我国儿童政策评估的现状及问题分析

2011-04-03雷开春

当代青年研究 2011年7期

◎雷开春

在许多发达国家，公共政策评估涉及社会生活的各个领域，从福利改革、环境保护到国际援助、军事防卫，每年花在政策评估上的费用之多，从事政策评估的人或机构之繁，对国家政策制定过程的影响之重，使公共政策评估早已成为了一项重要产业，其中也包括对各项儿童政策的评估及研究。在我国，公共政策的评估及其研究还处于起步阶段，政策分析和评论较多，政策评估及相关研究还不够系统，更不用说对儿童政策进行评估及对评估进行再研究了。如何在公共政策评估的框架内，结合我国社会发展的实际情况，建立科学、客观、有效、可行的儿童政策评估体系，使评估结果准确地反应儿童政策的实施效果，是一项重要而艰巨的任务。

一、我国儿童政策评估的现状

儿童政策主要指以儿童/未成年人为政策对象的律规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。当前，我国已有的儿童政策并不少。在国际上，我国政府已经签署、批准、加入和承诺履行的联合国机构、国际组织和国际NGO的多项公约、宣言、条文、政策声明等，如《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》、《跨国收养方面保护儿童及合作公约》等。在国家层面，与儿童福利与保护有关的法律约30部，如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国收养法》等；直接涉及儿童保护、儿童福利的行政法规与政策近30项，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《全国家庭教育指导大纲》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。在地方层面，许多地方政府还根据实际情况颁布或制订了许多具体的政策，如《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》、《湖南省人民代表大会常务委员会关于预防和制止家庭暴力的决议》、《重庆市关于预防和打击家庭成员伤害、虐待妇女的违法犯罪行为，保障妇女合法权益的意见》等。然而，完整的政策过程，除了政策制度和执行外，还需要对政策本身及政策活动进行科学评估，这直接决定着政策的去向、资源的合理配置、公共决策的科学化和民主化。对儿童政策进行评估，我们才能知道，这些政策是否达到了预期的目标？是否对儿童真的有利？会不会带来其他的伤害？但现实的情况是，当前有关我国儿童政策的事前评估、执行过程和社会后果的评估和评估研究相对较少。

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。从理论上来看，儿童政策应该属于公共政策的范畴，从逻辑上来讲，儿童政策评估只需参照公共政策评估的框架进行，似乎并不需要单独谈论评估问题，但事实并不如此简单。儿童期是人的生理、心理及人格健全发展的关键期。为儿童的身心健康、无忧无虑和幸福快乐地成长营造良好的社会环境，提供必要的社会条件与公共服务，给予必要的司法保护、学校教育、社区参与、家庭关爱和社会保护，是儿童政策制定的基础。然而，儿童属于未成年人，他们无法对自己的现状及未来作全面的理性判断，他们的发展需要成年人的介入。因此，对儿童政策的评估更需要制定科学的研究，包括评估主体、评估标准和评估方法等，都应有具体的探讨与回答。遗憾的是，已有文献对这些问题的探讨非常少，可能有两个方面的原因：

公共政策评估的本身存在许多问题仍未解决。作为一门独立学科的西方公共政策研究始于20世纪50年代，有关政策评估的研究相当丰富。但当前中国公共政策研究在总体上仍处于“引进阶段”，尚未完全完成“消化、吸收尤其是创新”过程（潘毅、高岭，2008），“目前中国国内对公共政策评估的研究多数停留在政策评估的重要性和必要性、评估主体、评估的价值取向和伦理等方面，而对更为重要的评估方法却研究甚少”（和经纬，2008）。可以想象，“刚刚起步，问题重重”（陈振明，1998：268）的公共政策评估现状很难为儿童政策评估提供直接的经验。在各种儿童政策频频出台的背景下，学者们的研究重心则出现了向关注“儿童福利照顾、权利保障问题”靠拢，由城市中心和精英儿童中心朝向具有强烈发展取向的“全员儿童”和“弱势儿童”转移，从消极狭隘的保护转向积极宽泛的发展促进（张天雪，2009）。以“儿童”+“政策”为关键词，从中国期刊网数据库中共检索到的学术文献126篇，57篇为新闻类文献，学者们以流动儿童、流浪儿童、孤残儿童和留守儿童为主要研究对象，以儿童福利政策的介绍和反思为主要议题，媒体的关注也与学者相似。无论是政策的出台，学术的研究，还是舆论的关注，从中都不难看出人们对于儿童政策评估的不够重视。到目前为止，我国还没有一项关于儿童政策评估的政策；中国期刊网的搜索结果也表明，关于儿童政策评估的文献仅有3篇，即“中国流浪儿童福利政策的绩效：基于流浪儿童视角的分析”（程福财，2009）、“流浪儿童救助：政策评估及相关建议”（谢琼，2010）、“从多元需求看流动儿童教育政策选择”（雷万鹏，2005），尽管这些文章也直接提到政策评估的问题，但大多停留在政策评论上，缺乏对政策评估的意义、主体、标准和方法的具体探讨。

