国有林权属制度的完善1)

周孜予

(东北林业大学，哈尔滨，150040)

权属，作为一般性的法律用语，即指所有权或土地用益权的归属。国有林权属是指包括国有森林、林木、林地，以及依托国有森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物在内的国有森林资源的所有权与用益权的归属。

从所有权视角而言，我国国有林权属相对较为确定。首先，国家以根本法的形式规定了国有林等自然资源的归属，即“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有。”其次，国家通过具体法律对国有林的归属予以明晰，即“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”。因此，国有林属于国家所有，即全民所有，由国务院代为行使所有权。

从用益权视角而言，法律规定则较为灵活。如《民法通则》规定:“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利。”我国《物权法》规定:“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”《森林法》也就森林、林木、林地使用权可以依法转让的4种情形做了具体规定。上述规定在一定程度上明确了我国国有林的用益权制度。为了方便国有林的可持续经营，《民法通则》、《物权法》规定了较为详尽的土地承包经营权制度。如，《民法通则》规定:“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护［1］。”《物权法》规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”从经营权流转视角而言，为了发挥国有林地的最大效用，我国法律规定了较为灵活的经营权流转制度。如《土地管理法》规定:“土地使用权可以依法转让。”《物权法》规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”《农村土地承包法》规定:“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”最后，鉴于国有林等森林资源具有极为丰富的生态价值，《森林法》通过限额采伐、采伐许可等制度对国有林的用益权予以限制。

从担保物权视角而言，我国现有的森林法律制度没有就国有林是否可以进行抵押担保做出具体规定，只能从我国《担保法》与《物权法》的中查出相关规定。如我国《担保法》规定:“下列财产可以抵押:……(三)抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物;……”［2］;我国《物权法》规定:“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。”这就为国家所有、集体所有及个人所有的森林与林木设定抵押担保提供了法律依据。此外，《物权法》还规定:“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押:……(三)以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权;……”依据此条规定，个人、家庭或其他经济主体以招标、拍卖、公开协商等方式取得的国有宜林荒山、荒地等土地承包经营权可以作为设定抵押权的标的。据此，国家的林地所有权不能设定抵押，但国有林地使用权可以成为抵押标的。

通过对国有林权属法律制度的简述可知，虽然我国国有林的发展经历了几十年的历程，国家采取了一系列的政策和法律手段加强对国有林的经营管理与养护，但计划经济体制下的法律制度安排带有浓厚的行政色彩，这在国有林权属制度安排方面体现得尤为突出。正是行政干预过多等原因导致国有林权属法律制度依然存在一系列局限性，而对这些局限性的研究成为国有林权属制度完善的关键。

1 我国国有林权属制度存在的局限性

1.1 国家林地所有权存在局限性

国有林地，即全民所有林地，由国务院代为行使所有权。但由国家拥有林地所有权此种权属制度安排存在问题。首先，这种权属安排理论上不承认地方政府的独立利益，现实却并非如此［3］。几十年来的发展实践表明，谁控制着国有林地，谁就在行使林地所有权，国家林地所有权与地方各级人民政府的林地所有权根本未能区分开来。鉴于中央政府无法真正对国有林地行使占有、使用、收益与处分等所有者权能，地方各级人民政府成了实际上的国有林地所有权人。实践中，地方各级人民政府在“代行”着国有林地的所有权。而个别地方人民政府不顾国家利益而出让国有林地，以期非法牟取地方利益，严重损害了国家利益的实现。其次，现有国家林地所有权制度没有能够明晰国家或政府的职能，由此导致公权力对私权力的过度侵越，阻碍国有林业经济的健康发展。

1.2 国有林经营者的权属尚待充分实现

根据我国现有法律规定，国有林经营主体的相关权属难以得到有效保障或充分实现。我国《森林法实施条例》的规定，国有林既包括林地、森林与林木，也包括依托森林与林地生存的野生动植物与微生物资源。虽然我国《宪法》第九条与《森林法》第三条就我国森林资源的权属做了原则性规定，但就野生动植物资源的权属并没有做出具体、详尽的规定。随着国有林权改革的不断深入，国有宜林荒山、荒地等将会承包给林区职工、农户家庭、公司等经济主体经营，那么农户等承包国有林地经营所产出的林下野生动植物资源归谁所有就成为一个问题。此问题的妥善解决与否将直接影响农户等经营主体的经济利益的实现，从而影响他们的营林积极性及影响国有林业的可持续发展。

1.3 国有林用益权制度不健全

我国国有林用益权制度不健全主要体现在两方面:第一，有关国有林用益权制度的规定较为原则、粗略、不具体，缺失具体操作办法;第二，现有法律法规对国有林用益权的流转限制较多。虽然法律法规确定国有林可以流转，但《森林法》等就国有林的用益权设定了较为严格的限制手段，客观上阻碍了国有林的有效流转。限制手段主要包括:限额采伐制度、采伐许可证制度、木材运输证等。它们都是计划经济的产物，在一段时间内为保护我国森林资源免于大量流失起到了一定作用。但在市场经济条件下，利益是市场运作的最大驱动力，也是市场主体参与市场活动的最大诱惑力。如果参与主体的利益得不到保障，那么其将不会从事必要的市场行为［4］。与此类似，如果不同市场主体无法实现自身的利益诉求，他们就会远离国有林经营活动。

