加强老龄群体社会化管理构建和谐老龄化社会

2011-03-31蔡向东

长春工业大学学报(社会科学版) 2011年2期

关键词：老龄养老群体

蔡向东

(吉林财经大学公共管理学院,吉林长春130117)

加强老龄群体社会化管理构建和谐老龄化社会

蔡向东

(吉林财经大学公共管理学院,吉林长春130117)

人口老龄化是现化社会发展的必然趋势,老龄群体的生活质量是衡量社会文明及社会进步与否的重要标志。老龄化社会客观上要求对老龄群体实行社会化管理。中国当前老龄群体生活质量不高,原因是对老龄群体的社会管理存在着“多龙治水”、政策无序以及缺乏可持续性发展的思路等问题。解决问题的关键是要明确管理主体及其责任,落实各项优惠政策,发展老龄产业,建立社区老龄群体服务网络,强化老龄群体自治组织的能力,从而构建一个可持续发展的和谐的老龄社会。

老龄群体;社会化管理;老龄产业;社区服务网络;和谐老龄社会

一、中国老龄群体现状

1.老龄群体人口数量庞大。2010年底我国60岁以上的老年人为1.74亿(超过英德两国人口总和),约占我国人口的12.8%,预计到“十二五”末期将达到15%左右,到2030年前后将进入人口老龄化高峰,而且每年还在以3.3%的速度增加。如果按目前的社会发展状态、人口状况发展,那么到2050年中国60岁以上的人口大约要有4亿,相当于目前欧盟25国总人口总和。

2.我国老龄群体特征突出表现为“四多”。一是贫困老人多,据2002年的全国抽样调查显示,全国有贫困老年人1010万人,约占全国贫困人口的四分之一。二是高龄老人多,2000年,全国80岁以上高龄老人就达到1199万人,比1990年增加了56%,年平均增长速度达到4.56%。三是空巢老人多,目前全国有2340万户空巢老年人,独居老人死于家中数日才被发现的现象在全国各地均有发生。四是疾病老人多,目前全国有1500万老人处于半自理和完全不能自理的疾病状态,有痴呆老人500万,仅北京市就有10万,每年走失约3000人。

3.老年群体的生活需求繁复。主要包括物质生活需求、日常生活料理需求、健康保健需求和精神及文化生活需求。在以往家庭养老模式下,老年人的各种需求大都从家庭获得。但随着计划生育、独生子女政策的推行,原来的主干家庭向核心家庭靠拢,一对年轻夫妇要赡养四至六或八个老人,这不仅使他们经济上难以承受,而且随着工业化、城市化和现代化进程的加快,中青年人群生存竞争的加剧、跨地域职业流动的加速、生活方式的变化,也使他们分身乏术,没有精力和时间用来照顾好这些老人,传统家庭养老模式受到挑战。

二、加强老龄群体社会管理的必要性

老龄化是人类社会发展的必然趋势,21世纪将是全球老龄化的世纪,中国也不例外。在上世纪70年代中国选择了大力控制人口增长的策略,就无可规避地选择了人口老龄化的结局,人口老龄化是中国人口发展必须通过的一条“卡夫丁峡谷”,①典故出自古罗马史。卡夫丁峡谷在古罗马的卡夫丁城附近,公元前321年,在第二次萨姆尼特战争时期,萨姆尼特人在卡夫丁峡谷击败了罗马军团,并侮辱性地强迫他们通过“轭形门”,从此有了“通过卡夫丁轭形门”的说法。马克思在谈到有关俄国革命时曾提出过俄国革命能否跨越“卡夫丁峡谷”的设想,它的内容是指经济文化落后的国家能否在不经历资本主义发展的充分阶段而直接进入社会主义阶段。后来,人们就以“卡夫丁峡谷”来比喻灾难性的历史经历,并引申为人们在谋求发展时所遇到的极大的困难和挑战。无法逾越。老龄问题是重大的社会问题,老龄工作是构建社会主义和谐社会的一项重要工作。老龄群体社会化管理是老龄社会的必然选择。

