解决我国地方政府债务的思路

2011-04-03马海涛马金华

当代财经 2011年7期

马海涛，马金华

（中央财经大学财政学院，北京 100081）

2009年以来，我国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动了国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延。但是，受此影响，为了筹集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，地方债务问题逐渐引起各界关注，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路，已成为事关我国经济安全和社会稳定的重要问题。

一、文献回顾

国际上，地方政府债务问题一直是经济学家研究的重要领域。20世纪30年代大衰退后产生的“政府债务新理论”，使经济学家们开启了对地方政府债务的研究。进入50年代后，西方财政分权理论流行，财政联邦主义深刻地影响了地方债务研究，以Stigler G.（1957）、Tibeout C.A.（1956）、Musgrave R.A.（1959）、Oates W.（1972）为代表的学者，关注赋予地方政府发债权的原因，为地方政府举债贡献了理论基础。[1-4]在20世纪70至80年代，Joseph E.Stiglitz（1974）开始研究地方债务与融资问题，进一步扩大了地方债的研究深度。[5]进入 90年代，David Rosen（1994）从资产负债管理角度，开始讨论政府有形资产和隐性债务问题，成为了西方政府债务理论的突破。[6]此后，Hana Polackova Brixi（1998），Hana Polackova Brixi和 Allen Schick（2002），Barry Eichengreen 和 Ashoka Mody（2003）为代表的经济学家，开始从“政府或有负债”这一崭新的视角，系统研究政府性债务以及财政风险问题，为地方债务研究作出了突出贡献。[6-9]随着国际上“地方政府债务”研究的兴起和进展，研究者已不局限于经济学角度，而不断从经济学、管理学、政治学等不同学科交叉分析地方政府债务的相关问题。因此，相关研究也逐渐涉及“地方债务对宏观经济的影响”、“地方举债与政府管理”、“地方举债与政府行为”等方面。总的来看，目前国外前沿研究主要集中在地方债务成因、影响因素、债务风险、债务管理四个方面。

国内对于地方债务的研究多侧重于理论分析，实证分析还是比较少。主要的研究集中在地方债务成因、管理及对策、风险和防范、是否给予地方政府发债权、中央政府代发地方债等方面。关于地方政府债务成因的研究，李砚忠（2007）认为，地方政府债务产生与扩大的深层次原因在于中央政府与地方对改变双方间财权与事权分配现状的“冷淡”、地方政府作为“双重代理人”对预算与效用最大化的追求等；芮晔平（2005）认为，地方政府债务从根本上说是由体制造成的，如经济体制的不完善、非正式预算体制的“软约束”等。[10-11]

关于地方债务管理及其对策的研究，国内一致强调必须加强对地方政府债务的管理。如姜文彬、尚长风（2006）从委托代理角度分析地方债务问题，并提出防范和解决措施；黄春蕾（2006）认为，应该从制度层面加强地方政府管理债务的动力；范柏乃、张建筑（2008）提出完善法律，建立起地方政府债务管理的责任机制和偿债机制。[12-14]

关于地方债务风险和防范的研究，国内研究集中在三个方面：一是对财政风险和地方政府债务风险的综合研究，如刘尚希（2004）、刘谊（2006）等。[15-16]二是对地方政府债务风险预警理论的研究，主要有贺忠厚、武永义、张召娣（2006）等。[17]三是对地方政府债务风险防范和解决措施的研究，主要有韩增华（2010）、江俊龙等（2011）。[18-19]

关于地方政府是否应具有发债权问题的研究，国内部分学者主张我国地方政府应拥有发债权，认为地方政府发行公共债券为资本性公共品融资是合理的，也是必要的。如贾康、白景明（2002）；刘优辉（2005）。[20-21]部分学者认为，虽然目前我国全面赋予地方举债权的条件不成熟，但却可以发行企业债券为地方基础设施建设融资。如李炜光（2002）。[22]

对于2009年中央代地方发债的研究，主要观点认为中央代发地方债是我国债券市场建设的一件大事。但应加强债务监管，做好地方债制度的配套工作，建立规范的地方政府举债制度，防范和化解中央代发地方债的风险和问题。如贾康（2009）、金永军等（2009）。[22]

