干部选拔任用工作中的民主质量问题探析

○李桂秋

干部选拔任用工作中的民主质量问题探析

○李桂秋

在干部选拔任用工作中扩大民主是深化干部人事制度改革的要求，也是选好用好人的重要保证。近年来，各地都对如何扩大干部选拔任用工作中的民主进行了积极探索，积累了丰富的实践经验，并在一定程度上取得了较好的效果。但是，民主的扩大应以民主质量的提高为前提才有意义，而在实践中，民主质量并未随着民主的扩大而取得实质性的提高，相反却出现了一些问题，如拉票贿选、消极参与、民主失真失实等。如何在扩大民主的同时提高民主质量，是当前干部选拔任用工作必须着力解决的问题。

一、干部选拔任用工作民主质量不高的表现

近几年，在干部选拔任用工作中扩大了民主，这是干部工作规范化、科学化的体现，也是民主政治进步的表现。但是扩大民主后，民主质量不高的状况却普遍存在，引起了广泛关注。从实践来看，民主质量不高的状况主要表现在：

（一）扩大了民主参与范围，但群众对民主权利的运用不当

民主参与范围的扩大，使越来越多的人参与到干部选拔任用工作中来，但是，其结果并不理想，原因是群众对民主权利运用不当：一是有的干部民主素养不高，不能正确使用自己的民主权利。扩大民主，为群众在干部工作中提供了表达意见的机会，但是，有的干部认为，选拔任用什么样的人是党委领导们的事，与自己无关；有的干部原则性不强，谁打招呼，谁说人情，就投谁的票；有的干部喜欢打听消息或揣摩领导的意图，领导喜欢谁就选谁；有的凭个人喜好，谁与自己的关系好，将来对自己仕途有利就选谁。二是有的干部怕得罪人，不愿意表达真实意见。如在民主推荐和组织考察中的个别谈话环节，有的干部明知被推荐或考察的对象有问题，却不说实情，故意隐瞒，怕得罪了人，影响了自己的前途，所以，不管这个人怎么样，一律称好。这些都直接导致了民主失真。

（二）变革了民主选任方式，但民主导向出现扭曲倾向

干部人事制度改革的深化，打破了过去传统的、单一的、封闭的干部选任方式，在改革和实践的推动下，方式越来越多样化，选任环节也更加民主、公开、透明，促进了优秀人才脱颖而出。但是，在实践中，干部选任方式的变革却使民主导向出现了扭曲倾向：一是拉票贿选现象普遍盛行。干部选拔任用工作扩大民主后，在民主推荐环节，会议投票推荐结果成为民主推荐的重要依据，因此，一些干部为了获得更多的选票，想方设法拉关系、找熟人，请客送礼，为自己拉选票，而且这种现象越来越普遍，某问卷调查数据显示，“有78.6%的人认为干部工作中存在拉票问题，有23.9%的认为虽然不多但有上升趋势”[1]。二是安稳官、太平官越来越多。在民主推荐、民主测评以及个别谈话中，往往是那些工作平庸、“人缘”好的干部得票多，受到好评。而那些真正能干事、敢干事，坚持原则、勇于负责的干部，由于得罪的人比较多，平时也无暇搞人际关系，反而得票较少，评价不高，这就形成了一种不良倾向：要想受欢迎，要想得票多，升迁快，就做个安稳官、太平官。

（三）提高了民主环节的透明度，但民意的真实性难实现

干部选拔任用工作由神秘走向了公开透明，群众在干部工作中的“四权”得到了落实，民意得以体现和表达，而且在干部选任过程中的权重也越来越大，但是，由于某些原因，民意的真实性却难以实现：一是群众的知情范围有限。如在民主推荐、民主测评中，参与人员对推荐对象和测评对象的了解仅限于姓名、选任职务以及简历等方面的情况，而对具体的德才素质、工作能力、性格等方面的情况了解得比较少，这样就难以作出客观、公正的判断。二是民主参与范围针对性不强。在民主推荐、民主测评和个别谈话等民主环节中，参与人员并非都是知情人，有的对推荐对象和测评对象根本不了解，或了解得比较少，这也影响了民意的真实性。三是民意结果运用不当。民主推荐和民主测评的结果应该作为干部选任的重要依据，但是，有的地方领导以《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定的“防止简单地以票取人”为由，民意结果符合自己的意图就用，不符合就不用，民意结果成了领导实现自己意图的工具。