(一)社会管理老龄事务是人类本身自然的也是必然的选择

人类生活是以群体生活为特征的,早在氏族社会时期,社会成员之间就不乏互助精神。人们在其聚落里共同生活、生产和活动,形成了彼此间相互联系的小型社会,当一人到迟暮之年,氏族内的其他壮年会为其养老送终,这一做法代代相传,进而形成一种生存法则。中国几千年的农耕社会生活也赋予老年人在社会中的特殊地位。农业生产更多的是凭借农业经验,老年人经验丰富,在生产生活中起着重要作用,尊老爱老自然形成传统。及至到现代社会,中国儒家“老吾老以及人之老”的传统思想也在广泛传播和实践着,因此,对老龄群体进行社会化管理有其广泛存在的社会基础。

(二)社会管理能够提升老龄群体社会归属感和社会安全感

我国建国以后在城市实行的单位制,②单位体制即政府通过单位全面动员和控制社会成员,实施社会整合的一种特殊机制。是计划经济时期整合社会的主渠道。城市居民都被安排在相应的单位里,单位不仅承载着与自身性质一致的经济功能,而且还担负着更为重要的政治功能和社会功能,为职工提供生老病死等种种生活服务。在单位制社会下,老龄群体单位归属感强,大多无后顾之忧。

随着我国社会主义市场经济体制的建立,单位制开始瓦解,“单位人”逐渐向“社会人”转变,原来由单位管理的绝大多数事务都要由个人自行解决。老年人作为脆弱群体,在各种利益和分配关系的重新调整中,他们的利益和需求受到不同程度的伤害和忽视,这使他们满足自身需求的能力受到限制。

老年人从原来的单位人到后来的社会人,老年时又回归到家庭,这种身份和角色的改变使老年人总有一种被社会遗弃和边缘化的感觉,有一种社会失落感,从而更怀念过去的“美好时光”,这实际上是老年人对老龄事务社会管理的一种向往。因此,对老龄群体实行社会化管理是国家和社会为老年人分忧,满足老年人实际需求,提升老年人社会归属感和安全感的重要举措。

(三)社会管理在一定程度上能够化解老龄化引起的社会矛盾

一方面,老年群体生活需求繁复,单纯依靠家庭养老的时代已不复存在。另一方面,在制度养老方面,由于受到社会保障、社会发展水平等方面的制约,目前尚不能满足老年人的全部需求。随着人口老龄化进程的加速,老龄群体在物质文化、医疗健康等方面的需求却在不断增长,这与有限的社会养老能力形成强烈的反差,由此产生的老年心理问题和社会冲突加剧了老年人与社会的隔膜感和疏离感,形成新的社会矛盾。寻找一个合适的方式来满足日益增长的老年群体的需求,是一个十分迫切的理论与现实问题。而充分调动社会各界力量,利用现有社会资源,对老龄群体实行社会管理则是解决这一矛盾的重要手段。

(四)老龄群体社会管理具有现实可行性

社会转型促进了社会现代化进程,社会发展领域的一些成果,特别是社区服务的产业化和社区基层组织自主化发展趋势,为老龄群体居家社区养老需求的满足提供了可能。所谓“社区养老”,是指老人住在家里,在继续得到家人照顾的同时,由社区承担养老工作或托老服务,如开办老年饭桌、送餐上门、家庭病床、料理家务和“急救铃”等,还可针对老人的具体情况提供个性服务,真正做到人性化管理;在收费方面则有一定的福利性质,根据老人的生活条件适当收取费用,对于生活十分困难的老人则实行无偿服务。老年人在熟悉的环境和群体中,相互交流,彼此照顾,生活不再孤独。较家庭养老和进养老院,社区养老受到人们普遍欢迎。

