见。

改革缺乏系统性安排。政府机构改革是一项复杂的系统工程,由于缺乏顶层设计和系统性考虑,历次改革的成效都很有限,取得的一些阶段性成果也很难巩固。具体原因:一是相对于大的政治生态,政府机构只是其中的一个子系统,但是之前的改革大多只是政府部门的“独角戏”,其他系统如政党机构、人大机构、法院检察院机构、人民团体、社会组织等则很少纳入整体改革,比如一方面要求政事分开、政社分开,将一些职能转交给事业单位和社会组织承担,另一方面又缺乏对事业单位的有效改革和培育发展社会组织的有效举措,转变政府职能往往成为一纸空文。二是我国现有的政治制度、民主化进程无不影响着政府运行,规定着政府的改革方向,尽管我们一直倡导建设服务型政府,但官员升迁和政府绩效考核实际上由上级决定的体制,往往导致政府价值追求和职能定位的错位,主要表现是经济职能上对微观经济的过度干预（越位）,社会管理水平不高以及公共产品和服务的供给不足（缺位）。

“官本位”增加了人员分流和职能转变难度。无论实现政府职能上的政企分开、政事分开、政资分开、政府与市场中介组织分开,还是精简、统一、效能设置机构,最终都要落实到人员调整和分流上,这成为机构改革最大的现实难题。然而,一方面“学而优则仕”的传统行政文化和“官本位”思想使大量高校毕业生、转业军人等拥向政府机关,另一方面社会价值实现形式单一又阻碍着人员分流,造成公务员队伍进口拥堵,出口不畅。出于国情和维护稳定的现实考虑,需要分流的人最终只离开了极少数,改革总是在提升政府效率和维护社会稳定的艰难平衡中缓步前行。

三 转变政府职能的路径选择:技术变革和制度创新

政府改革关系党和国家兴亡,中国共产党历来重视政府改革。早在抗日战争时期,毛泽东就采纳开明人士李鼎铭的意见,在陕甘宁边区政府实行精兵简政;邓小平也多次论述政府规模庞大、职责定位不准、党政不分带来的危害。当前我国正处于复杂的社会转型期,转变经济发展方式、改善和服务民生、化解各类社会矛盾、全面建设小康社会,都对转变政府职能和完善政府治理模式提出了新要求。笔者认为,转变中国政府职能,提升政府效能,近期靠技术变革,远期靠制度创新。

（一）转变政府职能的近期目标是:立足现有体制,努力把政府职能转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护公平正义上来

“之所以提出加快转变政府职能,这是推动科学发展、解决经济社会发展深层次矛盾的客观要求。”根据十七大确定的行政体制改革目标,在现有体制下,政府职能转变应该实现以下三个目标:

1.实现政府职能向创造良好发展环境的根本转变。一是发挥市场机制的基础性作用,加强和改善宏观调控,将市场机制“无形的手”与政府调控的“有形的手”有机地统一起来,把转变政府经济职能的着力点放在促进经济结构调整和转变发展方式上来。二是创造与市场经济相适应的法治环境。市场经济的健康发展离不开完善的法治环境,亟需从根本上建立健全法律制度体系和市场运行规则,努力形成稳定、透明、有约束力的制度环境。三是改进市场监管职能,健全市场监管体系,创造规范有序的市场运行环境。通过制定促进公平竞争的市场规则,建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

2.实现政府职能向提供优质公共服务的根本转变。一是完善政府公共服务职能。随着国家财力的增强和人民群众对公共服务需求的增多,财政资金应更多地用于提供公共产品和公共服务,努力形成完整、系统的公共服务职能体系。二是建立完善的公共服务制度。当前,亟需建立和完善义务教育制度、公共医疗卫生制度、社会保障与社会福利制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度等。三是努力实现基本公共服务均等化。在公共服务方面,应当消除地域、人群和阶层之间的差别和种种不平等现象,努力实现惠及人人的均等化服务。

3.实现政府职能向维护社会公平正义的根本转变。一是整合社会关系,优化分配格局,推进社会公平。发达国家的实践证明,中等收入者占大多数的“橄榄型”社会有利于维护社会和谐与稳定。政府应利用财政、税收、福利等杠杆,努力提高居民收入在国民收入分配中的比重,减少贫困和低收入群体,达到整合社会关系的目标。二是完善社会保障体系。社会保障是社会稳定的“安全阀”。应提高财政的社会保障支出比重,多渠道筹措社会保障基金,努力实现社会保障的广覆盖、保基本、多层次和可持续。三是加强社会管理。建立机制,拓宽渠道,引导群众以理性的、合法的形式表达利益要求,解决利益矛盾,维护安定团结。

笔者认为,上述三个方面分别涵盖了政府的经济职能、社会职能、政治职能的转变方向,但三个方面的转变各有侧重,归纳起来是一“退”两“进”,关于经济职能,重点是“退”,从管得过多过细的领域退出来,主要管宏观、管规则、管秩序。关于社会职能和政治职能,要“进”,要强化,要有所作为,满足大众日益增强的公共服务需求,解决社会不公等。

（二）转变政府职能的远期目标是:深化政府体制改革和民主化建设,建立合理配置政府职能的制度路径

党的十七届五中全会提出,要更加重视改革顶层设计和总体规划,积极稳妥推进政治体制改革,使上层建筑更加适应经济基础发展变化,为科学发展提供有力保障。本文认为,政府改革必须立足和适应政治体制改革的大背景,顺应民主政治建设的大方向,创造条件鼓励公众有序参与政府选举、政府施政和政府评价的全过程,培育合理配置政府职能的动力和机制。

