论尊重人权在欧盟法中的优先地位——兼析欧盟法院卡迪系列案

廖济贞

(武汉大学 国际法研究所，武汉 430072)

论尊重人权在欧盟法中的优先地位
——兼析欧盟法院卡迪系列案

廖济贞

(武汉大学 国际法研究所，武汉 430072)

人权作为法律基础价值的地位不断得到加强，并获得了司法上的保证。这种情形在欧盟法律体系中表现尤甚。欧共体时代的基础条约没有就尊重人权作出专门规定，但尊重人权能够在更高层次上提升欧洲一体化，因而逐步获得了欧盟的重视，在事实和法律上获得了优先地位。虽然在《里斯本条约》之前，基础条约并未明确指出尊重人权的优先地位，但是欧盟法院的判例论证并确认了尊重人权在欧盟法体系中的优先地位。即使是欧盟履行国际义务的措施，也会因违反尊重人权原则而失去效力。欧盟法院卡迪案的判决，就证实了尊重人权优先地位对欧盟法及一般国际法的积极意义。

欧盟;里斯本条约;人权;优先地位

一、尊重人权①欧盟的立法和机构一般未对human rights和fundamental rights作出区分。《里斯本条约》中的用词是fundamental rights。本文遵循《里斯本条约》的规定，基本权利主要是指人的基本权利和自由。但是也有学者指出，欧盟在对内事务上一般用基本权利(fundamental rights)，在对外事务上用人权(human rights)。See Andrew T.Williams.Promoting Justice after Lisbon:Groundwork for A New Philosophy of EU Law.Oxford Journal of Legal Studies，Winter 2010，P675-676.本文在行文时多数情况使用人权这一用语，同时根据语境也部分使用基本权利的概念，二者之间不作实质性的区别。对欧洲社会的基础作用

享受充分的人权，是人类孜孜以求的共同目标，各国人民为享有充分的人权作出了不懈的努力。从世界范围看，联合国大会在1948年12月10日通过的《世界人权宣言》，“代表了十七至十八世纪以来人类文明运动一贯的传统，并形成了一个新的标志性的宪章。”［1］而对于富于理论创新和勇于进行社会实践的欧洲大陆来说，对基本权利的保护逐步实现了质的飞跃。纵观欧洲联盟的立法进程和司法实践，尊重人权已经构成了欧盟法乃至欧盟社会的基础，具有优先的法律地位。而整个欧盟正是在这种价值基础之上，逐步实现经济、内政和外交的融合，同时再反哺于欧盟立宪进程。

二、尊重人权在欧盟法中优先地位的含义

在《里斯本条约》之前的基础条约中，有几种词语来描述欧盟法的优先性，如“pre-emption”、“ primacy”②Declaration(No 17)concerning primacy，OJ C83/335.或者“supremacy”［2］221，其各自含义需要进行区分。“pre-emption”具有“抢先行动或者阻止某事物”［3］1157的意义。后两者表达了在法律效力等级上的至上性或优先性。“primacy”的含义是指联盟的条约和立法优先于成员国的国内法原则;③Ibid.而“supremacy”［3］1537的含义强调的是一种最高的地位和至上的权力。2004年的《欧洲宪法条约》第I-6条规定:“联盟法律——联盟机构为履行它们的职能而制定的宪法和法律，相对于成员国的国内法具有优先地位(supremacy)。”但是在《里斯本条约》中，没有出现“supremacy”这个用语，相应使用的是授权性原则(principle of conferral)。

本文认为，优先地位与优先性是不尽相同的一对概念。尊重人权的优先地位(supremacy)，不能完全等同于优先性(primacy)。前者更强调基础性而不是优先性，即违反了这种原则，其本身就失去了效力，而不仅仅是适用顺序的问题。这种地位正如约瑟夫·威勒(Joseph H.H.Weiler)所表述的高级法(higher law)，“在一般情况下是宪法，近些年来则是国际条约，这种高级法甚至约束着国家的立法机关。在越来越多的现代民主制度中，高级法得到了法院和司法审查制度的支持，可以说，是它们赋予了高级法效力。在这种宪政精神中，对基本人权的司法保护居于核心地位。”［4］