（四）增强了民主程序的规范性，但程序民主掩盖了事实上的民主

近几年来，干部选拔任用工作的程序越来越规范化，从民主推荐到最终任职，都遵循了一套严格的程序。程序的规范化，保证了程序民主，而事实上的民主并非得到充分的实现。如组织考察环节，有的考察组只是象征性的履行程序，不做深入调查，不到群众中去广泛听取意见，只是翻翻材料、看看档案等。再如，有的地方，也是严格履行干部选任程序，尤其是决策环节依然遵循党委集体讨论决定干部任免的原则，但最终的结果还是领导喜欢的人都能得到重用；那些有问题的、群众不认可的干部依然得到了提拔；群众拥护，能干事、有能力、不被领导赏识的干部依然原地不动。这正如邓小平曾批评过的情况：“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质。”[2]

二、干部选拔任用工作民主质量不高的原因

干部选拔任用工作扩大民主后出现的民主质量不高的原因是多方面的，既有参与主体自身的主观原因，也有一些客观原因，具体归纳起来如下：

（一）参与主体民主意识不强，民主素养不高

在我国，漫长的封建社会，导致人治思想根深蒂固，民主的理念还没有完全渗透到广大干部群众的思想深处。就领导而言，“家长制”、“一言堂”的思想观念依然浓厚，凡事喜欢按照自己的意图去办，大小事情都要自己最后拍板。就群众而言，一是习惯了“人治”统治下的听领导指挥的做事方法，对于民主权利的有无没有强烈的愿望，所以，对民主权利不珍惜，更不去维护。二是虽然对民主权利有愿望、有要求，但对行使民主权利的重要性认识不够，导致民主参与的动力不足。三是对民主的认识有偏差，有的群众认为民主就是由人民当家作主，就是应该一切由人民说了算，党委在干部选任中的工作，限制了民主权利的行使，所以，对党委的工作存有不满和怀疑，由此导致了对民主的不信任。

（二）民主渠道不畅通，信息获取不充分

群众只有在获得充分信息的基础上，才能正确地表达民意，民意的失真失实大都与所获信息不充分有关。目前，群众在获得信息方面主要存在两个方面的问题：一是获得信息的方式比较被动，通常是“公布什么，就知道什么”、“公布多少，就知道多少”，知情范围很有限。二是信息获取不对称，群众对某些当事人的了解只是浅层次的，至于他们在工作岗位上具体做过什么、有什么特长、能力怎么样等都了解不多，只能凭着印象或大家的评价来判断。

（三）文件规范不明确，操作标准难把握

《党政领导干部选拔任用工作条例》的出台，使干部工作进一步规范化，但是，该条例对干部选任工作的某些具体环节的规范还比较笼统。一是条例中规定了参加民主推荐、个别谈话和征求意见人员的范围，其最后一条是“其他需要参加的人员”、“其他有关人员”，这个“其他人员”具体是哪些人，是以知情人为主，还是其他有关的人员，这个范围就无从把握了。二是条例中规定“防止简单地以票取人”，在具体操作中，如何重票又不唯票，这给具体操作留下了空间。三是条例中规定“所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象”，这里所谓的“多数”，究竟多少算是“多数”，是2/3还是4/5，这又是一个模糊的地方。

（四）监督实施不到位，监督机制不完善

近年来，随着干部人事制度改革的深化，干部选拔任用工作日益成熟化、规范化、制度化，与之相配套的监督体系也在逐渐完善。但是，从目前干部选任工作扩大民主后出现的一系列问题来看，监督环节依然比较薄弱，监督不到位，监督虚位、乏力的现象依然比较严重。主要问题是：上级太远，监督面有限；同级出于情面，不便监督；下级本身受制于上级，不敢监督；而纪检部门权力有限，无力监督等等。这就导致整个干部选任过程没有一套严密的监督体系。

三、提高干部选拔任用工作民主质量的路径

当前，干部选拔任用工作中出现的民主质量问题，是干部工作民主化推进中不可避免的，我们要正视这些问题，不能因此而失去信心，同时，又要努力探索解决问题的途径。

（一）教育和引导群众，提高干部群众的民主素质

群众民主素质的高低，与干部选拔任用工作的民主质量息息相关。因此，提高干部选拔任用工作的民主质量，首先要通过教育和引导，提高干部群众的民主素质。一要提高领导干部的民主素养。领导干部是干部选拔任用工作的组织者，他们的民主素养如何，直接关系到干部工作民主的推进状况，因此，要通过各种方式加强对领导干部的教育，引导他们树立正确的权力观、利益观、用人观，尤其要重点提高“一把手”的民主素养，促使其正确运用手中的权力，树立正确的用人理念，率先垂范，做好表率，在干部工作中自觉遵守民主集中制原则，为干部工作营造良好的民主氛围。二要增强群众的民主意识。首先要引导群众积极参与民主，让他们明确民主参与的目的和意义，使他们珍惜自己的民主权利，增强权利意识，并正确运用民主权利，自觉抵制拉票贿选等不正当的行为。其次要加强对群众的政策制度教育。组织群众学习有关干部工作的方针、政策和相关的法规，使广大群众了解干部选拔任用工作的标准、程序、方法等，知晓如何参与民主、怎样行使和维护民主权利，同时，纠正群众对干部工作的某些片面认识，使他们在干部选拔任用工作中发挥更加积极的作用。

