日本儿童福利政策的发展变迁

◎裘晓兰

日本儿童福利政策的发展变迁

◎裘晓兰

为所有儿童提供一个安心、安全，能最大程度实现自我和社会参与的健康成长环境是儿童福利的核心部分，而儿童福利政策则是实现上述目标的政策保障。本文以日本儿童福利政策的发展变迁为纵轴，分析梳理20世纪90年代日本儿童福利政策从“补缺型”向“普惠型”、从“儿童福利”向“儿童、家庭福利”、从“救助、保护”向“自立支援”转变的背景和主要内容，为我国儿童福利体系发展提供参考视点。

儿童福利 儿童福利政策 日本

1959年《儿童权利宣言》会议对儿童福利作了如下定义：凡是促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。儿童福利政策是实现儿童福利的政策保障，包含三个方面的内容：第一，涉及的对象为所有儿童；第二，对儿童衣食住行的基本生活条件的保障；第三，为儿童提供能够最大程度实现自我、参与社会、全面健康发展的保障。社会的发展变迁、科学技术的进步，使得人们的生活水准不断提高。伴随着家庭结构和生活方式的改变，儿童的生活环境也在不断发生变化。在新的社会环境下，如何实现儿童健康、全面发展已成为新的课题。20世纪末日本儿童福利政策的思路转换和基于此思路的实践为我们提供了有益的参考视点。

一、日本儿童福利政策的确立和发展

（一）以儿童保障为根本的儿童福利政策的确立

第二次世界大战后，日本积极建立新的儿童福利体系。长年的战争导致国民生活困窘，不少儿童流落街头游荡乞讨、甚至靠偷窃生活。另一方面，战争中由于劳动力不足大量征用未成年人参与工厂劳动，结果造成因营养不足、卫生条件差和过度劳累等原因而病倒的儿童数量剧增。此外，长年战争造成大量无家可归的孤儿的生活安置、人身保障也都成为了亟待解决的社会问题。为了改善儿童的生活状况，政府先后制定了《战灾孤儿等保护对策要纲》（1945年）和《有关实施流浪儿童及其他儿童保护等的紧急措施》（1946年），积极推动对流浪儿童、贫困儿童的救助工作。因此，战后日本的儿童福利政策是从针对流浪儿童和贫困儿童等紧急保护措施为出发点的。

1947年3月，政府在厚生省设置了儿童局主管儿童福利。同年5月，《儿童福利法》正式颁布，这是日本历史上第一部有关儿童福利的基本法，也标志着真正意义上儿童福利政策的开始。《儿童福利法》主要由总则、福利保障，福利事业、寄养和设施、费用、杂则和罚则六个部分组成。与战前基于“国家统治”目的的儿童保护不同，《儿童福利法》的意义可以基本归纳为四点：1.确立了儿童权利保障的基本理念。第一条〈儿童福利的理念〉规定，“所有国民皆应致力于让儿童身心健康地出生以及成长。所有儿童都应平等地受到生活保障和爱护。”2.明确了国家和地方的职责。第二条〈培养儿童的责任〉规定，“国家与地方公共团体与儿童的监护者一起，负有培养儿童身心健康成长的责任。”3.提出了儿童福利对象一般化的基本原则。在指出了对处于饥饿、贫困、疾病状态的儿童进行救助和保护的必要性和重要性的同时，《儿童福利法》第一条规定，儿童福利的对象为“所有儿童”。4.界定了儿童的定义。第四条〈儿童〉规定，“儿童是指未满十八岁者，其具体区分如下，婴儿：未满一岁者；幼儿：满一岁至小学就学者；少年：从小学就学至满十八岁者。”为配合《儿童福利法》的顺利实施，1948年政府又颁布了《儿童福利设施最低标准》，对儿童福利设施的设备、运营等的条件进行了严格规定。通过这些相关法律的制定和执行，日本战后以儿童保障为根本的儿童福利政策体制基本成形。