1.4 国有林担保物权制度亟待完善

我国国有林权属中的担保物权主要指国有林的抵押权，随着国有林业经济的发展，国有林是否可以抵押这个问题，显得越来越重要。我国《森林法》长期以来并没有确立国有林等森林资源的抵押权制度。虽然我国《担保法》第42条第3款规定:“林木抵押的，到县级以上林业主管部门办理抵押物登记手续，”但该条过于粗略，没有体现国有林抵押的意蕴与内涵。担保物权制度的缺失直接影响到国有林业职工及其他经营者的生产经营活动。由于没有财产抵押作担保，国有林业职工及其他经营者长期以来无法获得银行贷款，丧失了扩大再生产的机会，客观上阻碍了国有林业经济的发展。国家林业局虽然出台了《森林资源资产抵押登记办法(试行)》，但毕竟效力层级较低，规范作用不明显。同时也由于缺乏完善的国有林等自然资源抵押物权法律体系，我国国有林经营还难以适应市场经济发展的要求，担保物权制度的缺失已经成为我国国有林业经济发展的掣肘。

1.5 国有林权属登记制度尚待完善

我国现有的法律法规对国有林权属登记事项进行了一些粗略规定。如我国《土地管理法》规定:“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”据此，国有林权属登记需按照《森林法》及其实施条例执行。《森林法》就林地所有权、林地使用权和林木所有权由政府登记并确权发证做了规定。《森林法实施条例》规定:“国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度，依法登记的森林、林木和林地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”除此之外，《林木和林地权属登记管理办法》也对国有林森林、林木和林地的所有权或者使用权登记工作做了规定。从我国现有相关法律法规难以得知，我国国有林的权属登记是采取登记生效主义还是采取登记对抗主义，没有被登记的国有林权属是否受法律保护及如何保护;我国现有森林权属登记制度存在法律漏洞的情况下，《物权法》能否实施对国有林权的有效保护。对所有上述问题的解答有赖于我国国有林权属登记制度的健全与完善。

2 完善国有林权属制度的对策

2.1 明晰国家职能、健全国有林地所有权

我国应尝试建立社会主义市场经济体制以来提出的“两权分离”理念为国有林权改革提出新思维。笔者认为，该理念涵盖两层意思:第一是国家所有权与使用权分开，将所有权中的使用权能引入市场机制进行交易;第二是国家作为国有林地所有者以所有者身份参与国有林地经营的市场经济活动，作为市场主体参与林地的市场流转，而对国有林地经营活动的管理则是以社会公共事务管理者的身份出现。具体做法可以由国家林业局相关机构(如国有林国有资产管理机构)代行所有者权利，另一机构行使社会公共事务管理者职权。这样，将会尽量减少国家权力对国有林地使用者私权利的侵犯，充分保护使用者的使用权的实现。此外，也可以通过完善森林分类经营法律制度消弭公权力对私权利的侵犯。具体做法是将国有林分为公益林与商品林，公益林由国家以完全的财政支持为保障，基本排除民营经济进入;商品林完全由市场经济主体进行经营，由政府以财政、税收、优惠贷款等政策支持为后盾。这样，发展商品林的国有林地就可以进入市场实现林地使用权的流转，发展公益林的国有林地不参与市场流转，这样，必将有利于我国国有林地权属制度的完善和国有林权制度的改革。

2.2 明确国有林下资源归属，充分实现国有林经营者的权属功能

我国应通过修改《森林法》、《森林法实施条例》、《野生动物保护法》与《野生植物保护法》明晰国有林下资源的所有权归属。笔者认为，对于珍贵、珍稀、濒临灭绝的以及需要特别保护的野生动植物资源可以划归国家所有，而对于一般性的野生动植物资源则没有必要“强占”为公有。但为了保护公共利益或国家利益，可以将极具科学价值与生态价值的野生动植物资源或微生物资源以生态补偿的形式“收归”或“收购”为国家所有，但前提是国家给予合理补偿。此种做法本身就包含有对国有林经营者给予合理生态效益补偿的制度价值在内。此外，对于国有林经营者权属的保护，国家如果一定要以限额采伐许可证制度限制国有林经营者采伐属于自己所有的林木，国家需要予以补偿，依据在于经营者创造了远远大于林木经济效益的生态效益。

2.3 健全与完善国有林用益权制度与国有林流转法律制度

首先，对现有《森林法》进行修订，进一步完善限额采伐许可证制度。可以采取两种做法:其一，完全废除限额采伐许可证制度，在未来的《国有林经营管理法》或其他的法律法规中就国有林经营者对自己所有林木的处分权做出具体规定，规范依据在于既维护经营者对林木的财产所有权，也保障国有林经营的生态效益的发挥。其二，不废除现有的限额采伐许可证制度，对其进行完善。将国家限制国有林经营者采伐部分的活立木由国家以市价收购或以其他方式合理补偿经营者，让被限制部分的活立木继续自然生长并发挥应有的生态效益。

