水利建设中自然遗产的法律保护

马明飞

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

水利建设中自然遗产的法律保护

马明飞

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

随着经济发展对水电能源的迫切需求，方兴未艾的水利建设给相关的自然遗产带来了严重的破坏。结合美国与土耳其的相关案例及《中华人民共和国自然遗产保护法》(征求意见稿)，可以通过建立监测评估制度、自然遗产基金制度，并利用《保护世界文化与自然遗产公约》的相关规定，为水利建设中的自然遗产提供法律保护。

自然遗产;文化遗产;《保护世界文化与自然遗产公约》;《中华人民共和国自然遗产保护法》

一、问题的提出

近年来，因水利建设与自然遗产保护相冲突而产生的争端屡见不鲜。一方面，随着经济发展对能源的迫切需求，各国纷纷大兴水利，建设大坝等水电站工程;另一方面，各项水利工程的建设给周围自然遗产的生态环境带来了严重的破坏，使得自然遗产的生存环境岌岌可危。其实《保护世界文化与自然遗产公约》(以下简称《世界遗产公约》)的诞生，就与大坝建设有着直接的关系，从它问世之日起，就注定自然遗产保护与水利建设问题密不可分。1959年，埃及政府打算修建阿斯旺大坝，但这可能会淹没尼罗河谷里的珍贵古迹，比如阿布辛贝神殿。如果水坝的建设者不采取任何举措，那么水坝建成之日，就是神殿灭顶之时。无奈，埃及政府向联合国发出拯救神殿的呼吁，1960年联合国教科文组织发起了“努比亚行动计划”，这也是人类历史上首次联合保护自然与文化遗产的行动。阿布辛贝神殿和菲莱神殿等古迹被仔细地分解，然后运到高地，再一块块地重新组装起来，这次行动成功挽救了阿布辛贝神殿等古迹。1972年，联合国教科文组织通过了《世界遗产公约》，大会向世界呼吁世界遗产是人类历史的精华，不可复制、不可再生，在它受到威胁之前，就应当建立起有效的制度，将它保护起来。可以说，《世界遗产公约》的诞生与阿斯旺大坝事件有着直接的关系。

随着我国“申遗”的不断成功，中国拥有世界自然遗产数量不断增加。近年来，因大坝建设与自然遗产保护相冲突的事件也屡见报端。例如，“三江并流”①2003年7月2日，世界遗产年会在法国巴黎召开的第27届全体会议上，表决通过中国“三江并流”作为自然遗产列入《世界遗产名目》。被纳入《世界遗产名录》后，已经在三江之一的澜沧江上游修建了两座水电站，另有十四座水电站的建设正在规划中。大坝的建筑给三江的生物物种和生态环境带来了严重的破坏，许多人士呼吁尽快制定相关立法，保护自然遗产。本文将结合美国葛兰峡谷水坝与科罗拉多大峡谷、土耳其东南部安纳托利亚水利工程建设案，对水利建设中自然遗产的法律保护进行探讨。

二、美国葛兰峡谷水坝与科罗拉多大峡谷

举世闻名的大峡谷位于美国西部亚利桑那州西北部的凯巴布高原上，由于科罗拉多河穿流其中，故又名科罗拉多大峡谷。美国在大峡谷的上游建立了葛兰峡谷水坝，由于水坝的蓄水，打乱了保持生态平衡的大自然涌旱规律，更导致无数的鲑鱼因为无法入海而死亡。多年以来葛兰峡谷大坝一直使得大峡谷内部分河道因为断流而淤塞，情况日益恶化。