在法律效力的等级上，尊重人权优先地位的含义，体现在该原则同其他如自由、法治、非歧视等一起构成了欧盟法律体系赖以存在的基础和欧盟各成员国共同的宪法传统，在欧盟法律体系中具有优先于二级立法的基础地位。从可诉性看，尊重人权这一原则是不可诉的。从司法判例看，基于欧盟法院一贯以来所确定的判例法的支撑，即使是共同体为执行国际条约所确定的义务，也不能优先于尊重人权原则。

三、欧盟法院:尊重人权优先地位的司法演绎

人权保护的直接条款没有被写入欧洲共同体时期的基础条约，并不意味着欧洲共同体不重视基本权利的保护。恰恰相反，自欧洲共同体酝酿阶段开始，人权就成为共同体矢志追求的目标。在这一过程中，欧盟法院的态度非常积极。“欧盟法院勇敢地向诸如直接效力原则、优先效力原则、隐含权力原则和基本权利(人权)原则所作的宣示，要取得成功，最终都将依赖于成员国宪法法院对它的接受。”［5］这种逐渐进入的方式，对于人权保护来说，就是以共同体(欧盟)法的一般法律原则为工具，以法院的司法审查为手段，以法院的条约解释权为基础，逐步实现尊重人权在欧盟法律体系中的优先地位。

(一)一般法律原则在欧盟法中的应用［6］

在欧盟法律体系中，一般法律原则(general principles)是一个具有特定含义的用语。格妮(Geny)曾经指出:“这些一般原则表示的是与人类本质之永恒基础相符的理性和公正的观念，并被推定构成法律的基础，它们必须时时刻刻在立法者的脑海里。”［7］这样的特征，在欧盟实践中表现极为明显。肖(Shaw)教授也认为:“这些原则约束欧盟自身、欧盟机构，在欧洲共同体的职权范围内，还约束成员国及个人。一般法律原则作为欧盟法的渊源，有点类似于成员国国内民法中赖以建立的那些罗马法的传统。”［2］332在《马斯特里赫特条约》之前，欧共体一般法律原则主要是通过欧共体法院的判例来逐步形成的，通常的做法是，法官在审理案件的时候，如果在基础条约和立法中找不到明文规定，但是自身又不得不作出裁决的当下，就会采取适用一般法律原则的方式，避免法律真空。曾令良教授将欧盟一般法律原则的作用归纳为四项［8］，单从尊重人权这一领域来看，四种作用有可能是融合在一起的，特别是《欧盟条约》立法进程中，对于人权保护最初就是从一般法律原则和各国宪法传统中发展而来。“在里斯本条约生效之前，人权保护在欧盟法中并不是通过本身，而是通过基本权利原则这样的中间调解的概念来实现。从概念上讲，它们也是被视为原则，同欧盟立法行为比较起来，它在与成员国国内宪法所保护的权利比较起来是弱势的。”［9］在欧盟三个支柱时期，第一个支柱里，社会权利领域跟基本权利的保护密切相关，出现了大量的案例在欧共体法院。在第二和第三个支柱领域，涉及人的基本权利与自由的案例越来越多。“在对那些作为共同体法律基本原则的，但在共同体法中没有规定的基本权利具体标准的时候，欧盟法院经常一而再再而三地追溯到《欧洲人权公约》(以及各成员国的共同的宪法传统)的规定。”［10］“经欧盟判例法确认，人权原则已是欧洲联盟法的一般原则，它也是欧洲联盟法的组成部分，并在欧洲联盟人权保护机制中处于极其重要的地位。这已成为不争的事实。”［11］276

(二)卡迪案之前的司法实践:从拒绝司法到积极管辖

1.基本权利保护纳入法院的管辖范围

在欧洲煤钢共同体时期，在1959年的“斯托克诉煤钢共同体案”(“Stork v High Authority of the ECSE”)①Case 1/58，Friedrich Stork and Cie v High Authority of the ECSE，［1959］ECR 17.中，法院在判决书中回避了人权保护原则，将之视为国内宪法管辖的事项。“根据煤钢共同体条约第8条的规定，高级代表仅仅被要求执行共同体法。执行成员国国内法所规定的权利不是共同体的职责所在。”相似的案例都说明，在早期的法院判决思路中，基本权利保护事项被归入国内法层面。当时法院认为，在共同体法院适用成员国国内法不仅是无效的，反而可能是违法的。当然也有学者认为，“法院这样做的目的还有可能是，在共同体的早期，法院借此判决，宣示了共同体法是独立于国内法而存在的。实际上Stork案提供了共同体法构建其自成一体性的最早证据之一。”［12］

