锦州市新农保试点工作的实践与思考

郝向宏

（锦州市财政局，辽宁 121000）

建立新农保制度，是党中央、国务院统筹城乡经济社会一体化发展，实现建设小康社会目标的一项重要举措；是完善我国的社会保障体系，解决广大农民最关心、最关注的养老问题的“惠民工程”、德政和善政工程；是我国在农村取消农业税后又一项具有划时代意义的伟大历史性创举。也是党和政府执政为民，提高执政能力建设的具体体现。2009年国务院下发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，由此在全国拉开了建立新型农村社会养老保险制度（下文简称“新农保”）的序幕。新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。同时建立农民个人账户的模式，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。新农保在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家全额保证支付。

一、锦州市新农保试点状况

锦州市位于辽宁西部，全市面积10301平方公里。全市共有耕地面积600万亩，农业人口186.1万人，占总人口的60%。锦州是辽宁省重要的农业生产基地，是农、林、牧、副、渔全面发展的综合性农业区。义县隶属于锦州市，总面积2476平方公里，总人口45万。全县划分为18个乡（镇），240个行政村。全县总耕地面积120万亩。2009年义县社会生产总值实现56亿元，财政一般预算收入为3.03亿元，农民人均纯收入5405元，为国家级贫困县。

义县是辽宁省首批八个新农保试点县之一。2009年12月，依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号文件），锦州市新农保试点工作率先在义县开展。义县县委、县政府于2010年1月11日召开了全县新农保试点工作动员大会。2010年2月5日，义县在聚粮屯乡四家村举办了全省新农保基础养老金的首发仪式，当天共有100多名年满60周岁的农民领取了每月55元的国家普惠式养老金。截止到2010年12月31日，上级财政拨付养老金4162.13万元（55元部分，共一年半），县财政配套368万元。共为51789位年满60周岁的农民累计发放养老金3679万元，其中包括分配上级补助养老金（55元部分）3643.563万元，总参保人数19.96万人，占应参保农民人口的83%，收缴保费4323.12万元（个人缴费部分）。收到市财政对参保残疾人的缴费补助4.69万元，对参保死亡人员返还个人账户一次性支出2.5万元。目前，新型农村社会养老保险工作已在义县全面铺开，农村社会养老保险事业进入崭新的阶段。

义县实施新农保的做法及成效可以概括为以下几点：

1.加强领导，出台方案，组建机构，启动试点。为了逐步建立和完善新农保制度，促进农村社会保障事业的发展，义县下发了《义县人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点实施方案的通知》（义政发[2009]48号），建立健全了组织领导机构，成立了由县长任组长、常务副县长和主管副县长任副组长，政府办、宣传部、财政局、劳动和社会保障局等相关部门主要负责人为成员的农村社会养老保险工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县劳动社会保障局。负责组织协调并指导乡镇人民政府及农村社会养老保险管理中心试点工作的开展。在新农保试点工作中，县委、县政府高度重视，把这项工作纳入到县委、县政府的重要议事日程，作为一项中心工作来抓。在试点工作的启动动员、方案制订、发放仪式、调度推进的各个阶段，县委、县政府主要领导均亲自参加、具体指导、认真把关，四大班子主要领导多次听取工作汇报并深入现场办公；在筹集新农保补助配套资金上，县政府为开展新农保试点工作提供了有力地组织保障。1月11日，义县召开了新型农村社会养老保险工作动员大会，1月15日全县新农保登记缴费工作全面启动。

2.创新工作方式，加强宣传发动，激发农民参保热情。为使新农保这一惠民利农的好政策家喻户晓、人人皆知，让农民真正了解到新农保给他们带来的实惠，义县坚持多渠道、广角度、深层次、全覆盖的原则，采取立体化宣传。一是资料宣传，印制了义县新农保宣传提纲、宣传标语、宣传单等10万多张，通过上街、赶集、信用社窗口和乡、村两级新农保工作人员发放到每一户农民手中。二是媒体宣传，利用有线电视网络进行新农保政策讲解专题报道，做到新闻有内容，银屏有字幕；让村干部和享受待遇的农民在电视上现身说法，宣传新农保的好处。三是固定宣传，制作宣传条幅，悬挂在乡镇的各主要街道、集市、信用社门口、行政村显要位置；在各乡镇及行政村的墙上粉刷宣传标语。四是入户宣传，在主管部门领导的带领下，负责新农保试点工作的全体干部职工和乡镇代办员，深入村屯的每家每户进行宣传。他们提出了“进千家万户，讲千言万语，吃千辛万苦，乐平常百姓”的口号，全力以赴使广大农民群众充分认识到新农保给他们带来的实惠。

