我国行政伦理困境原因及出路

花晓寅

(中国矿业大学 文法学院,江苏徐州210008)

我国行政伦理困境原因及出路

花晓寅

(中国矿业大学 文法学院,江苏徐州210008)

在现代社会中,由于社会多元价值化的存在,导致公共行政领域价值的多元化,行政人员作为多种角色的扮演者在面临各种相互冲突的行政道德价值时,必须做出相应责任的抉择,摆脱困境。

伦理困境;行政人员;价值

一、行政伦理困境内涵

美国社会工作协会(NASW)伦理守则(1996)修订委员会主席Frederic G·Reamer曾给伦理困境下过一个定义:“所谓伦理的困境是当专业核心价值中对专业人员要求的责任与义务发生相互冲突的情形;而社会工作者必须决定何种价值要优先考量。”[1]在现今社会,由于社会价值的多元化,行政人员承担着多种角色,既是公民的雇员,同时又是特定政府组织的成员。双重的身份带来不同的责任,在面临责任相互冲突的过程中,往往会陷入“做了你要下地狱,不做你也要下地狱”的困境中,需要进行抉择,而这种选择并不是简单的善恶之间的选择,而是在多种善之间、多重义务或责任之间的抉择。我国学者田姝曾指出我国政府机关及其行政人员的六种伦理困境:[2]一是‘官念’普遍存在;二是政府包揽一切的现状在各地仍不同程度的存在;三是‘替民决策’的行政运作机制惯性依然存在;四是‘对上负责’的行政模式广泛存在;五是重‘管理’轻‘服务’的机关文化传统大行其道;六是‘官大于民’的社会心态普遍存在。本文主要从权力分配与运行、经济、自身职责等方面来论述,从行政伦理失范的表现上深入探讨了困境的现状。

二、行政伦理困境产生的原因

那么,在出现了这些伦理困境后,我们首先应该要清楚是什么原因导致了这一现状。由于我国正处于转型时期,旧的体制和思想并没能完全去除,而新的思想又不能尽快融入,所以行政人员遭遇行政伦理困境的原因也呈现出多方面性,具体主要包括:

(一)人性假说的驱动

人性假说是伦理规范的前提。由于中西文化的差异导致了对人性认知的偏差。在人性假说上,西方文化对人性的认识基本上是“性恶论”的。西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人,把人看作是“经济人”。这种行政伦理观用在行政伦理建设上就表现为对人的道德期望保持冷静和审慎态度,重视用制度来约束行政人员,通过他律来强化自律。而我国自古就是个人情占据主导地位的国度,在对人性的假设上,我国的儒家思想是以“人性本善”为主流的。如《孟子·告子上》曰:“恻隐之心,人皆有之;羞恶之心,人皆有之;恭敬之心,人皆有之;是非之心,人皆有之。恻隐之心,仁也;羞恶之心,义也;恭敬之心,礼也;是非之心,智也。仁义礼智非由外铄我也,我固有之也。”在孟子之后的儒家主流思想里,性善论占据着主导地位。并受其影响,“道德人”这种人性认识根深蒂固,人们对人性的自觉期望很高。这种行政伦理观则体现在行政伦理建设方式上,“重在研究怎样把道德规范转化为内心的自觉行动,通过文件传阅、会议学习、榜样模范等来使行政人员达到廉洁自律。”[3]这样容易产生一种错位,就是“政府本位要求公民去适应和服从政府和公务人员的管理,而不是要求自己去适应和方便广大公众。它还导致了一种行政实践评价标准的倒错,凡是适应政府行政组织系统的就是善的,反之就是恶的。”[4](P60)社会公众对于行政人员的道德给予很高的期望,希望他们能够全心全意为人民服务,而就是这种错位导致了行政人员在面对个人利益时与公共利益间产生了利益冲突,陷入了两者间的困境中。

(二)传统行政体制的影响

“传统行政体制的影响主要体现在两个方面,即政府职能交错和科层制层级过多所造成的问题。”[5]在政府职能结构中,职能责任关系主要是指不同的管理职能该由谁来行使及管理主体之间职责权限的划分问题。但在很多情况下,很多职能部门之间的责任并不清。这种多头领导导致了政府部门职能交叉、职责不清的情况屡见不鲜,从而易造成权利冲突,使行政人员沦入权力的困境中。

此外,由于科层制层级过多,行政人员不得不投入更多的精力到组织内部,保证组织上下的层层传递、信息的沟通,限制了行政人员工作的范围,进而与公民接近的机会也越来越少,对公民需求的回应性也随之减弱。在科层制的体制下,行政人员面临的一对一的领导模式,直接面对上级的控制,必须对上级负责,从而使自身成为上级的受托人。但是根据法律的规定,国家公务员又是公民的受托人。因此,行政人员就面临着两种受托人身份的考验:是向上级领导负责,还是向公民负责。