(五)可持续发展的理念客观上要求对老龄群体实行社会化管理

老龄化必然导致老年人赡养系数和总供养系数上升,国家对于老年人的支出增多。如何以辨证的观点看待老龄化与社会经济发展之间的关系,在老龄社会实施可持续发展的战略至关重要。发达国家与我国发达地区的实践表明,老龄化与社会经济是可以协调发展的。老龄化社会可持续发展的关键,是充分调动社会资源,加强对老龄群体的社会管理,由社会分担家庭养老压力,让老龄群体也能分享社会经济发展的成果。这不仅能够规避老龄化带来的负面影响,而且还能创造更多的就业岗位,挖掘新的经济增长点,营造和谐老龄化社会氛围。

三、当前老龄群体社会管理存在的问题

(一)政府老龄工作机构主体缺位

当前我国老龄工作机构可谓五花八门,党委政府的涉老部门有:组织部门管理离休干部的相关待遇,人事部门管理机关和事业单位离退人员的工资,劳动保障部门管理老年人的养老金统筹发放,民政部门管理孤寡老人、贫困老人的生活保障,文化体育部门管理老年人的文教体育活动。其他工作机构有:老干部局、离退休管理办公室、老龄委办公室、老龄协会,以及各种老年社会团体组织。从表象来看,各部门对老年人的管理服务都分解到位,但实际上由于机构重复过多,职能交叉和错位现象严重,对老年人的维权主体并不明确,导致“龙多不治水”的问题时有发生。一些老人的权益受到侵害时难以找到执法主体单位,即使找到有关部门,也因管理部门多而相互推诿。

(二)工作没有形成制度化、规范化

老龄群体社会管理的内容相当丰富,如养老金的社会发放、档案的社会化管理,养老服务、医疗服务、生活照料和护理、精神文化服务、老年产业的发展等。“老龄群体无小事”,但也正因为其无小事,具体老龄群体管理部门才很难把握自己应该开展哪些工作,哪些工作可作长期项目,哪些项目可做短;有些政府部门只是根据自己部门的实际情况,每年定期举办一次或几次老年活动,一旦电台有声,电视有影,报纸有名就算完成了任务,而不管该活动能否真正解决老龄群体的问题。至今,老龄群体社会管理部门的工作没有形成制度化、规范化、主动化。

(三)民办养老机构发展受阻

社会养老不仅是国家和政府的责任,还要利用各种优惠政策和激励机制,充分调动各种非政府组织以及民间团体的力量,建立民办养老机构,而目前我国民办养老机构在运行过程中却常常受到各种阻碍。

其一,国家优惠政策得不到落实。早在2000年,国务院办公厅就转发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》,要求对社会福利机构的用地、用电、用水、电话等方面给予优惠政策,但时至今日,除了免税优惠外,其他政策大多未得到有效落实。

其二,职能部门条块分割,政出多门,增加了从事养老服务业的难度。在天津,养老院要办齐防火、防疫两证才能去民政局申请登记,可消防部门要求窗户不能加护栏,但要防止老人意外坠落就必须加护栏;消防部门要求24小时都开门,但这样老年人很容易走失,这让民办养老院左右办难。而卫生部门要求厨房生熟分开,要有储存室、分餐室、清洁室,一些小规模的民营养老院根本无法达标。

其三,养老院的公益性常被忽视,公益岗却享受不到公益政策。在全国很多地方,保洁员、交通协管员等公益性岗位都享受政府补贴,而同样是社会公益岗位的民办养老院护理人员,却无法享受政府公益性岗位政策。因为护理员工作累、责任大、待遇低,除了一些难找工作的“4050”人员,无人愿干。

其四,老龄产业体制性障碍制约其发展壮大。当前老龄产业的投资主体多元化,经营模式也有国办民营、民办公助、私营股份制、合资经营等多种形式,但国家对养老机构的政策仍定位在福利性、非营利性的原则上,工商登记也要按民办非企业单位登记,这样虽可以享受免税等优惠政策,但却意味着投资者难以融资,不能进行分红,甚至连自己投资建设的都不能归自己。这就使许多非公有制养老机构难以按照市场经济规律进行运作,老龄产业长期处于自主、无序、盲目发展的状况。