（二）疏通民主渠道，为信息畅通搭建平台

信息不畅通，是影响干部选拔任用工作民主质量的又一个重要原因。为此，一要为干部搭建自我亮相与展示的平台。在民主推荐前，可以让推荐对象通过会议述职、演说、交流互动等形式全面介绍自己的情况和展示自己的才华，让参加推荐的人员更加真实、全面地了解推荐对象。在民主测评时，除提前公布测评的内容、范围等事项外，也采取让测评对象现场述职的方式，全面介绍自己近几年的工作、生活情况以及自己的特长、优缺点等，让参加测评的人员对测评对象各方面的能力、素质都有一个比较清晰的认识和了解。尤其是对那些敢于坚持原则，能干事会干事，而平时群众对他们了解又不多的干部，要为他们创造更多的展示自己的机会，必要时，在民主推荐和民主测评中，适当地引导群众，让群众了解他们更多一点，让老实人不吃亏。二要健全信息公开机制。列宁说过：“没有公开性而谈民主制是很可笑的。”[3]要进一步公开干部选拔过程的信息，打破干部选任工作的神秘性。除署名推荐、个别谈话、沟通酝酿等环节需要适度保密外，其他选任环节都尽量做到全方位公开，尤其是对民主推荐和民主测评结果，适当地在一定范围内公开，是落实群众“四权”、提高干部选拔任用工作公信度的重要体现。通过信息公开，使群众增强对干部工作的信任感，激发参与民主的热情，进而提高干部选拔任用工作的民主质量。

（三）完善文件规范，为具体操作统一标准

一是合理确定民主推荐和民主测评人员的范围，对《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定的“其他需要参加的人员”进行合理细化，按知情度原则，要求既要有上级、同级、下级等不同层次的人员参加，又要有服务对象部门的人员参加，还要有生活圈、交际圈的人员参加，保证各个层次和各方面的人员都有一定的代表比例。同时，要根据关联度原则，对参加民主推荐和民主测评的人员设计不同的权重分值，增强民主推荐和民主测评的客观性和准确性。二是解决重票又不唯票的问题。如何做到“不简单地以票取人”，可以将民主推荐结果与干部近几年的年度考核情况、日常考核情况、平时的一贯表现等情况进行比较，对于与民主推荐结果差距较大的，可做进一步的调查分析，从而做到民主推荐结果与干部考核情况相互印证，解决“重票又不唯票”的难题。三是对“所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象”进行规定，要对其中的“多数”制定出相对具体的标准，其具体标准应根据所在单位的人数、该职位的具体情况而定。

（四）健全监督机制，为民主的落实建立制度保障

法国启蒙学者孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不变的经验。”[4]因此，为防止权力的滥用，必须加强对权力的监督。提高干部选拔任用工作的民主质量，必须要建立一套完善的监督机制。一要加强上级监督。上级组织部门可成立一个专门巡视组，定期与不定期相结合对下级党委组织的干部选拔任用工作的民主运行情况进行检查，检查时，可以查阅相关文件、召开座谈会或直接列席到干部选拔任用工作的过程中。与此同时，可将巡视组的电话、邮箱等公布于众，听取群众的反应和意见，并对反应的问题及时调查、处理。检查中，重点监督和检查“一把手”的用人权。二要完善同级监督。“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”[5]。因此，要健全党委集体讨论决定干部的议事规则，约束“一把手”用人权，防止“一把手”的权力过大。要定期举行组织部门与纪检、监察、审计、计生、公安等机关的联席会议制度，互通情况，及时沟通，形成多部门互相配合的监督合力。三要扩展外部监督。要把党内监督和党外监督结合起来。通过报纸、新闻媒体、政府网站等，及时公布干部选拔工作的信息，接受广大群众的监督，同时，设置群众意见箱、举报专项电话等，为群众提供表达意见的渠道。此外，还要注意舆论导向，对于舆论反应强烈的具体情况，要加以重视。对于已经查明的违法违纪事件，要及时严肃惩处，以示警戒。

[1]中组部党建研究所课题组：《提高干部工作民主的科学性和真实性》，《党建研究》2010第5期。

[2]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第231页。

[3]《列宁选集》第1卷，人民出版社1995年版，第417页。

[4]孟德斯鸠：《论法的精神》上卷，商务印书馆1961年版，第154页。

[5]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340页。

（作者系中共中央党校博士生）

（责任编辑 楚朴）