（二）儿童福利政策的发展

20世纪50年代开始，日本进入经济高度发展时期，与此同时，对相关儿童福利政策的制定也有了进一步的推进和完善。

1951年日本制定了《儿童宪章》，其意义在于首次对儿童的基本权益进行了社会确认，同时对保障儿童权益中父母和社会应承担的职责和义务作了具体规定。《儿童宪章》本身并不具有法律约束力，但却成为了之后日本进行相关儿童福利立法的基本依据和指针。①

60、70年代， 政府先后推出了 《儿童抚养津贴法》（1961年）、《母子福利法》（1964年）、《高度精神薄弱儿童抚养津贴法》（1964 年）、《母子保健法》（1965 年）、《儿童津贴法》（1971年）、《关于支付特殊儿童抚养津贴等的法律》（1974年）、《母子和寡妇福利法》（1981年）等一系列的相关法令，使得儿童福利政策体系得到了进一步地充实。另一方面，在经济快速发展的背景下，国家对于各类儿童福利设施的建设也投入了很大力度，特别是着力建立了一个针对身障儿童的医疗教育体系，后分离为盲聋哑儿童设施、虚弱儿童设施和肢体不自由儿童设施三大部分。此外还设立了精神薄弱儿童保育设施（1957年）、情绪障碍儿童短期治疗设施（1961年）和高度身心障碍儿童设施（1967年）。基本完成了针对需要特殊照顾儿童的福利保障体系构建。

这一时期日本儿童福利政策的核心是向贫困及身心障碍等需要特殊照顾的儿童和家庭提供诸如生活津贴，各类食品、日用品，以及教育、医疗、住房、以及看护资助等生活保护和援助，因此，又被称为“国家扶助”。其原则是只有当“需要资助者本人、其法定监护人或居住在相同地点的亲属提交申请后”②，才可享受相关的资助。另一方面，由于受传统“男主外，女主内”生活方式的影响，日本社会的女性，尤其是已婚女性的就业率一直不高，而即便就业，女性也很难与男性达到同工同酬。在此背景下，向母子家庭倾斜也成为这一时期日本儿童福利政策的主要特征之一。如此儿童福利政策在进入20世纪90年代后发生了根本性的转变。

二、日本儿童福利政策转变的背景

（一）儿童福利理念与现实的背离

日本的儿童福利政策是从二战后针对战争孤儿、流浪儿和行为不良儿童的保护对策开始的。1947年的《儿童福利法》明确了“所有儿童，都应平等地受到生活保障和爱护”的儿童福利基本理念，即，并非是以“救贫”或是“慈善”为目的的儿童福利，而是以保障每一个儿童的身心健康成长和自我实现为目标的儿童福利。虽然《儿童福利法》高举着以“所有儿童”为对象的理想，但实际上直至20世纪80年代，日本儿童福利政策的对象原则上仅仅局限于“需要特别帮助”的一部分儿童，儿童福利的主要内容则表现为对家庭贫困或是身心存在障碍的特殊群体儿童的“救济”和“扶助”。这从上述政府颁布的儿童福利相关政策中亦可窥一斑。伴随着时间的推移，儿童的成长环境较之前有了很大的改变，其间政府也曾几次对儿童福利法等主要儿童福利政策进行过调整，但是上述理念与现实的背离一直以来都未能得到有效和实质性的修正。这也成为日本儿童福利发展一个亟待解决的课题。

（二）日本社会育儿环境的变化

《儿童福利法》制定迄今已经半个多世纪过去了。随着日本社会的发展、经济的增长，家庭模式和个人的生活方式也发生了巨大的变化。同时，育儿环境也出现了前所未有的改变。

1949年，美国人类学家默多克首次提出由父母及其未婚子女所组成的核心家庭概念，现今核心家庭已成为了现代社会最主要的家庭模式，日本的核心家庭比率更是早在1995年就已达到了84.3%。③核心家庭的特点是对亲属网络的依赖性小，独立性、灵活性大，这种家庭模式有利于形成家庭中的平等关系、有利于培养孩子的独立性，但也削弱了两代人之间的关系，使得正处于育儿期的年轻父母难以直接得到来自长辈的育儿指导和帮助。其导致的一个结果是：家庭育儿功能低下，各类儿童问题突显。70年代后日本社会儿童厌学、暴力、行为不良、情绪不稳、抑郁、甚至于自杀等的比例不断上升就是体现之一。

