论我国古代“问责制”的当代借鉴——以唐代监察制度为例

胥仕元， 许丽娟

（河北大学政法学院，河北保定 071002）

论我国古代“问责制”的当代借鉴
——以唐代监察制度为例

胥仕元， 许丽娟

（河北大学政法学院，河北保定 071002）

监察制度是保证政府廉洁高效的重要制度。御史台制度、谏官制度和封驳制度是唐代监察制度的主要组成部分，唐代特定时期政治的清明与监察制度密切相关。目前，我国完善问责制需建立相对独立的监察体系，并进行制度建设实现以法控权，最终建立事前、事中、事后的完整监督体系。唐代的监察制度在诸多方面能为当今提供有益的启示。

古代；问责制；监察；权力监督

世人历来称颂“汉唐盛世”，而以“贞观之治”、“开元盛世”为代表的唐朝，更是中国历史上政风颇佳的时期，传统的权力监督制度也发展到了比较成熟的时期。唐太宗曰：以史为鉴可以知兴替。尽管封建制度下的“行政问责”与当今民主制度基础上的行政问责制截然不同，但中国古代传统政治思想和政治制度中蕴含的问责理念依然值得我们深思和借鉴。

一、唐代的监察制度及特点

（一）御史台制度

唐承隋制，御史台制度在继承隋朝制度设计的基础上有了长足发展，尤其是三院制的设立。所谓三院即台、殿、察，三院结构严密，各司其职，台院负责纠劾百官，审讯案件；殿院主管百官上殿朝见皇帝的序列和班次；察院主要负责监察地官员［1］。“三院监察官员品阶不同，执掌分明，构成一个严密的中央监察系统。”［2］出于一系列政治、经济方面的考虑，御史台的机构设置上在不同时期有着很多变化，分工越来越细密，权力制约和监察力度也在不断加强。值得一提的是，武则天时期，由于是通过篡夺李氏政权而上台，存在着各种不可调和的矛盾，所以为了巩固皇权，武则天在选拔御史台官员时多委派自己的心腹，因而御史台制度在一定程度上成为了当时政治斗争的工具。这种非常规状态一直持续到先天二年（公元713年），此后御史台机构得以恢复，其结构基本上没再发生大的变化。

唐初时期，御史所奏之事不是直接面奏皇帝，而要先向御史大夫汇报，再由御史大夫上奏皇帝，“唐朝的御史大夫与汉朝不同，不再兼任副丞相一类的行政职务，专门负责监察工作，地位隆重”［2］。御史弹劾权的相对独立在武则天执政时期逐渐形成一项制度，而风闻访知制度则是其独立性发展至顶峰的一个表现。所谓风闻访知制度，也就是我们今天所说的匿名告发制度，这一制度一方面激发了民众参与政事的积极性，避免了对举报人的打击报复，另一方面也由于空穴来风而造成司法资源的极大浪费。

（二）谏官制度

“唐朝初期，政治比较开明，贞观以后，谏官尤为皇帝所倚重”［2］。唐代谏官机构隶属门下省，武德五年（公元622年）始置谏议大夫4人，专职谏官一职，武则天时期又设左右补阙各两人、从七品、左右拾遗各两人、从八品上，自此谏官队伍不断扩充。概括而言，谏官的职责主要体现在3个方面：首要职责便是针砭时弊，即通过“廷议”亲自与皇帝面陈政见、谏议，从而有效的避免领导层决策失误。其次，还可以以书面形式向皇帝检举官员善恶、政策得失，在最短的时间内发现问题、解决问题。再次，武则天时期谏官的监察职权范围扩大到办理制狱，即审理处断举报告密的案件，甚至遇有重要事情的时候可不分昼夜直接奏报君主。

在今天看来，谏官可谓“高危行业”，古语云：伴君如伴虎，谏官的特殊职能决定了其工作性质就是要劝谏皇帝。事实上，唐朝时期尽职尽责的谏官们也并非处于朝不保夕的境况，因为考虑到其职业的特殊性，唐代形成了几条不成文的制度和谏官特权，即谏官言者无罪，所谓谏言不咎，谏官不罪，正因为如此，谏官无论提出多么激烈的言辞，都不会因“说话”而被治罪。与此同时，作为谏官也是有着潜在的职业道德需要遵守，即谏言不露，宁鸣而生，不默而死。谏言不露就是说官员在批评皇帝过失的时候不能在大庭广众之下提出，笔者认为这一方面是为了保持皇权的威信，也是出于“名垂后世”的考虑，而宁鸣而生，不默而死则是以“忠君”思想为指导。所谓“忠臣不避重诛”讲的就是这个道理。