(一)美国现有相关立法与司法的局限性

1．《国家公园管理组织法》(The Organic Act of National Park Service) 《国家公园管理组织法》授权国家公园管理局作为惟一的管理机构来管理属于国家公园、纪念地和保留地的土地的使用。尽管国家公园管理局得到了法律上的授权，然而该法仍有两个问题未作出解答:第一，该授权是否可以延伸到国家公园地域范围内的所有公有和私有财产?第二，该授权是否可以延伸到国家公园地域外的公有和私有土地［1］?根据美国宪法中财产权条款的司法解释，国家公园管理局的法定授权可以延伸至国家公园领域内的公有和私有财产，但是对于第二个问题，仍然无法从法律上找到可适用的依据。这就造成了在管理国家公园附近的土地时，国家公园管理局不得不和其他联邦机构就管理权产生争夺。法律上的不明确规定，导致了实践中的困惑，尽管葛兰峡谷大坝对大峡谷的生态环境构成了威胁，但由于没有法律上的授权，国家公园管理局对此也无可奈何。

2．《土地复垦法》(The Reclamation Act) 《土地复垦法》为美国西部干旱地区的“土地复垦”提供用于灌溉和在河流上建立水坝的资金。在该法当中，明确指出该法的目的在于合理地蓄存、分流和管理水资源，以用来灌溉土地。随着水资源利用的不断发展，该法也经过了数次的修正。随后美国又通过了《科罗拉多河蓄水工程法》(The Colorado River Storage Project Act)，该法明确指出“为了合理地利用科罗拉多河上游的水资源、管理科罗拉多河的水域，建立科罗拉多蓄水工程，工程的目的在于控制洪水、蓄水灌田、发电，且该工程仅为了上述目的”。由于该法通过时，位于附近的彩虹桥国家纪念地(Rainbow Bridge National Monument)将受到威胁，因此，在该法中明确指出大坝建设过程中必须采取相应的措施，保护彩虹桥国家纪念地。但当时，并没有预见大坝可能对大峡谷造成的潜在威胁，所以并没有相关保护大峡谷的规定，令人倍感遗憾。

3．《国家环境政策法》(National Environment Policy Act) 国家环境政策法是美国1969年通过的一部环境保护方面的基本大法。它要求美国任何机构在采取对人类的环境质量有重大影响的行动前，都必须对可能造成的环境影响进行充分评估。这一法律的颁布对国家公园管理局影响重大，它要求国家公园管理局综合考虑联邦各项法律再作出决定。而在葛兰峡水坝的建设过程中，其耗时6年，工程庞大复杂，而且大峡谷周边的生态环境又极具多样性，这就给评测带来了难度，甚至有些影响的评测在当时是无法作出的。在这种情况下，根本不可能对葛兰峡大坝建成后对生态环境的影响作出正确的判断，因此1969年的《国家环境政策法》在葛兰峡水坝建设过程中发挥的作用微乎其微。

4．司法限制 美国法院在处理相关问题时态度的转变，也是影响大峡谷保护的不利因素之一。在1891年的Knight v．United States Land Ass’n②Knight v．United States Land Ass＇n，142 U．S．161(1891)．一案中，美国最高法院认为该案中所涉及的土地为公共保留地，管理机构有法律义务和责任对其进行保护，威胁该保留地生存的行为应当被予以禁止。然而，随着经济的不断发展，相关案件所涉及到的经济数额已经不像当年那样微小，如果为了保护自然遗产而对经济活动进行限制的话，可能会带来巨大的经济代价和损失。这一客观事实的变化，也影响了美国法院在处理相关案件时的态度，在Sierra Club v．Andrus③Sierra Club v．Andrus，487 F．Supp．443(D．D．C．1980)，aff＇d，659 F．2d 203(1981)．和United States v．County Board④United States v．County Board，487 F．Supp．137(1979)．两个案例中，法院则采取了相反的态度。以Sierra Club v．Andrus案为例，尽管法院认为国家公园管理局有权保护水资源，但是对相关私有土地上的经济行为的限制活动会造成巨大的经济损失和代价，因此法院并没有对相关经济活动作出任何禁止。葛兰峡水坝的建设耗费了上亿美金，法院显然不可能为了保护大峡谷而作出拆除水坝的决定，这就使得国家公园管理局在保护大峡谷上得不到有效的司法支持。

