如何合理选择我国廉租房配租方式

○杨真玉 柯燕凌

如何合理选择我国廉租房配租方式

○杨真玉 柯燕凌

廉租房的配租方式是随着不同区域、不同阶段的经济和发展状况而定的。依据国家建设部于1999年颁布的《城镇廉租住房管理办法》（建设部第70号令），廉租住房的配租方式只限于实物配租范围。但自从第70号令颁布以来，经过各地的探索与实践，以北京、上海为代表的一批实施情况较好的城市，在建设部《城镇廉租住房管理办法》的基础上，结合当地的实际情况与经验，创新的实行了货币补贴与租金核减的新办法。建设部等五部2003年颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部第120号令）中规定廉租房的配租方式以货币补贴为主，实物配租、租金核减为辅。2007年，建设部等九部（局）颁布《廉租住房保障办法》规定，廉租房的配租方式实行货币补贴和实物配租等相结合的方式。由此可见，目前我国廉租房配租方式主要有实物配租和货币补贴两种。本文从不同的角度对两种配租方式进行比较分析，并对我国在不同发展阶段、不同实际情况下合理选择廉租房配租方式提出相关建议。

一、实物配租与货币补贴的对比分析

（一）从适应时代背景的角度来分析

廉租房制度作为一项公共政策，具有鲜明的时代性。廉租房配租方式的选择具有明显的阶段性。廉租房配租方式的选择也必须与当时的政治、经济和社会环境相适宜。

实物配租方式在我国廉租房当前发展阶段具有明显的优势。我国大中城市廉租房存量严重不足，实物配租方式可迅速增加社会住房供给，在短期内缓和廉租房供给和需求之间的矛盾。温家宝总理在接受新华网采访时表示：“2011年将要计划建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，并计划在今后五年，新建保障性住房3600万套。保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不要走偏方向。”[1]另外，在我国当前住房市场，住房销售价格高居不下，大量的廉租房供给可以对住房销售价格起到一定的调适作用。著名经济学家吴敬琏指出：“据研究表明，廉租房与房价呈反比关系，廉租房或经济适用房的供给每增加5%，就会迫使房价下降3%—4%。”[2]

而在当前形势下，货币补贴方式无法解决廉租房房源短缺的问题。因此，当前时期，货币补贴方式在我国城市的适用性不强。在廉租房短缺状况得到缓解之后，货币补贴方式会逐渐代替实物配租方式或以货币补贴为主、实物配租为辅。从国外廉租房配租方式的发展过程来看，货币补贴方式代替实物配租方式一方面是住房改革发展的趋势，另一方面是廉租房配租方式的选择发生了现实变化。

（二）从对政府财政的影响角度来分析

政府用于廉租房建设和货币补贴的资金来源是阻碍我国廉租房制度发展的瓶颈。目前我国用于廉租房建设和货币补贴的资金主要来源于财政拨款、社会捐赠、住房公积金增值收益以及土地出让金净收益中的部分资金。社会捐赠对于廉租房建设资金支持也十分有限，这种方式缺乏稳定性，对于廉租房建设来说，也只能作为辅助的融资方式。住房公积金增值收益在提取了风险准备金支付了管理费用后，剩余的资金非常有限，对于廉租房制度建设来说也是微不足道。土地出让金属于预算外收入，这就给地方政府的财政收支留下了巨大的操作空间，因此这部分资金真正用于廉租房领域的也是十分有限[3]。

实物配租方式主要分为集中购建模式和分散构建模式。不管哪种模式，前期阶段政府都需要一次性投入大量的建设开发资金，大量研究表明，新建公共住房的成本高于新建私人住房。建设和管理廉租房还存在间接成本，无论是建设还是管理廉租房，都要有相应的机构，政府要承担这些机构所需要的支出。廉租房还存在经常性费用，也可能增加政府的负担[4]。另外，廉租房建设用地一般采取划拨形式，也让地方政府难以获取土地出让收入，建设资金筹集又捉襟见肘。

相对于实物配租方式，货币配租方式不需要一次性投入大量的资金，货币补贴一般为按月或按季发放，在短期内不会对政府财政造成很大的压力。但货币补贴会随着保障对象数量的增加而增加，随着保障水平的变化而变化，这种支出是政府实施廉租房制度总体费用的核心部分，它的大小和变化直接关系到配租方式的可执行性。