（三）封驳制度

“封驳”始于汉代，但直到唐朝才形成制度并得以固定下来。一般认为唐代的监察制度主要是御史台和谏官制度，封驳应该是使监察制度更加完善的一种必要补充。唐代的封驳机构与谏官机构同属门下省，主要作用就是审议，即执掌封驳的官员如果对下行文书持有不同意见时，可以坚持上奏并阐明己见，对皇帝的诏书进行封驳；其次是审查百司奏状，驳正违失；最重要的一项职能就是劝谏皇帝，干预朝政［3］。

封驳的对象主要是下行文书——即所谓王者之言，主要方式有3种：一是封还制，即由给事中上还不合时宜的诏敕，并附奏状申述理由，这是实施封驳制度最主要的方式；二是“涂归”，即给事中在封驳诏敕时可在诏敕后直接涂窜或驳议，做出批示，但是这种过激的方式涉嫌“犯上”，一般很少使用；三是暂时扣押制敕，执之不下，这也是封驳制中最为温和的一种方式［4］。无论采用何种方式，封驳的目的只有一个，就是从源头上保证政府决策的正确和公允，追救缺失、防患于未然。可见，封驳制度是牵制皇权的一种有效机制，能够从决策的层面纠正错误，防止权力滥用。在一个权力高度集中的封建专制社会中，能够对皇帝的诏敕提出质疑并加以驳议无疑是社会进步表现，而这种制度措施的常规化也从侧面表明唐朝政治的开明。

二、完善我国问责机制的思考

（一）体系独立，垂直管理

监察机关的相对独立，是唐代权力制约机制运行的一个重要特点，也是其保持政治统治稳定、政策执行有力、官员队伍廉洁的重要保障。御史台、谏官都是隶属于门下省，而且自成管理体系，与被监督对象之间不存在隶属关系，御史大夫、谏议大夫直接对皇帝负责，完全是皇帝的御用工具。正是这种垂直管理体制使得对“公权力”的监察在组织上具有可行性和有效性。

我国问责机制的实施执行不力正是由于问责主体缺乏独立性所致。当前我国的问责主体既包括行政机关的上级领导，又包括人大、执政党、司法机关等机构，即我国实行同体问责和异体问责的双重结合体。很明显，根据问责制度的基本原则，对下级官员因过失问责的同时，无异于将自己推进问责的漩涡，要负有连带责任，这样，同体问责结果的公正性难免受到质疑。异体问责的主体理论上拥有较同级行政机关而言最高的权威性和独立性，然而在政治实践中却并非如此。以司法机关为例，司法机关要同时受上级司法机关和本级政府的双重领导，司法体系无法独立于行政体系之外，这就使得由司法机关作为问责主体提起问责的可操作性几乎为零。反观我国近30年的行政体制改革，虽然取得了一些成果，但总体看来改革成效不是很大，关键在于制度设置上的多头领导等根本问题没有得到解决。

（二）位卑权重，厚赏重罚

从对唐代监察制度的分析中我们不难发现，专职监察的御史台、谏议大夫多为七、八品的芝麻官，官职不高，但是监察官员是代替皇帝监督百官的“钦差”，其被赋予的监察权实际上是皇权的延伸，因此，可谓“位卑权重”“以卑察尊”。一方面法权很大，监察范围几乎无所不包，另一方面，诸如“风闻奏事”“谏官言者无罪”等特权很多，另外，破格升迁和赏赐丰厚也是常有之事，特别是唐太宗等纳谏名君，甚至到了每谏必赏的地步。

将位卑权重的级别职权设置和厚赏重罚的激励机制有机结合，是唐代监察机制高效运行的有力保障。监察官员正是由于官位极低，因此从不因吝惜“丢了乌纱帽”而缄口不言，反而会竭力恪尽职守，献言献策甚至冒死谏言。今天我们讨论的“问责”是为防止权力滥用及行政不作为而对相关官员追究责任的一种制度，由于“官本位”的观念根深蒂固，问责主体不愿主动提起问责，反而在出现问题的第一时间想到的是如何“大事化小，小事化了”，甚至为了掩盖矛盾而欺上瞒下，造成矛盾的不断升级和影响的扩大化。这与官员的责任意识淡薄等问责文化的缺失有关，另外也反映出公务员激励机制方面存在着某些问题。只有提高问责主体的“问责积极性”，使其能说真话、敢说真话，问责制度才能落到实处。

（三）以法控权，长效机制

唐代实行三省制度，其中御史台、谏官和封驳机构均隶属门下省，而三省同时还要对这些专门的监察机关进行监督，即唐代的监察制度具有双向性，这是古代君王驭臣术的一个集中体现，虽然是出自“人治”目的进行的这种制度安排，但是却通过律法形式使之成为一种长效机制得以固定，从而实现了以法控权。