(三)解决措施

1．不同管理机构的合作 国家公园管理局与其他联邦土地管理部门的有效合作是解决葛兰峡水坝与大峡谷冲突的有效途径之一［2］。然而，考虑到不同管理机构的性质，他们各自在立场和价值取向上均有所不同，这也给合作带来了一定程度的困难。大峡谷国家公园负责人Bob Chandler指出，保护大峡谷的自然资源是第一位的，而发电和蓄水则是第二位的［3］。而土地开发局新闻发言人Barry Wirth则认为，从开发局的立场上，必须综合考虑能源的利用、生态的损失、野生动物的栖息地，但显然能源的利用更为重要［3］。因此，在未来如何将两者的职能有机地结合起来，建立起一套行之有效的合作框架，可以说是解决葛兰峡水坝与大峡谷保护冲突的关键。

2．不同管理机构的重组 鉴于上述国家公园管理局与开发局在合作上的障碍，有学者提出对现有的大峡谷管理机构进行重组，对大峡谷和葛兰峡水坝的管理权进行重新授权或者建立起一个全新的管理机构来对两者进行管理。支持对管理权进行重新分配的学者们认为，既然国家公园管理局与开发局无法达成共识，那么可以将葛兰峡水坝与大峡谷的管理权授予两者之一，由国家公园管理局或开发局对其进行全权管理。这一模式的最大优势在于避免了二者在管理权上的冲突。支持建立一个全新的管理机构的学者认为，管理机构可以叫做“大峡谷能源管理局”，由其来负责信息收集、政策制订和执行等职责。

3．制订管理葛兰峡水坝与大峡谷的综合性法律 在上述的两种设想当中，建立一个全新管理机构的模式无论是在理论上，还是在实践中都具有一定的可行性。如果将建立全新的管理机构付之行动的话，必然要求有相应的立法对其进行授权，并规定其权利、义务和责任。于是，学者们进一步主张应建立一项专门的管理葛兰峡水坝与大峡谷的法律来对这些问题加以明确。而问题的关键在于新立法的指导思想，虽然最近法院在处理案件时更多地考虑经济活动的损失或代价，但是不能忽略大坝给大峡谷带来的巨大副作用。虽然对大坝采取限制措施会造成一定的经济损失，但如果不加以限制的话，大坝对大峡谷造成的损失将更大［4］。

三、土耳其伊利苏水坝与哈桑凯依夫古城

位于土耳其东南部的安纳托利亚项目(简称GAP)是一个集水力发电与灌溉为一体的大型地区性项目，包括22座大坝，19座水电站。一旦水坝建成，其下游的哈桑凯依夫古城将被淹没在洪水之下。尽管批评之声不断，土耳其政府仍然坚定不移地支持GAP水坝项目的实施。

(一)土耳其相关国内立法

1．《土耳其宪法》 1982年9月实施的《土耳其宪法》中，确立了保护文化与自然遗产的基本原则。在宪法的第二章当中，规定了国家具有保护历史的、文化的、自然的财产的权利和责任。在第63条中，更加清晰地规定了“国家应当保护历史的、文化的、自然的财产和财富，应当采取支持和促进措施来实现这一目的”。根据对第63条的解释，该条款不仅确立了保护文化与自然遗产的原则，更强调了国家在保护文化与自然遗产方面的明确责任。依据土耳其的法律规定，自然遗产归国家所有，虽然土耳其的法律当中没有专门对于公共领域规制的立法，然而在宪法和其他部门法当中却已经明确规定了保护自然遗产是国家的责任。

2．其他国内立法 1983年颁布并实施的土耳其《文化与自然遗产保护法》提供了一个系统的保护文化遗产与自然遗产的法律框架。按照《土耳其文化与自然遗产保护法》的规定，GAP工程的建设首先应当得到纪念物管理委员会的允许，然而GAP工程是由土耳其政府授权并进行建设的，土耳其政府事先并没有征求管理委员会的意见，便开始了伊利苏水坝的建设，而纪念物管理委员会明知这一行为违反了法律规定的程序，但由于是政府的行为，也无力进行干涉［5］。