与此同时，妇女就业率的上升，父亲参与育儿程度低，双职工家庭的普及，离婚家庭的增加，加上现代人际关系的冷漠造成的社区联系稀薄化，以及社会支援体制的不足等都给抚育孩子带来了实际的困难。如此育儿的巨大压力也成为导致日本陷入深刻的“少子化”问题的主要原因之一。

在这样的社会背景之下，仅仅依靠家庭来承担所有育儿功能的传统育儿模式呈现出诸多不足，同时，以儿童为主要对象的儿童福利政策也明显表现出局限性，无法实现让儿童健康成长的最高目标。社会的发展对育儿提出了新的要求：构建一个以家庭为中心，社会整体参与的育儿模式。这也成为进入90年代后，日本从以问题儿童、需要帮助的儿童为主要对象的“儿童福利”，转变为以所有的儿童及其家庭为对象的“儿童、家庭福利”的主要推力。

（三）社会福利领域基础结构改革

20世纪90年代，日本通过修改社会福利关连八部法律对二战以来的社会福利体系进行了大幅改革，被称为“社会福利基础结构改革”。对于此次改革的背景，主管社会福利的厚生省做了如下表述，随着社会的发展，战后以“扶贫”为主要内容的社会福利已经凸显出其局限性，无法满足人们的根本需要，特别是伴随着日本人口高龄化程度的不断加深，社会急需重新构筑起一个面对所有人的社会福利体制。改革的内容主要为以下七个方面④：1.建立利用者与提供者的平等关系；2.提供以帮助个人生活自立为目的的综合性服务；3.培养能应对多元化需求的服务供应主体，以供利用者按需选择；4.提升服务质量和效率，积极获取利用者的信赖和认可；5.主动公开相关信息，让利用者可以自主选择；6.基于公平公正原则设定服务费用；7.推进民众参与，构筑福利文化。

此次“社会福利基础结构改革”的最大特征是，完成了从“补缺型”福利向“普惠型”福利的重大转变，确立了社会福利不仅仅局限于对生活困难人群及其家庭提供最低生活保障，而是为所有人提供生活自立支援的基本理念。受此影响，从“保护”转向“自立支援”也成为儿童福利政策改革的核心内容。

（四）国际社会儿童观的转变

国际社会儿童观的转变是另一个促使日本儿童福利政策发生变化的要素。⑤1989年，《儿童权利公约》在联合国大会被采纳，1994年日本经国会批准正式成为缔约国。《儿童权利公约》是首个明确将儿童视为社会参与者及自身权利的积极持有者的国际文书，彻底改变了既往看待和对待儿童的方式和观念。公约指出，虽然儿童正处于成长过程中,但他们不应该被简单地视为一个弱小的、需要特殊照顾的群体,儿童与成人一样，是“权利的主体”，必须尊重儿童的独立人格和权利。如此《儿童权利公约》确立的儿童观，在为21世纪的儿童福利指明了方向的同时也提出了新的课题，即，要实现从保护的、扶助的、补充的、替代的儿童福利，向积极的、养成的、自我实现的儿童福利的根本转换。日本社会的儿童福利政策发生转变也正是基于如此国际环境的影响。

四、日本儿童福利政策的转型和完善

（一）对象的转变：从“需要帮助的儿童”转向“所有儿童及其家庭”