3.组织系统培训，加强政策解读，提高业务水平。为了使新农保相关工作人员快速进入角色，义县在大力开展新农保政策宣传的基础上，2010年初召开由县级新农保经办机构、乡镇主管领导、劳动保障事务所经办人员参加的新农保业务学习和培训会。就新农保实施方案、实施办法及经办规程进行了进一步业务讲解，对18个乡镇的代办员和241个行政村的协办员进行了培训。通过业务学习，提高了经办人员对新农保政策的认知水平和业务能力。

4.部门配合，通力协作，努力做好养老金的复核、收缴和发放工作。为了确保完成省、市、县下达的春节前将养老金发放到农民手中的工作目标，从2010年1月14日开始，各级新农保工作人员做了大量细致、翔实的工作。各乡镇人员协助村协办员填写表格、整理资料，乡镇劳动保障事务所经办人员初审、信息录入微机，县新农保处工作人员复核，通过参保登记全县共有60周岁以上51789人符合享受领取养老金待遇。劳动和社会保障局在各乡镇以及行政村的全力协助下，在工作中实行数据的信息化、科学化、动态化管理，做到各种数据的准确无误。财政部门密切配合，积极筹措资金，严把基金收缴和支出关，确保了资金的按时到位和及时拨付。县信用联社和县农行等单位加班加点，确保了新农保基金的及时收缴和发放。

5.积极推进，狠抓落实，上下联动。2010年11月2日县政府召开了劳动保障工作推进大会，县领导对新农保前期工作给予了肯定，并对新农保参保工作提出了新的要求。并下发了文件，要求各乡镇党委书记负总责，实现参保率80%以上的目标。各乡镇党委、政府也高度重视，把新农保工作当成最大最好最实惠的一号工程来抓。一是乡镇领导召开专题会议，进一步强化对新农保工作的认识，进一步确定乡、村、组三级干部的工作区域，将任务层层分解即乡镇领导包村、村干部包组、组干部包户的三级联动机制，并形成定期汇报制度。二是强化宣传，采取“四清四到位”措施。算清四个帐即个人入保多少清、政府补贴多少清、续保几年清、领取养老金多少清。四到位即工作到村、宣传到户、动员到人、入保到账户。并以乡镇有线电视为平台，以字幕形式每天滚动播出新农保相关政策。三是实行参保工作“六带头”：村、组干部带头，党员干部带头，村民代表带头，村、组干部及党员亲友好友带头，创业成功人员带头，在外工作人员亲属带头。

6.加强考核通报，开展联合检查，全面促进参保扩面。在参保缴费扩面工作过程中县委、县政府对各乡镇下发了考核办法，编发了义县新农保工作简报3期，对各乡镇工作进展情况以通报形式定期下发，还编印了义县新农保试点工作文件材料汇编，起到了鼓励先进，鞭策后进的作用。县农保处还深入到每个乡镇，参加各乡镇的再动员大会，对新农保政策进行讲解和宣传。对前期新农保参保缴费扩面、保费缴存工作进一步安排部署。并组成联合检查小组对新农保开展情况和保费收缴具体情况进行检查，并对检查中发现问题及时解决。