1987年土耳其对1983年的《文化与自然遗产保护法》进行了修改，在保留了纪念物管理委员会作为管理机构的同时，又增加了三个文化与自然遗产的管理主体，即文化部、环境部与最高议会。根据1987年修改后的法律，由这些部门联合起来承担保护文化与自然遗产的责任。然而有趣的是，恰恰是土耳其的最高议会通过了进行GAP水利工程建设的提案。

(二)土耳其参加的相关国际条约

除了国内立法之外，土耳其还签订了许多保护文化与自然遗产的国际条约，如1954年《关于发生武装冲突时保护文化财产的公约》、1972年《保护世界文化与自然遗产公约》、1970年《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》。同时，土耳其也加入了欧洲的一些区域性条约，如1985年《保护考古遗产的欧洲条约》。根据《土耳其宪法》第90条的规定，土耳其签署的国际条约经批准后生效，并具有国内法上的效力，因此违反条约义务相当于违反国内法［6］。

1．《保护世界文化与自然遗产公约》《世界遗产公约》第4条和第5条a款对成员国保护自然遗产的义务作出了规定。土耳其在1983年3月16日批准了该条约，作为成员国理应遵守条约义务。然而哈桑凯依夫古城，并没有列入《世界遗产名目》，但是哈桑凯依夫古城却具备了成为世界遗产的条件，而且已经作为候选者提交给了世界遗产管理委员会。一旦古城加入了《世界遗产名目》，土耳其GAP水利工程将违反《世界遗产公约》规定的义务。即使古城现在还没有列入《世界遗产名目》，土耳其GAP水利工程也明显违背公约的目的和宗旨。

2．1985年《保护考古遗产的欧洲条约》 1985年《保护考古遗产的欧洲条约》第5条规定:“当公共或私人或能损坏或毁坏遗产时，应当采取补救措施来保护和拯救遗产。”而这种拯救措施显然在伊利苏水坝设计过程中考虑，更节省时间和经济成本。目前伊利苏水坝已经在建造过程中，而补救措施却迟迟没有出台。有考古学者指出，只要水坝比计划建设的高度低5米，哈桑凯依夫古城将可以得到保存［6］，可是土耳其政府至今没有作出采取任何补救措施的举动。同时条约第5条第4款规定:“采取的补救措施必须是可行的。”有人曾建议效仿阿布辛贝神殿的做法，将其仔细地分解，然后运到高地，再一块块地重新组装起来。但是这一做法对于哈桑凯依夫古城来说，却是不可行的。

(三)解决措施

对于伊利苏水坝与哈桑凯依夫古城保护之间的冲突，学者们分别从法律、国际合作与经济三个角度提出了解决方案。

1．从法律的角度 目前的观点认为，应当建立一个自然遗产争端解决机制来解决大坝建设与保护古城之间的争议。从国内法的角度来看，国家是法律的制订者，而伊利苏水坝的建设又是政府大力支持并发展的水利工程，国家一方面提倡保护自然遗产，而另一方面却进行着破坏自然遗产的行为。从国际法的角度来看，土耳其作为众多文化与自然遗产保护公约的缔约国，承担着保护自然遗产的国际义务，然而这些条约在执行机制和惩罚机制方面都有其天然不足，因此约束力难以得到有效的保证。鉴于上述各种情况，学者们主张建立一个独立于国家之外的自然遗产争端解决机制，来专门处理这一类争端，这样就可以解决国内法或国际法都无法约束的尴尬［7］。

2．从国际合作的角度 在伊利苏水坝的建设过程中，土耳其政府向国际货币基金组织、世界银行进行贷款，并以出口信用担保的方式获得了英国、澳大利亚、日本、德国、美国、意大利、瑞典、瑞士和葡萄牙等国的投资。更重要的是，世界银行对拟使用世界银行资金的项目，要求进行环境评价，以确保这些项目在环境方面没有问题，而且具有可持续性，从而有助于进行决策。世界银行的环境保护政策包括以下五个方面:环境评价、大坝安全、林业、自然栖息地和病虫害管理，显然伊利苏水坝无法满足这一政策的规定。2008年12月，来自德国、瑞士、及奥地利三国的投资方因担心该项目未能达到世界银行的环境保护及文化保护标准，叫停了该项目的施工。