儿童福利政策的服务对象不再单纯局限于一部分需要帮助的儿童，实现了对所有儿童及其家庭进行支援的“普惠型”儿童福利。如此理念的转变在托儿所，日本称为保育所的性格变化中得到了清晰的体现。根据1938年的《社会事业法》，保育所是基于低收入者的救济对策而设立的救济设施。而1947年的《儿童福利法》规定，保育所是受父母亲或监护人的委托，“对缺乏保育条件的婴幼儿进行保育”的暂时性儿童保育设施。因此，只有当父母亲或监护人因工作、疾病或其他原因无法在家庭对孩子进行监管抚养时，保育所才会替代监护人对孩子进行暂时（一天中的某一个时段）的保育。⑥随着时间的推移，日本社会女性参与工作的比例不断上升，双职工家庭的普及使得普通家庭对于托儿的需求扩大，如此保育所的定性显然已无法满足社会一般的保育要求。在此社会要求下，1997年修改《儿童福利法》时对保育所制度进行了彻底的改革，从原先应对特殊需要的暂时性保育场所，转变为供父母及监护人自由选择的一般性保育场所，这也意味着保育所完成了面向所有家庭、所有儿童开放的质的转换。2003年政府推出《下一代养成支援对策推进法》，其基本着眼点是对所有儿童及其家庭进行支援。同年，《儿童福利法》修改的重点也放在了强化以“所有儿童”的健康成长为目的的针对“所有育儿家庭”的支援事业之上。2008年《儿童福利法》再次修改的主要内容之一是推行实施覆盖到全国所有的婴儿家庭的访问事业，亦称“你好，宝贝事业”。由政府部门的职员对该地区每一户新生儿的家庭实施访问，为需要帮助的家庭提供适当的指导和支援。

（二）范畴的转变：从“儿童福利”转向“儿童、家庭福利”

家庭是孩子生活和生长的主要场所，良好的家庭环境是儿童健康成长的前提条件和基本保障。基于尊重儿童的基本人权，让儿童在合适的环境中健康、快乐地成长的视点，90年代后日本着力于推行儿童、家庭福利，主要内容包括两个方面：

1.减轻家庭和个人育儿负担。1991年政府制定颁布了《育儿、照护休假法》，首次以法律形式对育儿假作了明确规定。此后2005年和2009年，政府遵循“就业与育儿兼顾”原则对《育儿、照护休假法》进行了大幅修改，内容包括延长育儿假（最长可至一年半）、提高休假期间的工资标准 （从40%增至50%）、实施弹性工作时间制、促进企业完善育儿休假制度等。1994年日本制定了《关于今后育儿支援政策的基本方向》，俗称“天使计划”，1999年又制定了“新天使计划”。具体措施有：增加保育所数量、构筑多元化保育服务体系、实施放学后儿童托管事业、扩充育儿咨询、援助体制、健全母子保健医疗体制、促进用人单位完善雇用环境等。同时，为减轻育儿家庭经济负担，2000年政府还将儿童津贴享受年限由3岁延长至6岁。

2.构筑社会育儿支援体制。1997年的修改《儿童福利法》提出在各儿童福利设施并设“儿童家庭支援中心”，主要职责是为育儿家庭提供育儿指导和支援，并根据需要提供短期保育服务。2004年政府在《育儿援助计划》中提出了全国建立6000个育儿支援基地（中心）的目标，其主要工作是向区域内的育儿家庭提供育儿咨询，发布育儿相关情报、信息，举办育儿讲座，组织家长交流等。在顺利完成目标后，2010年政府又提出了至2015年前把育儿支援基地（中心）扩展至10000个的计划。2008年政府修改《儿童福利法》，首次对育儿支援事业进行了法律定位，为今后进一步推进社会育儿支援体系的建设提供了法律保障。之后，2010年发布的《育儿理念》的核心观点是，育儿并非单纯是夫妻间或是一个家庭内部的问题，国家、地方、单位和社区要共同承担和参与育儿事业；同时明确指出要完成从“家庭育儿”向“社会育儿”的理念转变，树立社会共同育儿的基本思路。

（三）内容的转变：从“保护”转向“自立支援”