有鉴于此，在简要梳理国内外对地方政府债务研究进展的基础上，本文旨在深入分析地方政府债务的成因，并具体提出采用总体部署、阶段实施的解决方案，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。

二、我国地方政府债务成因分析

我国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1978-1992年，我国经济转轨的前期阶段，地方举债受到严格控制。1992年以后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现出来。1994年财政分权改革后，地方政府债务迅速膨胀。在1998-2004年实施积极的财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。2004-2007年，我国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，我国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。其外在原因在于，以美国次贷危机引发的全球金融危机不断蔓延，世界各国包括我国都实行了增发国债和扩大财政赤字为主要内容的积极财政政策。其内在原因在于2009年国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。在各地纷纷扩大投资、增加政府支出的压力下，2000亿元的地方政府债券受到各地追捧，一方面是地方政府资金需求大，另一方面各地迅速扩大准地方政府债务——城投债规模。目前，全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大，从公开资料看，仍然缺乏准数。那么，什么原因导致地方政府大规模举债呢？成因十分复杂。综合起来，在2006年以前，主要原因来自于财政体制。2006年以后，除财政体制外，经济增长方式也是主要原因。同时，地方政府债务从凸显直至膨胀的全过程中始终存在的一个问题，那就是法制缺失和多头管理。

（一）2006年以前，财政体制是主要原因

2006年之前，地方负债的主要成分是行政性支出，包括拖欠机关和事业单位工资、粮食补贴、社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，这是导致地方政府债务的直接原因。[25]其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力。最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，提高和改善经济发展环境，造成面子工程和盲目性投资激增，这就迫使地方政府被动增加直接债务。[26]

（二）2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因

2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的。2008年在全球金融危机影响下，我国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。首先，地方政府投资冲动持续膨胀，投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。这些地方政府控股的各类城市投资公司以兴建基建项目为主，向政策性银行、商业银行举借大量资金，这些项目由于受地方政府实际控制，其形成的债务自然成为了地方财政的隐形负债。其次，政策性银行、商业银行的诱导融资行为，使地方政府债务规模不断扩张。据研究，在地方政府债务的形成过程中，存在严重的银行诱导融资倾向，部分政策性银行、商业银行对地方政府相关部门机构提出的融资申请，不仅不纳入严格的审贷程序，而且以各种形式加大地方政府投融资平台或其他政府融资中介的授信权限，甚至主动要求它们加大贷款额度。此外，银行对与地方政府有关的贷款，不论其信用水平和投资可行性，都会以非常简便的方式促成贷款的完成，几乎没有必要的风险控制。[27]

（三）法制缺失、多头管理

当前，规范我国地方政府债务的具体法规没有出台，对地方政府债务进行管理的机构不明确。从现有的《预算法》角度看，地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务，但市场经济的发展与现实法律的冲突，使地方政府以各种名义规避《预算法》的约束，投融资平台等地方融资中介也就是地方政府应对此问题的一种手段。此外，由于地方政府债务法律法规的缺失，也使得债务主体部门多元化，造成了多头管理、乱而无序的形势，债务规模难以控制，缺乏透明。

三、我国地方政府债务风险分析

不可否认，从积极作用看，地方通过大规模融资推动城市化建设，为我国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，从长期看，无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。

（一）地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险

当前，地方政府债务规模增长远远超过经济增长和财政收入增长速度，银行成为政府的最大债权人。同时，大多数县级以下政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范。一旦融资平台的项目投资不能收回成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给这些地方的财政造成巨大压力。[27]

（二）制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性

负责任的地方政府首先应该努力减少债务，避免使政府处于高风险状态之中。但是，地方政府的财政收入在一定时期内是非常有限的，债务的偿还又是刚性的，政府不得不将有限的财政收入运用于还债，这将严重制约地方政府的发展能力和行政能力。