3．从经济的角度 自然遗产的保护需要充足的资金作为保障，为此学者们主张:一方面，政府应当在伊利苏水坝的建设过程中设立相应的资金，用来保护自然遗产。一旦大坝建成应当每年从其收益当中拿出一部分投入到资金之中。另一方面，学者们主张大力发展哈桑凯依夫古城的旅游产业。根据土耳其外汇管理部门的统计，土耳其一年从旅游产业中得到的外汇收入为80亿美金，占外汇收入的15%。学者们主张土耳其政府应当从这些旅游收入当中拿出一部分，用来投入到自然遗产保护的基金中去，为自然遗产保护提供足够的经济支持。

四、对我国的启示

我国是世界上拥有自然遗产数量第三多的大国，随着我国经济发展对水力资源需求的与日俱增，水利建设呈现出方兴未艾的局面。然而，许多水利工程位于自然遗产的保护范围之内，给自然遗产的生存带来了严重的威胁和挑战。作为《世界遗产公约》的缔约国，保护自然遗产是我国不可推卸的责任，同时也是我国环保意识不断提升、大国形象确立的体现。值得欣喜的是《中华人民共和国自然遗产保护法(意见征求稿)》的审议正在如火如荼地进行中，该法的通过将为自然遗产的保护提供法律保障。结合我国相关的立法情况，现阶段我国可以通过以下途径来实现自然遗产的法律保护:

(一)建立水利建设工程的许可制度

《中华人民共和国自然遗产保护法(意见征求稿)》第37条规定:“经批准的建设项目开建设前，建设单位、施工单位应当……申请施工许可证。在施工期间，应当采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。”根据该条的规定，在自然遗产所在地进行水利建设的施工单位，首先要获得相关的许可证件，同时在施工过程中要保证对自然遗产原貌的维护。这一规定体现了该部立法的先进性，一方面通过许可制度规范施工单位的资质，将可能对自然遗产带来破坏的施工项目予以排除;另一方面要求施工单位在施工过程中对自然遗产的影响进行持续跟踪的监督。

(二)建立自然遗产监测评估制度

《中华人民共和国自然遗产保护法(意见征求稿)》第48条规定:“省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门应当对自然遗产的保护区域和周围相关保护区域内生态环境变化情况进行监测”，该条款确立了自然遗产保护的监测评估制度。监测评估制度对水利建设中的自然遗产保护发挥着重要作用，该制度在美国《国家环境政策法》中也有体现。在大坝等水利工程的建设之前和建设过程中，可以通过监测评估制度对水利工程给自然遗产带来的影响进行预测和评估，如果水利工程建设对自然遗产的生态保护具有重大威胁，应取消这一工程建设，将事后补救变为事先预防。

(三)建立自然遗产基金制度

水利建设中的自然遗产保护是一项系统工程，对于那些已经受到水利建设影响的自然遗产，需要对其进行一系列的补救措施。同时，即使即将建设的水利工程通过监测评估制度，也难以保证其在日后的运转过程中不会对自然遗产带来影响和破坏。因此，可以效仿《世界遗产公约》的作法，通过《中华人民共和国自然遗产保护法》建立自然遗产基金制度。规定从事水利工程运营的自然人或法人，每年将其收益的一定比例投入到自然遗产保护基金中，为日后受水利建设影响的自然遗产的修复工作提供经济支持。

(四)利用《世界遗产公约》的相关规定

《世界遗产公约》第11条第4款对《处于危险的世界遗产目录》进行了规定。根据该条的规定，当成员国认为位于该国内的自然遗产面临濒临灭绝的危险时，可以申请世界遗产委员会将其列于《处于危险的世界遗产目录》［8］，由世界遗产委员会组织专家、提供资金对其进行拯救和保护。作为《世界遗产公约》的缔约国，我国可以利用这一规定，当水利建设给自然遗产的生存带来严重的威胁时，我国可以申请将其列入《处于危险的世界遗产目录》，通过寻求国际援助的方式来对自然遗产进行保护。