儿童政策评估存在着比一般公共政策更加困难的因素。首先，由于当前国际上儿童政策评估的结果经常因评估主体的背景不同而存在较大差异，因此我国儿童政策缺少可以直接借鉴的国际经验。其次，儿童政策制定的主体是成人，但政策的对象却是未成年人，成人的考虑与儿童的需求之间存在着实际冲突。第三，儿童发展状况有很强的隐蔽性，儿童政策的效果也很难在短期内显现；第四，我国的传统文化与国际而儿童理论之间可能存在着许多相冲突的地方，如何将国际儿童权益理念纳入到我国的文化传统，形成一套切实可行的评估框架，困难重重；最后，独生子女寄托着过多的家庭期望，家长、学校会从未来竞争角度出发，表面上应付评估，事实上却是阻碍许多儿童政策执行的决定因素。这就很难评估问题究竟是出在政策本身还是政策执行当中。

值得注意的是，尽管困难重重，仍有机构或组织从事着与儿童政策相关的评估活动，例如，各地各级的妇女儿童工作机构都会对妇女、儿童发展“十一五”规划进行监测评估，这些评估工作本身也为推动儿童政策的执行起到了至关重要的作用。然而对评估活动/工作的强调，不能与方法论上的“评估”研究的任务相混淆（费希尔，2003：3），应通过儿童政策评估研究为儿童政策评估提供规范、科学的指导。

二、我国儿童政策评估的问题

（一）缺少第三方评估

政策评估主体是对政策进行评价分析的实施者，根据评估主体可将政策评估分为自评估、参与式评估和独立评估（王晓丽，2008）。自评估，指评估者本身就是政策的制定或实施者。参与式评估，指政策决策、执行部门的代表与利益相关者一起设计和实施评估活动，并一起分析解释评估结果。独立评估，指由政策决策、执行部门以外的实体或个人进行的评估，评估者不受被评对象责任人的控制。从评估效果来看，独立评估因最具公信力，而受到国外许多评估领域的推崇。美国是较早比较规范地推行政策评估的国家，第三方首先出现在教育评估中。例如，高等教育评估与认证委员会（Council of Postsecondary Accreditation，简称COPA）成立于1975年，既不隶属于联邦政府或州教育部，也不隶属于任何教育机构，是教育评估中真正意义上的第三方。COPA不仅评价高校的教育质量，对高校及其专业进行认证和排名，而且还对联邦政府和州政府出台的教育政策进行评估。第三方在美国教育评估中的作用，使社会大众、政治家和政府都更加相信第三方“证据”力量，而不愿意接受利益主体的“诉苦”或政治家们的“说教”（周建国，2009）。

然而，当前我国儿童政策评估的主体大多为政策制定或实施者主导的自评式报告，逐级向上级单位呈述评估报告。以上海2008年《上海儿童发展“十一五”规划》主要指标达标情况评估为例，婴儿死亡率指标由卫生局提供、妇幼卫生经费由财政局提供、加强儿童心理健康的监测与辅导的状况由教委进行评估、未成年人犯罪率由法院、公安局提供、儿童法律援助处理率由司法局提供、大型游乐设施定检率由质量技监局提供、儿童专用药品数量由食药监局提供、社区儿童活动场所或儿童图书室的配备率由妇联提供、儿童故事片数量由文广局提供、孤残儿童家庭寄养人数由民政局提供、残疾儿童配套康复设施数由残联提供，共计四项大指标48个具体指标，涉及12个部门的统计数据。由于资料来源本身涉及对资料提供部门进行工作评估，这种评估方式显然面临着政策评估结果失真的威胁。正如美国公共行政学的创始人威尔逊所说，如果研究是由那些执行政策的人主持或者由他们的朋友主持，那么结论就是对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果（托马斯·戴伊，2001：158；魏淑艳、刘振军，2003）。在我国儿童政策评估工作中，无论是教委还是妇儿会，在形式上，都很难避免既当裁判员又当运动员的双重身份，难以真正实现社会公正的逻辑。