大部分学者都认可在“斯塔德诉乌姆案”(“Stauder v City of Ulm”)中，法院开始承认人权保护是欧洲共同体法的一部分，此后“在许多关涉人权的案件中指出，基本权利是蕴涵于共同体法中的一般原则”［11］224。基本权利原则被法院“认其为《欧洲共同体条约》第164条(现为第220条)所称‘法律’之一部分，因而于解释及适用条约时应遵守此原则，即第164条所称之‘法律’包括一般法律原则，如果‘欧洲共同体条约’之解释及适用有违反人权保护原则所建立之一般法律原则时，应被认为无效”［13］。

2.共同签署的人权条约作为欧盟人权保护的法律渊源

在随后的“诺尔德诉欧共体委员会案”(“Nold v Commission”)中，法院认为各成员国所签署的国际人权条约，也可作为人权保障原则的渊源，成为一般法律原则的一部分。法院在此案的判决书中阐述道:“从基本权利所追求和获得保证的全过程看，它构成了共同体法律一般原则的组成部分。在捍卫这些权利的情况下，法院应当从成员国的那些普遍性宪法原则的传统中寻求依据，法院不能支持那些侵犯了成员国宪法已经承认和保护的基本权利的措施。同样，成员国已经签署或者批准的保护人权的国际条约，在共同体法律框架下，可以提供人权保护的指针。申请人的请求应当在这样的原则支配下进行审查。”②Case 4/73，Nold v.Commission，［1974］ECR 491.在“鲁迪尼诉内政部长案”(“Rutiliv Minister for the Interior”)③Case 36/75，Rutili v.Minister for the Interior，［1975］ECR 1219.中，法院明确指出，《欧洲人权公约》的特定条款作为解释《欧洲人权公约》的方针。此案中欧盟法院引用《欧洲人权公约》第8至第11条及第四议定书第2条中所规定的限制各权利之原则，以诠释欧洲共同体中对迁徙自由限制之政策是否妥当。此后欧盟法院多次在其判决中引用《欧洲人权公约》各条款。据统计，截至1997年欧盟法院在其意见和判决书中总体参照《欧洲人权公约》的案件有15件［11］229。

3.作为一般法律原则的基本权利保护

“马约”首次以基本条约的形式，明确将《欧洲人权公约》所含原则和从成员国宪法制度中总结出来的共同原则作为欧共体法的一般原则加以适用。而在“吉拉德诉欧共体委员会案”(“Gerard van der Wal v Commission”)中，法院直接将尊重人权作为一般法律原则予以适用，“《欧洲人权公约》第6条确认了获得公正审判的权利，为了保障这样的权利，案件的审理必须通过一个独立而不偏倚的法庭进行。在业已确立的判例法中，基本权利是共同体司法程序所保障的一般法律原则的一部分，为此目的，共同体法院和初审法院从那些具有特殊意义的成员国共同的宪法传统以及它们签署或加入的保护人权的国际条约中规定的指导性意见中寻求支撑。并且《欧洲联盟条约》(马约)第F(2)条所规定，欧洲联盟必须尊重《欧洲人权公约》所保障的基本权利、成员国国内宪法传统引申出来的权利以及共同体法的一般法律原则。”④Case T-83/96，Gerard van der Wal v.Commission，ECR［1998］Page II-00545，paras.45-46.