20世纪90年代后日本儿童福利政策的另一个特征是，服务内容不再禁锢于“救贫”和“扶助”，完成了从“保护”向“自立支援”的理念转换。厚生省的《儿童自立支援手册》（1997年）中对儿童福利政策中“自立支援”作了如下定义：“儿童自立支援，就是立足于让每一个儿童成长为个性丰富、身体强壮、富有同情心、能自立于社会的健全社会人的目标，努力培养儿童的自主性、能动性、判断力和决断力，并根据儿童的特性和能力帮助其养成基本的生活习惯和必需的社会生活技能、劳动习惯、社会规范。概括而言，儿童自立支援就是帮助儿童养成综合的生活能力”。⑦由此可看出，“自立支援”即包含了传统的对基本生活习惯的训练和进入社会所需职业技能的培训，同时还涵盖了对个人的身体、个性、思考力、判断力、与他人的沟通能力等诸多方面的内容，因此，其最终目标是实现儿童的主体形成和自我实现。

如此“自立支援”的理念在1997年《儿童福利法》的修改中得到了全面的体现。原先的“教护院”在更名为“儿童自立支援设施”的同时，其性质也从之前的“对有不良行为，或有不良行为倾向儿童的保护设施”转变为“对由于家庭环境或是其它原因需要生活指导的儿童的自立支援设施”。与此同时，针对各类残障儿童的“养护设施”在更名为“儿童养护设施”的同时，其性质也从“保护”转变为“自立支援、自立促进”。鉴于家庭对于儿童成长的重要性，“自立支援”的范围不仅仅局限于儿童，也覆盖到了儿童的家庭。1997年《儿童福利法》把“母子保护设施”的“母子宿舍”更名为“母子生活支援设施”，其定性为“对无配偶、或相当于此情况的女性及其监护的儿童进行保护的同时，以促进其自立为目的进行生活支援的设施”。以后，政府又先后制定了 《母子家庭等自立支援对策大纲》（2002年）、《对母子家庭中母亲就职支援特别法》（2003年），对母子家庭实施包括职业咨询、生活指导、短期生活援助等“自立支援”。

二战以后，日本的儿童福利政策经历了从“补缺救助型”到“普惠型”的巨大转变。在此过程中，既有社会发展变迁的影响和需求，也蕴含着从“保护”、“救助”到“自立支援”的社会福利观和儿童观的转变，更贯穿了从“家庭育儿”到“社会育儿”育儿理念的改变。与此同时，一个广泛的法律保障体系，是支撑和推动日本儿童福利有效实施的重要保证。

随着社会经济的发展和社会福利的趋于成熟，从救济、救助转向覆盖所有儿童及其家庭的儿童福利是必然的发展方向。这也是中国儿童福利发展目前面临的一大课题。2010年《中国儿童福利政策报告》指出，中国儿童福利事业目前仍处于由补缺型福利向制度型、普惠型福利转变的阶段，面临着儿童福利服务理念转变、质量提升、范围扩大、周期延伸等多方面挑战。⑧上述日本儿童福利的理念转换和政策转型对我国儿童福利的发展具有一定借鉴和参考意义。

注：

①朝仓征夫.おさえておきたい教育法規[M].酒井书店，2009：155.

②王小燕.日本儿童福利政策的特色与发展变革[J].中国青年研究，2009（2）：12.

③日本核心家庭的概念包括3种类型的家庭：（l）由一对夫妻组成的家庭；（2）由一对夫妻及其未婚子女组成的家庭；（3）由父母中的一方与其未婚子女组成的家庭.

④辻浩.社会福祉法制開学が求める主体形成と社会教育[J].日本社会教育（54），2010：124.

⑤⑥大津泰子.児童福祉―子どもと家庭を支援する[M].ミネルヴァ書房，2010：105、99.

⑦厚生省儿童家庭局家庭福祉课监修.児童自立ハンドブック[M].日本児童福祉协会，1998.

⑧新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-06/01/c_12168263.htm.

责任编辑 许 臻

C913.5

A

上海社会科学院