1.调整理顺党和政府的关系。党政关系是中国最基本、最重要的政治关系,1986年邓小平在谈到政治体制改革的步骤时主张,第一要解决党政关系问题,实现党政分开,其次是权力下放,最后才是机构改革。坚持党的领导,必须完善和改进领导方式,包括完善和改革领导政府工作的方式。党首先要从承担的行政职能中解脱出来,通过其自身的先进性和制定路线方针、推荐优秀干部到政府任职等方式领导政府工作。同时还要精简党的机构,综合设置工作部门,防止出现机构设置方面与政府攀比、越来越膨胀的势头。

2.提高公众选举政府的参与度。在西方,政府由选民选举产生,直接为选民服务,接受选民监督。在我国,虽然有人民代表大会制度,但其代表性仍有欠缺,政府的领导体制和定位也是模糊的,比如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。”这种双重规定事实上使地方政府更多地向上一级政府而不是向本级人大负责。解决这一问题,关键是切实落实人大对政府的选举权和监督权,使政府不仅紧盯上级政府,还要更多地为选民服务。

3.改进政绩考评体系,从制度上引导政府转变职能。“政府绩效评估制度是引导政府及其公务员树立正确导向,尽心尽力做好工作的一项重要制度,也是实行行政问责制的前提和基础”。建立和改进政绩考评工作,首先要加快设计符合科学发展、公众广泛参与的政绩考评指标体系,在民生服务、环境资源、社会发展等方面,制定更加明确的、可衡量的指标和权重;二是统筹长远目标和近期目标,既关注 GDP等所谓“显绩”,又注重民生保障、生态环境保护、人的全面发展等“潜绩”;三是在建立考核体系、确定考核内容、进行考核工作、统计考核结果时,确保有真正能够代表公众利益的代表参与;最后要完善考核结果公布制度和考核结果使用办法,通过完善考核工作,引导政府及其官员“做正确的事”,“正确地做事”。

4.培育公民社会,实现“四个分开”。只有事业单位、社会中介组织、企业“能够有效承接政府剥离出来的职能时,政府职能转变才能真正到位”,[6]政府一方面要让利放权,同时要培育公民社会,扶持企事业单位和其他社会组织发展壮大,使其有能力承接政府划转出来的职能,进而促进“权力政府”、“全能政府”向“责任政府”、“有限政府”转变。“使政府成为改革创新型而不是墨守成规型的政府、市场推动型而不是行政审批型的政府、公共服务型而不是压力控制型、逐级执法型而不是垂直命令型政府。”[7]从这个意义上来说,政府职能转变也是一个让政府、企业、事业单位和其他社会组织的职能各归其位的问题。

邓小平指出:“精简机构是一场革命”[8],转变政府职能也需要一个复杂而漫长的过程,它不仅是对现有权力格局和利益关系的调整,也是一场深刻的观念变革和思想革命。经过改革开放以来的六次改革,政府职能转变已进入关键时期,越来越触及到各种深层次矛盾,每一点细微的转变都可能牵涉到利益调整,继续深化改革的阻力和难度空前加大。应该把制度创新和技术变革结合起来,把长期目标与近期目标结合起来,把自上而下部署与自下而上广泛参与结合起来,加强改革的顶层设计和统一部署,科学确定改革进程和步骤,总体推进,重点突破,只有这样,才有助于构建充满活力、富有效率、有利于科学发展的政府运行体制和机制。

[1] [法]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆,1980.

[2] 马克斯恩格斯选集（第三卷）[M].北京:人民出版社,1972.

[3] 齐桂珍.国内外政府职能及其理论研究综述[J].中国特色社会主义研究,2007,（5）:87-92.

[4] 邓小平文选（第三卷）[M].北京:人民出版社,1993.

[5] 唐铁汉.抓住重点突破难点加快推进政府职能转变[J].中国行政管理,2009,（8）:7-10.

[6] 魏礼群.构建中国特色社会主义行政体制的理论与实践 [N].人民日报,2011-06-09日,第7版.

[7] 张志坚主编.行政管理体制改革新思路[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[8] 张志坚主编.行政管理体制改革新思路[M].北京:中国人民大学出版社,2008.81-83.

[8] 邓小平文选（1975—1982年）[M].北京:人民出版社,1983.

Technology Change and System Innovation:The Route of The Government Functions Transform

MA Bin

（School of Politics and Administration,Lanzhou University,Lanzhou,Gansu 730000）

Currently,China is in the era of complex social transformation,which include economy marketization,politics democratization,society taking the people’s livelihood seriously,culture diversification.So,China encounters complicated and profound problem in the field of society and economy.As superstructure,government institutions were forced to adjust the function location and the way of administration in order to adapt to the change of economic base and production relations.The author considers the factors,which determine and restrict government functions transforming,involve system as well as technology.Government functions transforming have to depend on technology changing in short period,and depend on system innovation.Only the overall consideration,supporting the reform,treating both principal and secondary aspect of disease,the reform can obtain actual effect.

government functions transforming;system innovate;technology change

D623

A

1008—1763（2011）05—0133—04

2010-11-16

马 斌（1974—）,男,甘肃陇南人,兰州大学政治与行政学院博士.研究方向:马克思主义中国化、政府职能转变.