目前，我国问责制度虽然已经普遍实施，但立法工作却相对滞后，缺乏具有全国统一性的“行政问责法”，一般多为各地根据《公务员法》中有关公务员的奖惩和《党政领导干部选拔任用工作条例》以及《中国共产党纪律处分条例》中的相关规定制定的问责办法，这些条例中对问责对象、问责主体、问责程序等细节方面的规定存在一定的差异，可能导致同一问责事件在不同的地方“问”出不同的结果，使问责制度由于缺乏法律权威性的保障而具有过大的随意性。除了以法律形式使问责成为刚性制度外，还应该考虑双向监督机制的设置，即对问责主体特别是同体问责中的问责主体，进行有效监督的制度安排，只有这样才能真正做到以法控权，形成问责的长效机制。

（四）防微杜渐，有机整合

事前监督是唐代监察体系中最大的亮点，其集中体现在封驳的制度设计和实施方面。事前监督、事中监督和事后监督是构建一个完整监察体系的必要条件，缺一不可。从决策层面的封驳制度，到执行过程中的谏官制度，再到反馈环节的御史台制度，唐代的监察体系已经十分完备和成熟。正是由于各监察职能部门分工明确，相互协作，监察机制才得以有效运行。

我国的问责制度似乎陷入一种误区：为“问责”而“问责”。问责程序的启动一般多由某些具有轰动效应的重大社会事件所引发，出现问题后“追究责任”貌似比“解决问题”更为重要，这就在客观上使问责制度陷入一种尴尬的处境，甚至在某种程度上成为一种平息民愤的手段。这与问责制度警示作用的初衷可谓背道而驰，不但无助于从根本上解决问题，使矛盾暂时隐性化，还有可能让问责制渐渐流于形式，一些地方官员“高调辞职，低调复出”的现象便是集中体现。所以，针对问责范畴而言，不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。总之，要让问责制度真正发挥作用，就必须将“问”的重点从“事后惩罚”转移到“事前预防”和“事中监督”上来，加强对决策环节和执行环节过程中的问责力度，只有3个层面的监督有机整合，形成合力，才能取得实效。

三、结语

一个国家的兴亡很大程度上取决于政府的廉洁与否，一个政府的廉洁与否则与监察体制是否完备有直接关系。因此，“从某种意义上讲，监察工作的好坏直接关系到国家的各项制度建设成败”［5］。问责制度是建设廉洁、高效责任政府的重要制度设计，也是建立严密监察机制的题中应有之义，对于整肃吏治、提高监察效能具有重要的实践意义。虽然唐代的监察制度从本质上说是专制集权的附属工具，因而必然存在着唯皇权是从、监督权与行政权混淆等弊端，但作为封建制度发展越发充分的大唐盛世，其相对清廉开明的政治从根本上讲是建立在系统、有效的监察体系基础之上的，其中蕴涵的君主驭臣之术、双向监督体系的设置、监察体系的有机整合等智慧，无论从问责思想的理论上还是制度设计的实践中，都为我们探索问责制度在历经各种“风暴”后如何不断完善并形成完整的问责体系提供了很多有益借鉴。

［1］ 胡沧泽.唐代御史制度的特色［J］.福建师范大学学报（哲学社会科学版），1989（3）：101.

［2］ 林代昭.中国监察制度［M］.北京：中华书局，1988.

［3］ 汪超.论唐代的监察制度［D］.贵阳：贵州大学学位论文，2007.

［4］ 王雪玲.论唐代的封驳制度［J］.史学月刊，2005（9）：42－43.

［5］ 汤建华，宋晓辉.中国古代监察制度的演变及借鉴意义［J］.中国人民大学报刊复印资料，管理学文摘卡，2003（1）：72.

A research on the enlightenment to current time of Chinese ancient accountability system A case study from Tang Dynasty supervision system

XU Shi－yuan，XU Li－juan
（School of Politics and Law，Hebei University，Baoding，Hebei 071002，China）

Supervison system is a significant system to ensure an incorrupt and efficient government.Yu Shi Tai system，advisor system and the sealing and refuting system are the main components of supervision system in Tang Dynasty.Specific period of Tang Dynasty political virtuousness is closely related to supervision system.At present，improving accountability system needs to be set up to relatively independent supervisory system in China，and construct a series of system to realize control of power.To set up a complete supervision system including feedforward，concurrent and feedback，the supervision system in Tang Dynasty can provide beneficial inspirations in many aspects.

antiquity；accountability system；supervision；power supervision

D 929

A

1008－6927（2011）03－0379－04

2011－05－11

胥仕元（1966－），男，博士，教授，研究方向：公共部门人力资源管理与人事行政思想。

（

刘雪春）