事实上第三方独立评估，除了第三方利益分化的逻辑外，第三方评估的专业性也是第三方力量的重要原因。当前我国儿童政策的内容繁多，既有特殊儿童政策，如流动儿童政策、流浪儿童政策、残疾儿童政策等，也有普适儿童政策，如儿童教育政策、儿童休闲娱乐政策、儿童医保政策等，还有与儿童有关的其他政策，如家庭教育指导大纲、儿童司法政策、母婴保健政策等。对于这么多儿童政策的评估，必然要求政策评估者以专业性标准来进行，才能对儿童政策的效果作出准确评估。目前从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人”，即使从事政策研究的专家学者，大多是研究社会科学出身，很少有人兼备自然科学和社会科学知识，知识结构和思维方式比较单一，难以兼有思辨和公理化思维方式的长处，他们在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实分析，用定性分析取代定量结论（李静芳，2001）。因此，评估结果的科学性也较易受到质疑。

那么，是不是第三方独立评估就不会出现任何问题了呢？显然也不是。威尔逊也曾提出，如果研究是由独立的第三方主持，尤其是由那些对政策持怀疑态度的人主持时，那么结论就会是：对社会问题的政策干预不会产生预期的效果（托马斯·戴伊，2001：158；魏淑艳、刘振军，2003）。这表明，评估结果可能内外有别，因此，对评估主体也需要进行再评估。

（二）儿童的意愿被忽视

儿童政策的制定，尽管其目的是为了儿童更好地生存、生活和发展，但在很大程度上却是成人如何想和如何做的体现，作为政策对象的主体——儿童本人的意愿却考虑较少。以我国现行的流浪儿童政策为例。我国对流浪儿童实施“保护性”的救助政策，其目标是要在临时救助流浪儿童的基础上，强制性地将他们护送回家，这种“保护性”救助政策未能切实满足流浪儿童的需要，不能有效救助流浪儿童（程福财，2009）。尽管流浪儿童救助机构为流浪儿童提供了免费的、良好的物质生活条件，以一种良好的动机与辛勤的努力为流浪儿童提供保护，但是实际上却降低了流浪儿童从中寻求帮助的意愿。现行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的多条规定都清晰地透露了一种取向，即救助的任务就是把流浪者送回家或送回户口所在地。救助机构将工作目标简单地定位于“送孩子回家”，而不去分析儿童外出流浪的真正原因和需求，如许多儿童离家出走是因为“家庭不温暖”，程式化地将他们送回家并不能阻止他们两次、三次甚至多次出行的脚步。一项对北京市未保中心的调查显示，有两次以上流浪经历的儿童占总数的12.2%，而另有统计表明，这个比例可高达40%，屡送屡返次数多者在一年内可达8次。这样的保护性政策，我们很难从效果上看出其保护性，更多的是政府机构一厢情愿的强制性。因此，如果从政府强制性保护的标准来评估这些儿童政策，那么政策是成功的，因为仅2006年，全国各种类型的救助机构直接救助流浪未成年人10.5万人次（谢琼，2010）；而从流浪儿童的需求来讲，这些政策的效果可能就要大打折扣了。

为了儿童更好地发展，教育的公平性，是专家讨论最多的主题。那么公平的教育政策真的能有效改善学生教育质量么？美国教育评估中有名的“科尔曼报告”彻底推翻了公众关于公共教育政策对学生学习和成长影响的观点。在该研究之前，大多数美国人通常认为一个教室中学生的数量、花在每个学生身上的钱、图书馆实验室的设施、教师的工资、课程的质量和学校的其他特征这些因素影响到教育质量和受教育的机会。但是，系统分析显示，这些因素在学生的学习和成长方面没有重大影响。“学生成就水平的差异与不同的学校设施和不同的课程很少相关，除一些例外情况，它们的影响甚至没有在这个调查中显示出来。”此外，研究发现学习并不受有无“跟踪系统”、能力编组、指导建议和其他标准的教育计划等因素的影响。甚至班级的大小也被发现与学习无关，尽管教育学家坚持这些因素的重要性。最后，科尔曼研究报告说，与家庭和同伴对学生的成就方面的影响相比，教育质量并不是最重要的因素。显然，我国会有许多家长不会相信这一结果，因为他们想方设法地将孩子送到好学校上学，就是为了不输在起跑线上，他们甚至认为上一所条件好的幼儿园会影响孩子的一生。此外，哈佛大学社会学家大卫·阿忙的研究结果表明，美国为黑人提供与白人一样的教育机会“校车计划”也是失败的，甚至还有不利影响。这一研究结果是否也在提醒我们，当前各城市实行的流动儿童进入公立学校就读的政策，是否也可能对外来孩子造成另一种精神伤害呢？

（三）缺乏理性分析

国外政策评估专家早就提出了将事实和价值分开的 “理性主义政策评估”方法（Wollmann，2007；Bovens et al.，2006），即通过因果机制反映政策的有效性。在公共政策评估研究中，国内也有学者强调政策评估实证主义取向的重要性（和经纬，2008；陈世香、王笑含，2009；王晓丽，2008）。因此，儿童政策评估也应建立在科学严谨的理性分析之上，而当前我国儿童政策评估方法的科学性较低，主要体现在以下几个方面：