（三）从对住房市场的影响角度来分析

政府对廉租房采取实物配租的方式，相当于独立于住房市场外单独面向低收入人群提供住房，从而使部分低收入人群离开低级住房市场，低级住房市场需求减少，租金下降，低级市场供给萎缩。低级住房市场的饱和状态，导致中等住房市场的折旧、过时房屋无法过滤，进而使得中等住房市场供应量相对增加，需求量相对减少，租金水平降低，中等住房市场的发展也陷入停滞状态。

政府对廉租房实施货币补贴方式，短期内可直接增加最低收入人群实际可支配收入，需求上升，导致需求增加，在原有住房供应水平不变的情况下，租金上涨。同时，由于实际可支配收入的增加，享受货币补贴的部分居民可以提前租住过滤下来的中等住房，这就导致低级住房市场供给的增加，租金下降，住房消费数量进一步扩大。由于中等住房市场的加速过滤，在需求不变的情况下，导致住房供应量减少，租金提高，价格的提高会直接刺激住房市场的进一步发展。

由此可见，实物配租方式更多的是用行政管制方法直接调控住房的供给和需求，它不仅会扰乱住房市场的正常竞争，打破住房供应链条的连续性，而且也会降低住房整体利用效率使住房市场的发展出现停滞，不利于提升社会各阶层的住房消费水平。与此相比较，货币补贴方式具有十分明显的优越性。

（四）从对政府管理维护的影响角度来分析

就实物配租方式而言，首先，廉租房的选址、房型设计、物业管理等方面难度较大。由于廉租房对面积、户型、租金水平都有相当严格的限制，因此无论是集中购建还是分散购建，在住房选址、户型设计等方面都存在很大难度。以广州市金沙洲新社区为例，作为广州目前最大的廉租房社区，其选址在偏远的白云区，对市民出行造成困难，增加了出行成本。其次，保障对象的确认工作难度大，保障比例较低，公平问题众口难调。目前全国大多数城市廉租房保障对象的认定是以家庭收入为依据的，但是尚未建立起全面有效的信息化统计体系和科学的收入申报机制，实际收入的高低在认定上存在困难。另外，由于廉租房的不足，实物配租方式采取轮候机制，真正得到保障的比例比较低。同时，正是由于廉租房数量有限，其分配的公平性一直备受诟病。再次，实物配租容易导致权力寻租。政府对廉租房的政策干预和行政管制，实际上是造成了廉租房的人为稀缺，因此也会形成超额收入，滋生腐败行为。

相对于实物配租方式，货币补贴在政府管理维护方面具有很大优势。首先，货币补贴方式可以使政府降低行政成本，提高管理效能[5]。在货币补贴方式下，接受住户申请、进行家庭经济调查、发放补贴等工作所需管理人员及成本比廉租房管理工作要低得多。在货币补贴方式下政府也不需要像实物配租方式那样进行后续住房维修、物业管理所需的资金。另外，在货币补贴方式下，退出机制也比较简单。当政府确定享有廉租房补贴家庭的收入超出了制定的标准或者该家庭弄虚作假骗取廉租房补贴时，只需停止对其继续发放补贴就行了。其次，货币补贴方式有利于政府进行弹性管理，适应社会经济发展的要求。大多数国家的社会保障发展实践表明，社会成员对社会保障的需求是不断增长的，保障项目往往能增不能减、保障待遇往往能升不能降，否则，便会遭到获益阶层的强烈反对，甚至酿成大的社会危机。在实物配租方式下，实物形态的廉租房具有高成本性、耐用持久性和空间固定性等特征，一旦建成就不易改变或者重复建设成本巨大。随着经济发展和人们居住水平的普遍提高，廉租房保障水平也可能相应提高，此时就会受到已有建筑格局的限制。而在货币补贴方式下，政府只需要随着廉租房保障水平的提高而提高补贴的标准就可以了。