(五)利用世界银行的贷款机制

自然遗产的开发与利用是一项庞大的系统性工程，需要一定数额的资金支持。由于自身经济实力的局限，目前我国许多省市与世界银行合作，通过向世界银行贷款从事自然遗产的开发与保护工作⑤例如2010年9月贵州省贞丰县纳蝉布依文化与自然遗产项目通过世界银行审批并投入实施;2010年11月甘肃省鲁土司衙门自然遗产景区建筑工程通过世界银行审批并投入实施等。。世界银行对拟使用世界银行资金的项目，要求进行环境评价，以确保这些项目在环境方面没有问题，而且具有可持续性，从而有助于进行决策。世界银行的环境保护政策包括以下五个方面:环境评价、大坝安全、林业、自然栖息地和病虫害管理。其中大坝安全对于自然遗产周围的水利建设提出较高的要求，一旦大坝建设达不到世界银行的要求，将取消贷款。因此，利用世界银行贷款机制一方面为自然遗产的开发与利用提供了有效的经济支持，另一方面也为自然遗产周边的大坝建设提出了更高的环保标准。

［1］ CLAYTON LRiddle．Protecting the Grand Canyon National Park from Glen Canyon Dam:Environment Law at itsWorst［J］．Marquette Law Review，1993，11(3):6－17．

［2］GEORGE C Coggins．Protecting National Park Resources:Wildlife，in External Development Affecting the National Parks［J］．Land ＆ Water Law Review，1997(1):7－26．

［3］SCOTT K Miller．Undamming Glen Canyon:Lunacy，Rationality，or Prophecy?［J］．Stanford Environmental Law Journal，2000(3):30－46．

［4］ JEAN Ann Mercer．Native American Perspectives on the Grand Canyon:The Ethnohistorical Componentof GCES［J］．Newsletter，1992(3):16－25．

［5］LAURIEUdesky．Turkish Dam Threatens Ancient Treasures:Hydroelectric Projecton Tigris［J］．Euphrates Submerging Ruins，S．F．EXAMINER，2000(10):7－23．

［6］MEHMET Komurcu．Cultural Heritage Endangered by Large Dams and Its Protection under International Law［J］．Wisconsin International Law Journal，2002(2):8 －19．

［7］JECCICA Almqvist．Human Rights，Culture，And The Rule Of Law［M］．London:Hart Publishing，2005:217．

［8］GIONATA P．Buzziniand LIUGICondorelli．ListofWorld Heritage in Danger and Deletion of a Property from theWorld Heritage List，The1972 World Heritage Convention:A Commentary［M］．London:Oxford University Press，2008:198．

Legal Protection of Natural Heritage in Water Conservancy Construction

MA Ming-fei

(Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China)

With urgent needs of hydropower energy in economic development，the ongoing water conservancy construction has brought serious damages to the relevantnatural heritage．Combiningwith related cases in America andTurkey and The Proposal of Natural Heritage Protection Law of the People’s Republic of China，legal protection of natural heritage in water conservancy construction can be realized by the establishment ofmonitoring and evaluating system，natural heritage funds system，and by the utilization of related stipulations inThe Convention Concerning the Protection of theWorld Cultural and Natural Heritage．

natural heritage;cultural heritage;The Convention Concerning the Protection of theWorld Cultural and Natural Heritage;Natural Heritage Protection Law of the People’s Republic of China

DF 46

A

1004－1710(2011)05－0059－06

2010－12－19

教育部人文社会科学研究青年基金项目“自然遗产保护的现实困境与法律对策”(11YJC820078)

马明飞(1980－)，男，辽宁丹东人，大连海事大学法学院讲师，大连海事大学法学博士后研究人员，大连海事大学国际海事法律研究中心研究人员，主要从事国际法研究。

［责任编辑:王 怡］