至此，欧盟法院已经形成了一套规则，即系统地运用一般法律原则这一概念，来对共同体条约未系统规定的基本权利事项进行补充。不过，这些案例都是对共同体法与成员国国内法以及共同体机构的行为进行司法审查，并未涉及一个更深入的范围，即欧盟法(之前的共同体法)与国际法的关系问题。这种状况在卡迪(Kadi)案件之后，欧盟法院有了新的解释，欧盟法对人权的保护，并不是仅仅限于欧盟范围内的事项。

四、卡迪系列案:尊重人权优先于欧盟的国际法义务

卡迪(Yassin Abdullah Kadi)系列案显示了一个完整的诉讼过程，即欧盟法院“卡迪和尤瑟夫案”(Case T-315/01 和 Case T-306/01，Joint Cases c-402/05p)和“卡迪案”(Case-415/05p及 Case T-85/09)案件。

(一)案情简介

卡迪案的起因与国际社会的反恐措施紧密相关。1999年10月15日，联合国安理会决定成立一个制裁委员会，以便监督各国履行决议的要求，①SC Resolution 1267(1999).通称“1267委员会”(the 1267 commitittee)。2001年10月17日和11月9日，制裁委员会公布了两份新的制裁名单，其中就包含了卡迪和巴拉卡特国际基金(Al Barakaat International Foundation)。欧盟理事会依据共同的外交和安全政策(common position 1999/727/CFSP)，执行联合国安理会的制裁措施。卡迪、巴拉卡特国际基金和阿里·尤瑟夫(Ahmed Ali Yusuf)三者的资产被欧盟委员会予以冻结。

在2001年，这三方当事人随即向当时的欧盟初审法院(CFI)提起诉讼，要求法院宣布针对他们的冻结资金的行为无效，即“卡迪诉欧盟理事会及委员会案”(Kadi v Council and Commission)②Case T315/01.2005 ECR Ⅱ -3649.与“尤瑟夫诉欧盟理事会及委员会案”(Yusuf and Al Barakaat International Foundation v Council and Commission)。③Case T306/01.2005 ECR Ⅱ -3533.

因对欧洲一审法院的判决不服，二者④联合国制裁委员会在2006年公布的新名单中删去了Yusuf的名字，因而他没有提出上诉。于2005年11月17日和25日分别向欧盟法院(ECJ)提出了上诉。根据案件的具体情况，欧盟法院决定将两个案件合并审理，即“卡迪及尤瑟夫上诉案”(Joint Cases c-402/05p和c-415/05p)。卡迪要求欧盟法院推翻一审法院⑤由于此案后续审判中欧盟法院相关司法机构的名称因《里斯本条约》的生效而发生改变，为方便行文，本文仅称一审和二审法院，不作名称上的更改。的判决，宣布欧盟委员会通过的相关条例无效，并侵犯了上诉人的基本权利。

(二)卡迪案件与尊重人权的优先地位

因为主题所限，文章重点集中于上诉人的第三个请求，即欧盟委员会的相关条例侵犯了上诉人的基本权利。

1.执行安理会决议的措施不享有管辖豁免权

二审法院审理后认为，针对管辖权问题，对于成员国内部以及共同体法律秩序中的共同体措施，只要涉及基本权利事项的，法院便拥有管辖权。联合国制裁委员会所确立的重审程序，不能作为联合国成员国实施制裁措施享有司法审查豁免权的依据。法院认为，这样的一种管辖豁免如果成立的话，将构成对共同体条约所确立的人权保护机制的明显损害。但是法院同时认定，共同体条约第307条所称的《联合国宪章》享有对共同体二级立法的优先效力，“不能延伸到共同体的基本立法，特别是构成一般法律原则的基本权利部分”。⑥Joint Cases c-402/05p 和 c-415/05p，Para.308.因而法院不承认这些基于联合国安理会决议的条例享有司法审查豁免权，这就以否定的方式宣告了保护人权在欧盟法律体系中的优先地位。

2.欧盟理事会条例侵犯了上诉人的基本权利

就诉讼的实体部分，欧盟法院从辩护权(欧盟法院将其分解为辩护权、答辩权、有效司法审查权)这一基本权利出发，认为上诉人所应享有的并经欧盟法律原则和成员国宪法传统所保障的有效司法救济的权利未得到尊重，而上诉人的财产权(right to property)也被侵犯。特别是在分析上诉人的财产权是否得到保护的问题上，法院直接引用了《欧洲人权公约》第一附加议定书第1条的规定，并称“作为基本权利的尊重财产权，已经构成了共同体法的一般法律原则”。①Joint Cases c-402/05p 和 c-415/05p，Para.356.“根据欧洲人权法院的判例，就保护财产权问题，需要在实现保护的目的和实现保护的手段上寻找恰当的比例，意即在保护公共利益和尊重个人权利中寻求公正的平衡。”②Joint Cases c-402/05p 和 c-415/05p，Para.360.而共同体条例的规定，使得卡迪无法用适当的方式寻求合格机构的保护和审查，因而条例的规定侵犯了卡迪的该项权利，所以法院的第二、第三两项判决认定理事会第 881/2002号条例涉及上诉人的条款无效。