（三）地方政府融资平台的信贷违约风险会影响银行信贷安全

据调查显示，2009年前几个月的银行新增贷款中，有相当一部分贷款流向了地方政府投融资平台。而融资平台还款过度依靠土地出让收入，在楼市低迷的情况下，如果土地出让收益出现缩水，则融资平台信贷资产的质量将大打折扣。因此，地方融资平台的大量举债会直接引发银行资产质量恶化、坏账激增。[27]

（四）债务风险是社会稳定、政府危机的隐患

一方面地方政府债务的隐蔽性通常给人造成一种经济繁荣的假象。一旦各类微观主体发现自己被误导后，就会出现公众信心急剧回落的局面。政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。

四、解决我国地方政府债务的思路

解决目前我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。

（一）建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化

在市场经济条件下，地方政府已成为具有独立经济利益的主体。地方政府要对债务信息进行规范化披露，同时还要详细规定债务信息报告、预测、时效性和专业审计等标准。这包括：建立政府债务统计与报告制度，并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度，使政府的经济活动得到真实有效的反映；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。在这方面，可以借鉴国外的经验。世界上一些国家实行权责发生制，将其作为提高政府部门绩效、防范财政风险和加强政府受托责任的重要方法。目前英国的政府会计已经转向以权责发生制为基础，并以此为基础编制政府财务报告，不仅包括核心财务报表反映的财务信息，还包括报表附注中披露的大量分析性、解释性信息及非财务信息。这有利于正确评价该部门业绩，也有利于改进各部门的财务管理和相关决策。[28]

（二）改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计

要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从依靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，采取推进、引导、保障、控制和转型五项原则实施财政政策的微调。围绕经济结构调整和转型，通过财政担保、贴息、税收优惠和直接资金支持的手段，引导市场资本和企业按照国家的产业政策目标进行调整和升级，以公共产品和公共服务为投入重点，全面覆盖投资、消费、出口、产业发展以及社会建设等各方面，以内需建设为中心，抵御国际金融危机及其转型的挑战。[29]

加强预算控制和健全预算会计，当前要通过发行地方政府债券来增强地方投资能力，实现地方财政与中央投资项目的同步配套，以扩大内需、刺激消费，保持经济的稳定增长，这是很有必要的。但是，对于如何在发挥地方政府债券最大效益的同时，防范可能存在的风险，是必须考虑的重要问题。为此，必须加强政府会计建设，完善预算会计、基金会计等，真正发挥地方政府债务促进经济发展的功能。

（三）地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机

1.修改完善《预算法》等相关财政法律规范，明确地方公债发行的有关法律和制度，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境。通过立法来建立一个有效的地方政府债务监控系统，为中央政府监督地方政府债务状况提供合法依据，提高政府绩效，避免财政风险甚至危机的发生。

2.以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金，减小财政风险的压力。同时，健全地方金融机构的监管体系，强化监控和监管力度。

3.合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。地方政府举债的规模要依照法律程序和要求，与还债能力及可用财力相适应，防止将来大规模还贷对财政带来的冲击。加强政府债务归口管理，缓解潜在的债务风险。要结合各级政府的财力，通过年度预算等途径建立财政偿债专用资金，用于地方政府债务清偿。[30]

（四）地方政府借款债券化，最终走向规范化和市场化

地方政府债券，又称市政债券，是市场经济国家普遍采用的债务管理方式。结合国际惯例和我国国情，建议目前我国地方政府债券的发行主体应该限定于省、自治区、直辖市一级政府。具体实施步骤建议如下：

1.发行机制。今后地方政府债券的发行中介，可首先由中国人民银行各地区分行组织承销团，选择合适的商业银行和证券公司作为承销员，并由发债主体确定最终承销商。

2.信用评级系统。目前我国地方政府信用评级系统尚处于初级阶段，要建立地方政府债券市场，信用评级系统必须要同时开始发展。2009年3月，财政部代发地方政府债券采取市场化的发行方式，引入法律、会计、信用评级、承销商等金融中介，市场中介机构对地方政府的信用评级作用初步凸显。