二、新农保试点工作中出现的主要问题及原因

1.政策的制定还缺乏科学性和完善性。在新农保政策的设计上还存在着覆盖面上的缺失。一是未能充分考虑农村非农人口中的一些特殊群体，致使他们游离于社会保障体系之外，而未能享受到党和国家的惠民政策。义县共有18个乡镇，其中17个乡镇的大多数农民参加了新农保，而义州镇的失地农民已由农村户口转为非农户口，有一部分已参加社会养老保险，但还有部分人员没有纳入城镇养老保险统筹的范围，他们要求参加新农保，这部分人的养老问题亟待解决。从义县所属的其他乡镇来看，也有一些原非农户籍人员，很想参加新农保，但是由于制度规定的限制，未能如愿。二是领取新农保养老保险金的死亡人员的丧葬费，也是一笔数额较大的支出，而在原有新农保制度的设计中，没有这方面补贴的规定，从以人为本，关注弱势群体的角度出发，政府部门也应考虑这个现实问题。

2.宣传发动工作还须加强，参保农民积极性有待提高。一是青年农民参保积极性不高，存在着等、靠思想；二是部分60岁以上直接享受养老待遇人员的子女未参保交费；三是外出务工人员参保率不高。主要原因是政策宣传、解读不到位，农村基层对新农保的宣传还没有做到家喻户晓，人人皆知。农民对新农保政策只是一知半解，没有认识到新农保将会给未来的生活带来的实惠。中青年农民参保热情不高的原因主要是：一些农民对新农保补助政策根本不了解或将信将疑；一部分青年农民感觉自己离养老的时间还较远，没有长远打算。就是参保也打算从45岁开始参保，缴满15年能享受待遇就行，对国家的新农保缴费补助，多缴多得、长缴长得的政策没有真正领会；而且青年农民外出打工人数逐渐增多，部分人不想再回农村生活，加之城镇职工基本养老保险待遇提高，因而对新农保兴趣不浓。

3.新农保基金发放时间间隔较短，相关部门工作压力较大，支出成本较高。目前，新农保养老金的发放采取按月发放的方式，相关部门的工作压力较大，支出成本较高。由于义县全县新农保参保人员较多、范围较广，数据统计难，时间紧、任务重，有关主管部门在财力、物力方面的支出较大，存在着一定程度的浪费和损失现象，而同时信息反馈又不及时，也容易造成错领、冒领现象。

4.市、县两级配套资金压力较大。按照省政府新农保实施意见中的相关规定，除农民个人应缴纳的保险费外，各级财政应给予适当补助，按照义县实际情况：一是新农保实施时已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的老人不用交费，可以按月领取养老金，每月55元。所需资金由国家承担50%，省承担30%，市、县两级政府各应承担10%。经调查，义县符合条件的农民60336人，市县两级政府各应承担398万元（60336×5.5×12=398万元）。二是年满16周岁（不含在校生）到59周岁的农民，参加养老保险，按最低标准100元交费，应给予补贴30元。2010年按80%参保农民计算，补贴资金大致需720万元。三是重度残疾人和困难人员交费应给予补助。全县困难群体人员25000人，其中有两证的（即残疾人证和低保证）人员约8000人，按每人补助100元计算，需资金80万元（8000人×100元=80万元）；其余17000人按每人补助30元计算，需资金51万元（17000人×30=51万元），合计131万元。经测算，2010年义县需要筹集资金1254万元，如果要达到100%全覆盖，义县需要配套资金更多。而义县是国家级贫困县，县级财政异常困难，绝大部分村集体经济收入为零，很难出台更优惠的补贴政策（如独生子女、双女家庭人员参保鼓励等政策）。从锦州市、县两级财政刚性支出日益增长，财力紧张的状况来看，配套资金的压力都很大。

5.经办及代办人员素质不高，经办机构及有关制度需进一步完善。义县开展新农保工作，是由原老农保的经办机构负责新农保业务，只有个别经办人员接受过上级业务培训，很多工作人员业务还比较生疏。各乡镇劳动保障事务所的经办平台建设参差不齐，还未建立新农保信息管理系统；绝大部分乡镇工作人员原为兼职人员，业务水平不高。乡镇代办员、村协办员开办业务的能力水平更弱。由于经办人员业务素质不高，所以造成各项审批把关不够严格。对如何建立新农保档案、核算新农保基金、审批复核60岁以上享受待遇人员的子女是否参保、核查等方面都不同程度地存在业务知识上的盲点。因此，造成了档案建立不规范、个人账户未建立、子女未参保的父母仍享受基础养老金待遇等诸多问题。老农保和新农保未能很好地衔接；经办机构与代办行沟通协调不足，缺少行之有效的制约机制，以致无法及时做实个人账户，无法实现新农保基金的保值增值。