（五）从改变廉租户生活状态的角度来分析

廉租房制度的首要作用是为最低收入的人群提供低廉租金的住房以保障其居住权利，但廉租房制度的终极目标是帮助最低收入人群摆脱贫困，逐步提高生活水平。

在实物配租方式下，由于廉租社区购建过程中存在区位选择不合理、廉租社区配套建设滞后、管理服务机制缺失等问题，可能会导致廉租社区居民生活成本增加，教育、医疗、文化等公共资源得不到满足，社区服务欠缺等，不利于廉租居民生活水平的提高。另外，大量廉租房集中购建容易诱发社会问题。从国外经验看，社会阶层各自居住上的过度集中不仅会直接导致不同社会阶层分异的加剧，不利于社会的稳定，还会带来诸如犯罪率上升等一系列社会问题。政府集中兴建廉租房社区，导致城市低收入者大量聚居，容易产生“贫民窟”现象，从而导致绑架、抢劫甚至杀人等恶性案件。同时大量低收入者的聚集可能对廉租房居民心理健康产生不良影响，使其无法融入社会的主流，造成严重的社会问题。

在货币补贴方式下，享受廉租房保障待遇的居民可根据自身需求灵活选择住房。例如可以租住靠近工作地点的房子，缩短交通和时间成本，或者考虑子女上学情况，老人病人就医情况。而且在非限定性货币补贴方式下，廉租居民相当于拥有更多的可支配收入，对于改善其生活水平、增加家庭收入、尽快摆脱最低收入阶层提供了可能性。廉租居民的分散居住也不易造成社会问题，同时为廉租居民共同享受优质社会资源，增加与其他社会阶层之间的交流提供了便利。

二、我国城市合理选择配租模式的建议

（一）根据廉租房的发展阶段，合理选择实物配租方式

廉租房配租方式的选择具有鲜明的阶段性。从国外廉租房发展来看，20世纪30年代至70年代，国外廉租房的供给普遍以政府直接兴建、实物配租为主。然而从20世纪70年代末到现在，货币补贴方式逐渐代替了实物配租方式。我国廉租房制度自1998年起至今才实施了十余年。2003年发布《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》之前，我国的廉租房制度都处于尝试摸索的阶段。直至2011年我国才开始在全国范围内大规模兴建廉租房。现阶段我国所面临的住房问题在某些方面与西方国家20世纪30年代相似，例如廉租房的总量不能满足大量最低收入家庭改善住房条件的需求。所以，在我国廉租房发展的现阶段，全国各省市应该以实物配租为基础，以满足大量最低收入家庭对廉租住房的需求为目标，大量兴建区位合理、户型设计优秀、配套齐全的廉租房。

（二）从实际情况出发，优先选择货币补贴方式

如前文所述，当廉租房短缺不再是住房问题的主要矛盾是，取而代之的是最低收入阶层所付房租占其收入比重过大。货币补贴在这种情况下相对于实物配租方式具有很大优势。我国人口众多、地区发展很不平衡，廉租房制度实施的情况也大不相同。在一些廉租房制度实施较早、制度健全、房源充足的地区，应当优先选择货币补贴方式。如北京、上海等地，应该发挥货币补贴方式的优势，一方面减少政府财政支出，另一方面促进住房市场健康发展。

（三）顺应住房改革发展的方向，逐步走向以货币补贴为主、实物配租为辅的配租组合方式

由两种配租方式对比分析可知，实物配租方式和货币补贴方式是优势互补的。在廉租房发展的任何阶段，都应该将两种配租方式结合起来，充分发挥各自优势。但也要看到，随着国家经济发展水平的提高及住房制度的改革，廉租房保障模式势必逐步由实物配租方式向货币补贴方式过渡。全国各地区在现阶段以实物配租为基础的前提下，不能忽略货币补贴方式的重要性，并逐步加大货币补贴方式的力度，为将来由实物配租方式向货币补贴方式转变做好准备。

[1]温家宝：《今年将增加300多万套保障性住房》，“新华网”2011年2月28日。

[2]《廉租房“革命”》，《中国联合商报》2007年3月19日。

[3]李雅妹、张蒙：《浅谈我国廉租房融资方式》，《财经视点》2011年第4期。

[4]刘晓君：《廉租住房纵览》，中国建筑工业出版社2005年版。

[5]张海平、赵维娜：《关于构建住房保障体系的思考》，《襄樊政报》2003年第1期。

（作者单位 广州大学公共管理学院、武汉市委党校）

（责任编辑 崔光胜）