3.欧盟法院确认基本权利原则的优先地位

由于欧盟委员会的后续条例，对卡迪的实质性损害并未消除，欧盟委员会重新做出的名单，卡迪依然在列。因而卡迪于2009年1月26日再次向欧盟初审法院起诉欧盟理事会和委员会，要求法院停止委员会做出的相关文件的执行，宣布涉及起诉人的相应条例无效。2010年9月30日，一审法院(the General Court of European)对卡迪诉欧盟理事会及委员会一案(Case T-85/09)作出判决，判决书的核心内容，便是再次宣布欧盟委员会的第1190/2008号条例涉及卡迪的部分无效。③案情最新进展是欧盟理事会和委员会以及英国、北爱尔兰已经提起了上诉。参见:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Lex-UriServ.do?uri=OJ:C:2011:072:0009:01:EN:HTML

欧盟法院在判决中坚定地指出，对联盟机构的行为进行合法性审查，是联盟赖以存在的基础。尊重人权正是这一基础不可分割的一部分。在尊重人权的原则和执行联合国决议的义务发生冲突时，“欧盟法院给出了它自己对此的结论，通过排他性地聚焦于欧盟价值体系中，它决定给予这些价值以扩大性的司法保护。欧盟法院觉察到了现实存在的一种国际间统治秩序的冲突，它只能选择保护其中一种”［14］。欧盟法院选择了保护人权的基本价值，在法律效力上的体现便是任何违反了这一基本价值理念的行为都不会得到欧盟法院的支持，从而失去法律效力。由于卡迪案所涉及的事件发生在《里斯本条约》生效前，按照法不溯及既往的原则，不能适用《里斯本条约》。欧盟法院在审理过程中的推理，一方面依据《欧共体条约》中的基本原则予以审查，另一方面也积极援引欧洲人权法院的判例，宣告被诉欧盟理事会条例无效。

五、《里斯本条约》是尊重人权优先地位的最新体现

单凭欧盟法院的判例显然不能满足尊重人权优先地位的内在要求，欧盟于是加快了人权入基础条约的步伐。2009年12月1日生效的《里斯本条约》从形式和实质上革新了欧盟的基本条约。《里斯本条约》坚持了《欧洲宪法条约》所规定的基本方向，即人权入基础条约是不可动摇的，基础条约应当保证人权得到尊重并规定救济机制。尊重人权“与其他的价值相比较，并结合充分的认同感和道德分量，(《里斯本条约》)表达出来的人权价值(包含基本权利)已经拥有足够的实质规范和法律裁量权，去获得人们的支持和法律体系的支撑”［15］。

第一，在序言部分，经《里斯本条约》修正的《欧盟条约》重申了从欧洲文明和共同的人文价值中不断寻找动力之源的理念。《里斯本条约》对原《欧盟条约》第6条的内容作出了实质性的修改。“欧盟确认2000年12月7日通过、2007年12月12日斯特拉斯堡修改的《欧洲联盟基本权利宪章》所规定的权利、自由和原则。该宪章同《欧盟条约》和欧盟运行条约具有同样的法律地位。联盟应当加入《欧洲人权公约》。加入的行为不得影响基础条约为联盟设定的各项职能。经《欧洲人权公约》所保障的并从成员国的一般的宪法传统中引申而来的基本权利，构成联盟法律的一般原则。”④Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union.OJ 2010/C 83/01 C，p1.