其五,传统观念及其认识误区影响老年产业消费增长。一是长期形成的国家福利化养老认识误区,对养老服务走社会化、产业化道路的方式不理解甚至抵触。二是对非公有制经济的错误认识,害怕非公有制经济进入老龄产业领域会损害老年人的利益。三是老年人的重积累、轻消费,重子女、轻自己的传统消费观念影响老龄产业的市场形成。

(四)社区老龄群体社会管理权责不对等

社区是对老龄群体进行社会管理的最基层组织,承担着老龄群体社会保障最终落实和托底的重任。它以社区为主体和载体,为社区成员提供管理服务,并多渠道筹集资金,在社区成员享受法定基本保障、单位补充保障后,起到拾遗补缺、消除死角的作用。但目前我国社区担当的事务纷杂芜杂,对老龄群体的社会管理只是其正常工作的一小部分,使得社区没有足够精力投身老龄群体社会管理工作。同时,社区有众多事权,却无财权,没有直接的办公经费,有些老龄群体的社会管理工作根本无法开展。

(五)老龄群体自治组织的管理能力有限

城乡基层老年人协会是人口老龄化和老龄工作社会化的产物,至2010年底,全国共有老年人协会80多万个,入会老年人超过3500万人。实践证明,基层老年人协会在管理老年人事务、维护老年人合法权益、组织老年人参与基层三个文明建设、活跃老年人文化生活等方面,发挥着重要作用,已经成为落实基层老龄工作不可缺少的依靠力量。我国基层老年人协会的状况,总体是健康的,但也存在一些不容忽视的问题,主要是组织建设缺乏统一规范,活动场所和经费短缺,地区间发展不平衡,领导班子和主要负责人素质参差不齐,削弱了老年人协会在管理老年人事务的能力。

四、提高老龄群体社会管理成效,构建和谐老龄化社会

(一)明确管理主体,规范管理责任,落实各项政策

老龄群体社会化管理是一项长期的系统工程,是一项关系和谐社会构建的光彩事业。因此,国家应设专门行政部门或机构对全国老龄工作进行统筹规划,并设相应的垂直机构。老龄工作应有中长期规划,并做好具体工作部署;对老龄工作专门机构要赋予相应的权利和法律地位,同时要设有相应的监督检查机构;应鼓励社会组织和个人积极参与老龄群体社会管理工作,并为他们创造有利的条件,并进行必要的引导;严格制定和执行国家法律法规,落实对老龄产业或老龄事业的优惠政策。

(二)加强老年协会的组织建设,提高老龄群体的自我管理能力

老年人协会是老年人自我管理、自我服务、参与社区建设和社会发展的群众性自治组织,是党和政府联系广大老年人的桥梁和纽带,其宗旨是为老年人服务。在我国进入老龄社会和构建和谐社会的新形势下,重视并加强基层老年人协会建设,扶持其成长和发展,对于充分动员民间资源,减少政府负担,促进政府职能转变,实现老年群体管理和服务的社会化,发挥老年人在全面建设小康社会中的作用,促进基层民主政治建设,促进社会和谐与政治稳定,都具有重大意义。

(三)积极引导和扶持老龄产业发展是老龄群体社会管理的核心

人口老龄化使老龄群体在社会人口结构中占有越来越大的比重,经过青少年的努力和追求,中年的拼搏和进取,每个人在步入老年时都向往能拥有一份幸福快乐的老年时光。前已述及,老年群体的需求是多方面的,单纯依靠家庭和政府无法满足,而社会老龄产业则切实地填补了这一空白。老龄群体社会化管理不仅要对老年人本身进行管理,还要对为老年人服务的这些产业如养老服务业、老年旅游业、老年用品市场、老年文化产业等加强管理,只有这样,才能切实满足老龄群体的社会需求,对老龄产业的管理是老龄群体社会管理的核心。