其次，我国应该尽快制定详细的国有林权流转规则与实施细则，以利于我国国有林的可持续经营。未来的国有林流转法规应该就下述事项做出规定:第一，国有林流转主体。这个主体既包括林区职工、农户家庭等自然人主体，也包括公司、企业等法人主体;既包括国内的民事主体，也包括国外的自然人与法人等经济主体。第二，国有林流转客体或对象。应该将宜林荒山、荒沟、荒丘、荒滩等国有土地纳入可流转对象范围。第三，国有林流转方式。我国国有林的流转方式至少可以包括转包、出租、互换、转让、入股、抵押、继承、招标、拍卖、公开协商等方式。第四，国有林地使用权是物权。确认国有林地使用权的物权性质是国有林得以流转的前提和基础。第五，国有林地使用权期限。明确规定国有林地最高70 a的使用期限。第六、国有林地规模经营。发展现代林业需要林地经营规模化，我国现代林业的发展导向需要我国国有林业实现规模经营与集约经营。

2.4 完善国有林担保物权制度

首先，需要扩展我国国有林抵押权标的的范围。为了充分实现和保障国有林承包经营人的具体利益，以法律法规的形式正式确认已经得到社会认可的、带有明显经济价值与生态价值的森林景观资产显得尤为重要。笔者建议，应该对已有的部门规章进行修订，以行政法规或专门法律的形式确认国有林的抵押物权制度。明确将国有林的有形资产与无形资产都作为抵押权标的，明确将经济效益与生态效益作为抵押权标的，这符合现代林业发展的先进理念和精神。只有充分保护承包经营人的各项权益，才有可能真正调动承包经营人经营国有林的积极性，才能真正促进国有林业经济的可持续发展。

其次，完善相关规定与责任追究制度。为了搞活国有林业经济，应该允许以林木所有权、林地使用权与林地承包经营权单独设定抵押，尤其在林地使用权或承包经营权的抵押与林木所有权的产生存在时间先后顺序时，以此来分离它们的权利负担，符合抵押权人的预期［5］。因此，笔者建议，有关森林或林木资产抵押时，其林地使用权是否同时抵押，最佳做法是由交易双方根据实际情况及双方意愿规定，不宜由法律法规实施强制性规范。

2.5 健全国有林权属登记制度

首先，统一我国国有林地等不动产物权的登记机关。根据我国的具体情况，在尊重历史与现实的基础上，继续由行政机关行使不动产物权登记职能，发挥土地行政主管部门业已建立起来的一整套土地登记机制、作用和工作优势，以土地管理机构为依托，由国有林地等不动产所在地的土地登记机构管辖，对不动产物权登记实施行政监督。

其次，细化现行的国有林地等土地管理政策和措施，强化各级林业行政机关国有林地权属管理的职能。我国应该尽快出台《国有林地所有权与使用权及其流转的若干规定》，将现今具有普遍性或持续性的农林用地争议等问题作为重要内容充实其中，以有力推动国有林权改革实践。此外，应该尽快建立和完善自上而下的国有林权属管理服务机构，专司重大国有林权属问题调查研究和确权中争议的调处工作。

再次，及时修订国有林权属登记的相关法律法规，尽快形成较为完善的国有林权属登记法律制度体系。为此，必须修改和协调《土地管理法》、《物权法》、《森林法》与《森林法实施条例》等法律法规中有关不动产登记条款，规范目前国有林地等不动产登记的混乱状态，尽快确立以土地登记为核心的国有林地等不动产统一登记制度，应该尝试制定统一的《不动产登记法》。在完备的国有林权属登记法律制度形成之前，可以按照现行的行政管理体制由林业行政主管部门作为国有林权属登记机关，但必须建立相应的权属登记部门，专司登记职责，并按照统一的登记程序和统一的效力的进行国有林权属登记。

3 结束语

国有林作为国民经济发展的重要经济资源和环境要素，对我国经济安全、国防安全与生态安全的维护起到了极为重要的作用。国有林的归属是否明晰、权属制度是否完善，关系到国有林业的健康发展，关系到国有森林资源的有效保护与合理利用以及国有林权改革的顺利推进。国有林权属制度的完善研究对我国国有林权制度改革、生态环境保护与生态文明建设具有重要的推动作用。

［1］包玉华.非公有制林业法律管理制度研究［D］.哈尔滨:东北林业大学经济管理学院，2009.

［2］钟华友，徐春华.《森林资源资产抵押登记办法(试行)》的理解与适用［J］.绿色中国，2005(3):41－44.

［3］高利红.森林权属的法律体系构造［J］.现代法学，2004(5):58－64.

［4］李健芸.中国森林权属立法研究［D］.杨凌:西北农林科技大学人文学院，2007.

［5］常鹏翱.林业物权变动的规范架构:中国法律经验的总结与评析［J］.江苏行政学院学报，2008(2):111－116.