由此可以看出，尊重基本权利被明确规定为联盟法律体系的一般法律原则，进一步巩固了其在联盟法律体系中的优先地位。这样的规定可谓将欧盟法院长期以来所不断阐述的基本权利原则纳入基础条约的轨道。修改后的《欧盟条约》几乎是完全借鉴和吸纳了欧盟法院的司法判例及其逻辑，这必将为欧盟法院今后在涉及基本权利的案件审理时，提供坚强的法律依据。

第二，《欧洲基本权利宪章》被整体纳入基础条约的范围，并赋予其法律效力。这样的修改将极大地缓解欧盟法院在审理案件时不得不多次借鉴欧洲人权法院判例的状况。《欧洲基本权利宪章》所规定的权利，远远超出了之前共同体条约所局限的范围，逐步与《欧洲人权公约》衔接。赋予宪章以基础条约的法律效力，必将使欧盟范围的人权保护更加全面和清晰。

六、国际法的欧洲化趋势:展望人权保护的优先地位

在世纪之交的时候，欧洲大陆在国际人权保护领域取得了实质进展，再次走在世界的前列。经《里斯本条约》修订后的《欧盟条约》，明确了“尊重人权”的一般法律原则的属性，特别是《欧盟基本权利宪章》并入基础条约，该宪章将会作为欧盟法院审查联盟二级立法以及欧盟机构行为合法性的依据，同时也是法院审查成员国履行联盟条约的行为的法律依据。应当说，欧盟以其理论和实践，再次验证了国际法的人本化趋势［16］。国际法所宣示的基本原则之一的保护人权原则，从国际和区域层面上看，目前只是在欧盟范围内得到了最有效和完整的实践。不得不说，欧洲再次为世界文明的延续和国际法治的发展，提供了示范和标杆作用，堪称人权国际保护的急先锋，这也是有学者所赞叹的“国际法的欧洲化”［17］。

欧盟人权法的运行主要是依靠欧盟法院的司法审查活动。这种方式是宪政国家实行法治和保护人权的有效经验。欧盟法院在保护人权中的显著作用，早在欧共体时代就为许多学者所论述，如著名的欧盟法专家威勒在20世纪就撰写了多篇长文［18］，论述了尊重人权对欧洲宪政和欧盟一体化应起的作用。实践证明，威勒的这种设想逐步成为现实。欧盟法院在欧盟人权领域发挥的作用，是其他机构所无法替代的。法院在条约缺乏明文规定(或者称人权赤字)的情况下，大胆采取条约解释的方式，坚定适用一般法律原则的效力，建立和巩固了基本权利的优先地位，并最终迎来了基础条约的修订。

欧洲联盟特别是欧盟法院在人权保护领域的鲜明态度，当然也引起了一部分学者的担忧，这种担忧概括起来就是所谓的“内部宪政化与外部碎片化”［19］。这种观点认为，欧盟法院在卡迪案件中的判决，显示了欧盟在人权问题上的宪政化，基本权利不仅在欧盟法律体系中具有优先效力，它甚至超越了联合国宪章所规定的国际义务。欧盟法院的判决显示了欧洲人的决心和探索，但是其负面的效应便是联合国机制和国际法实施的碎片化现象愈加严重。欧盟的实践犹如人权保护大海中的孤岛，其作用到底如何，还值得继续观察。不管怎样，欧盟以其实践确立了人权保护在欧盟法律体系中的优先地位，并从司法判决中阐述了这种优先效力的效力，进而在最新的基础条约中巩固了这种优先地位。可以预见的是，欧盟法院在人权保护领域必将发挥更大的作用，而这必将促进和巩固尊重人权的优先地位，在更深层次上提高欧盟一体化进程，实现真正的欧洲宪政。

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［责任编辑 张莲英］

The Supremacy of Respect for Fundamental Rights in EU Law:Perspective of Kadi Cases

LIAO Ji-zhen

(Institute of International Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Human rights as the basis of law had been strengthened by ECJ for a long time in EU(EC)legal system.Although in the community times，there were no detailed human rights provisions in basic treaties，the protection of human rights gradually was paid great attention to in the European Union by European Court of Justice，enhancing the European integration movement to a higher level.The commission's measures of performing international obligations shall be invalid if they biolate the rule of respect for fundamental rights.The Kadi case is the latest example which shows the significant meaning of this supremacy.

EU;Lisbon Treaty;fundamental rights;supremacy

D5.3

A

1009-1971(2011)04-0099-07

2011-05-20

武汉大学自主科研重点项目“国际法治与和谐世界构建研究”(09ZZKY001)

廖济贞(1980-)，男，湖北黄梅人，博士研究生，从事国际法与人权法研究。