首先，将儿童政策评估等同于与儿童成长有关的统计数据。当前我国对许多儿童政策有效性大多通过一系列的客观数据来体现。例如，谢琼（2010）的研究表明，“流浪儿童的基本生活权益得以确立，社会保护的安全网正在逐渐形成；流浪儿童救助机制得以建立；越来越多的流浪儿童得到了实质性救助”是改革开放以来，我国在流浪儿童救助方面取得的成就。从中可以看出，对儿童救助政策评估，大多旨在报告救助机构增加的数字、受助人数增加的次数等客观数据。客观数据与作为政策对象的人的需要和愿望之间总会存在差异。作为政策对象流浪儿童的主观需要很难在有效性评估中得到体现。

其次，用感性判断代替事实分析。常用的政策评估方法，包括分为定性分析和定量分析两大类。定性分析方法包括同行评价、问卷调查、当面访谈、电话采访及案例研究等；定量分析方法，包括文献计量、专利数据统计分析、经济计量学方法、投入—产出分析、动力学模型分析等（王晓丽，2008）。这表明，政策评估是个系统工程，不是仅凭个人的感性判断可以做到的，但我国许多儿童政策的制定、修改及效果评估更容易受到专家或大众的感性判断所影响。以教育政策为例，教育是每年全国人大、政协会议的热议话题之一。社会各界对教育政策的价值导向、公平与效率、教育决策及政策实施效果的议论、评说，实际上是一种对教育政策的非正式评估。人们站在不同的立场、从不同的角度，表达着各自的愿望和要求，有利于教育政策决策的科学化、民主化，提高教育政策的质量。但这些信息往往是不系统的、零散的，主观感受多于理性分析，因此，它替代不了对教育政策系统化的正式评估（高庆蓬，2008：2）。遗憾的是，这些非正式化的感性判断对政策的影响远远大于正式的评估结果。

再次，以政策评论代替政策评估。以流动儿童的教育公平为例，雷万鹏在其“从多元需求看流动儿童教育政策选择”中提出，关于“是否收取‘借读费’？各地、各校‘借读费’政策不可一概而论。如果流动儿童只是满足‘有书读’的愿望，政府不应该对他们收取‘借读费’。在这方面，城市与农村学生应“一视同仁”；如果学生希望获得高质量教育，比如到公办重点学校或某些私立高收费学校，则应该收取借读费。在此意义上，城乡儿童也是‘一视同仁’。当然，‘借读费’的上限应充分考虑教育成本、物价水平和教育市场的供求状况。某些重点学校以优惠政策吸收流动儿童入学的做法应该值得推崇和鼓励”。从中可以看出，作者更像是对“就读费”政策进行评述，进一步问题是：流动儿童的愿望是否仅停留在“有书读”？他们的愿望到底有哪些？有多少流动儿童真的希望到公立学校就读？对流动儿童家长来说，“一视同仁”的费用是多少合适？等等。对于这些具体问题的回答，恐怕不是简单的政策评论可以完成的，这需要借助定量分析方法，得出可靠的数据，在此基础上来制定政策。

三、结语

如前所述，我国儿童政策的评估存在着许多问题，急需对儿童政策进行专业化的、正式的、独立的评估。首先，应成立第三方评估。目前，在我国公共政策评估实践中，政策评估主体单一、评估主体缺乏独立性、评估主体形式化，以及不同参与主体的信息不对称等问题已成为大家公认的主要问题，使得公众对于政策的有效性评估结果的认同度不高。儿童政策评估也存在相同的问题。推出政策评估的第三方，将直接增加结果的公信力，也为增加相关利益人加入评估过程创造了可能性。其次，增强儿童的话语权，更多地表达政策对象的意愿。许多政策结果与目标相背的事实提示出，强调成人的主观美好愿望不利于体现儿童的实际需要。再次，应引进科学的实证评估方法。政策评估分为事前评估、过程评估和效果评估，而当前的政策大多停留在效果评估上，很少通过科学实证的方法来验证政策本身的有效性，以至于无法避免政策执行过程中的意外伤害。最后，应加大对儿童政策评估的研究。因为儿童政策评估实践的发展，离不开政策评估研究的支持。当然，我国儿童政策评估的发展不是一朝一夕可以完成的，这需要更多研究者和有志之士投身到这一领域当中。

1.Wollmann H.Policy Evaluation and Evaluation Research.In F.Fischer，G.Miller and M.Sidney （eds.），Handbook of Public Policy Analysis：Theory，Politics and Methods，Boca Raton：CRC Press，2007.

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