三、促进“新农保”制度推广的政策建议及措施

1.尽快弥补政策设计的缺陷，细化配套相关管理规定，让新农保在制度保障下良性运行。一是应尽快研究相应政策，如何使未纳入城镇养老统筹范围的非农户口人员，尽快加入到新农保的行列中，解决其养老问题。二是建议政府从以人为本、关注弱势群体的角度，积极考虑对参加新农保人员办理丧葬活动给予适当的补贴，以体现对参加新农保人员的关怀和爱护，进一步调动广大农民参加新农保的积极性。

2.加强组织领导和组织机构建设，进一步加强新农保制度的宣传和推广。为了使新农保制度能够稳定持久地推广和发展下去，应加强组织领导和组织机构建设，积极配备专业人员负责，建立县乡两级农村社会保障机构，在人员编制、办公设施、工作经费等方面为新农保提供良好的条件。应配备专门人员，建立相应的宣传队伍，进一步加大政策解读的力度，加强新农保制度的宣传和推广，积极开展农民喜闻乐见的宣传方式，让农民真正了解新农保制度的内涵。让农民对惠民政策吃得透、拿得准，从内心深处真正拥护新农保政策，从实际行动上积极参加新农保统筹。

3.适度增加缴费标准和补贴标准。2008年义县农村居民人均生活消费支出为2479元。而按照现行的缴费标准和补贴标准，农民到期每年可领取的养老金档次分别是828.36元、957.84元、1087.32元、1216.8元和1346.28元，这样的养老金水平相对于义县农村居民人均生活消费支出水平来说，仅占人均生活消费支出的1/3—1/2左右。可见新农保的养老金标准虽然对农民的养老会起到一些作用，但是标准不高、金额较少，作用非常有限，对于一些农民参保的吸引力不强，在某种程度上会影响农民参保热情。因此，建议在条件成熟时，可以适度增加缴费标准和补贴标准，从而提高农民到期可得养老金的数量，使新农保真正对农民的养老起到更大的作用。

4.加大对新农保试点工作资金投入的力度。一是给予新农保试点县以试点启动资金的支持；二是应减少市县配套资金的比例及投入数额，给予试点县更多的转移支付资金投入，以减轻市、县财政的压力。

5.改革养老金发放办法，由月发改为季发。从以人为本和建设节约型社会的角度出发，应充分考虑减轻新农保试点相关部门及相关人员的工作负担，最大限度地降低工作成本，应改革养老金的发放办法，建议将按月发放改为按季发放，以减少不必要的损失和浪费，严格控制错领、冒领现象的发生。

6.转变观念，强化服务意识，努力提高服务质量和水平。建议国家和省政府有关部门要采取有效措施，不断总结经验、教训，开展新农保试点工作经验交流，对有关人员组织较高层次的相关业务培训，提高新农保经办人员的政治、业务素质，加强相关部门及人员的能力建设，确保新农保试点工作顺利开展。

7.建议尽快扩大新农保的覆盖面。从坚持科学发展观的角度出发，为了更好地支持锦州县域经济的发展，富民强县，使更多的农民能够尽快享受到党和政府的这一惠民政策。建议省政府要尽快扩大新农保的覆盖面，使锦州能有更多的县、更多的农民加入到新农保的行列中来，能够共享公共财政的阳光，从而调动广大农民的积极性，统筹城乡发展。

8.加强基金的监督和管理，提高基金的使用效率，促进基金保值增值。建议各级社会保障部门和财政、金融、审计等部门要加强对基金筹集、使用、管理工作的监督，建立基金监管责任制，明确各级经办机构的监管责任，以保证基金的安全和有效使用。应通过合理的制度安排和有效管理来提高基金的收益水平，如可尝试购买国债、投资于资本市场、金融市场购买一些安全边际较大，投资回报率较高的金融类产品，以促进基金的保值增值。