3.市政债券交易市场。建立严格的债券登记结算管理制度，可以将该类债券纳入中央债券统一登记结算管理系统，由中央国债登记结算公司管理。同时，完善地方政府债券的二级托管制度，为债券流通提供基础条件。地方政府债券的流通，目前可以商业银行的柜台交易为主，面向个人与机构，发展柜台市场。对资质好、信用等级高的记账式地方政府债券，应允许其在沪、深证券交易所上市流通，也可在银行间债券市场进行现券与回购交易。[28]

4.偿债机制。未来应该进一步完善地方政府的债务偿付机制，从地方政府的债券资金预决算管理出发，规范地方政府的偿还行为。首先，应该考虑本年度偿付的债务资金，在此基础上，决定年度财政预算以及本年度预计增发的债券规模。

5.债券监管机制。现行地方政府债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核和监督。今后国内地方政府债券的发行审批工作应由财政部、证监会和中国人民银行三个部门共同管理。证监会制定全国统一的地方政府债券管理办法，授权各地证管办进行具体的监督管理；财政部负责债券的发行规模和各地的指标分配，监督各地财政部门对债务资金的管理；中国人民银行则负责地方政府债券的发行组织工作。[26]

由于我国发展地方政府债券市场的各种前提条件尚处于逐步完善阶段，应该循序渐进、分阶段实施地方政府发行债券。可以考虑先让财政实力雄厚的地方政府进入资本市场，先行发展收益债券的发行，当信息披露制度、信用评级系统等支持体系相对完善以及地方政府已积累相关债券发行经验之后，再发展一般责任债券，最终使地方政府债务走向债券化、市场化的道路。

（五）建立一套责权明确、体制完善的地方政府债务管理机构

由于目前对地方政府债务法律法规的缺失，使得债务主体部门形成了多头管理的态势。从地方政府层面看，举债项目的规划权在发改委；举债项目的贷款与审核权在财政厅（局）、发改委、银监会、中国人民银行；举债项目运行管理在发改委和国资委；而举债的资金偿还几乎都由财政部门全部承担。[27]同时，除财政部门管理一部分政府债务外，大量债务体现在政府的其他部门、事业单位甚至是融资平台公司，政府不仅已直接或间接地成为债务主体，而且难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，难以合理控制债务存量和体现债务效果，不利于对债务实施系统有效的管理。因此，设立权责明确的地方政府债务管理机构就显得尤为重要。

目前，世界上债务管理机构按照各国管理地方政府债务所选择的方式不同而有所不同。在市场约束型国家如美国、加拿大等，往往是全国和地方的金融监管部门被赋予监管地方证券市场、监督地方政府借款行为的重要职责。而在选择行政控制为主的大多数国家，财政部是最主要的地方政府债务管理职能部门。目前我国财政部已在预算司下设立了地方政府债务管理处，专门负责地方政府债务的管理。借鉴国际经验，我们还应强化明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，财政部门负责政府负债建设项目资金审核，承担本地政府债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。

（六）采用总体部署、阶段实施的解决方案

解决地方政府债务问题的总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。

初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，进行全面核实，分类清理，并按债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，实行动态管理，使其透明化。二是通过建立激励约束机制，鼓励、引导和督促各级地方政府积极化解逾期债务，加大各级地方政府债权的清理回收力度，落实清理责任，通过清收多方筹集资金用于化解债务，缓解各级政府财政压力。

中长期阶段目标是有效控制新增债务。一是建立健全新增债务责任追究制、地方各级政府债务动态监控机制。由地方各级财政局负责，对发生的新增债务，要及时查清原因并严格控制债务增长。二是建立举债审批制度，从源头上控制新债。地方各级财政、审计、监察部门跟踪监督，加大监督检查力度。三是建立健全财务制度，加强各级财务管理。四是完善“一事一议”制度，促进地方辖区内的生产、公益事业的发展。

长期目标是最终形成债券化的管理方式。用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的最佳出路。但地方要有明确的立法规定进行制约，并向中央备案。中央可用管理国债的办法来管理地方政府债务，起到监督作用。同时，地方政府债券通过银行交易系统上市交易，用“市场化”来监督债券效益，最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。

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