(三)后现代价值观的影响

20世纪60年代来,在当代西方崛起了后现代主义思潮,“通过对科学主义、基础主义、整体主义、本质主义、偏狭性的全面轰击而提出了‘去中心化’、文本主义、解构主义、符号主义等的明确主张,进而宣告伟人时代的消亡以及绝对权威的绝对死亡。”[6]我国正处在现代向后现代的转型时期,两者间的冲突不断加剧,这种状态导致行政人员总觉得自己生活在一种相对主义的和缺乏准则的状态中,结果就是“什么都行,也什么都不行”。新旧道德观念和评价体系的交接的间断,使社会中缺乏一种相对权威的、占据主导地位的标准,致使行政人员在具体行政行为选择中难以找到平衡的标准,从而致使部分行政人员在面对自身职责以及个人私利间缺乏道德价值的标准,受制于其中的伦理困境之中。

(四)监督和制约机制的匮乏

我国的传统道德一直认为人性的无私无欲,“强调利他最大化,在行政伦理建设上过于从精神层面宣教而忽视从制度层面构建运作规范机制;过于看重自律而忽视他律,使得对行政人的要求只限于软约束而缺乏硬约束。”[7]政府机关及行政人员也都反复宣称要对公共利益负责,然而真正落实到制度上、行动上的措施少之又少,缺乏相应的制度保证。在实际的情况下,行政人员更多的是向上级负责,而不是法律机制上的公民负责。在对行政权力的监督和制约上也无法适应社会的需求,至今没有一部有关行政人员的“伦理道德法”,没有完整的行政人员道德建设法律体系。这些都集中体现在监督力度上的薄弱,比如监督的形式化、表面化;事后监督远远多于前中期监督;对主要干部监督过少等等。正是由于监督和约束机制的缺乏,赋予了行政人员滥用权力的资本,易陷入权力冲突的伦理困境的深渊。

三、摆脱伦理困境的出路

关于行政伦理的困境对策,国内的很多学者已经做了不同解释。国内学者如王伟教授、冯益谦教授等基本上都是从如何处理好行为选择中的目的与手段关系、如何看待行为选择中的功利价值以及如何对待伦理妥协的角度来分析论证的,认为如果行政人员能够准确地把握这三点,就能有效地化解伦理困境。[8]傅芬则提出了共同协调的系统模型,指出首先要获得政治的支持,政治支持是前提条件。然后建立起法制框架,主要指伦理立法;其次,要加强组织制度的建设,包括责任机制和教育培训机制等;再次,是要加强组织文化建设;最后通过公民参与的方式,以达到增强行政人员的内在德性,引导其做出负责任的行政行为选择。美国行政学家特里·L·库珀在提出了主观责任与客观责任的基础上,提出了解决伦理困境的两种方法,即外部控制与内部控制。外部控制指外在于个体的、强加在个体身上的制度体系,诸如伦理规范和伦理立法;内部控制指职业价值观、行政道德教化和道德自律等,以期行政人员在社会化的过程中将这些行政道德内化为自己的价值观,并从管理学的角度探讨了两者结合的重要性,以两种方法的综合运用来达到帮助行政人员走出行为选择的伦理困境,实现负责任行政的目的。[9](P121-123)

综上所述,可以将学者们探讨解决责任冲突的对策归纳为“环境”、“原则”和“措施”三大方面。从组织制度、组织文化等宏观层面来分析问题,是一种宏观环境的分析。但是这种论述过于宽泛,操作起来也有较大难度,只能作为解决责任冲突的一个指导方向。从如何处理好行为选择中的目的与手段关系、如何看待行为选择中的功利价值、如何对待伦理妥协等原则,来阐述行政人员如何解决所面临的伦理困境问题。这实际上是一种有益的“原则”,较“环境”的方法在可操作性上显得更进一步。而库珀提出的“内部控制”和“外部控制”结合,在实践性上更具有可行性和实践性。具体而言,主要包括:

(一)外部控制

1.加强行政伦理立法及制度化。行政伦理法制化就是把基本的、普遍的道德伦理上升为制度,以明确的形式公之于众。目前西方国家行政伦理法制化已成为一种趋势,以美国较为突出:[10]1958年美国国会通过《政府工作人员伦理准则》,为所有政府雇员包括官员制定了内容广泛的道德规范;1978年通过《政府行为伦理法案》,规定了政府部门中的工作人员都必须做到的十个方面的要求;1989年又通过《政府行为伦理改革法案》;1992年美国政府颁布了内容更详细、操作性更强的《行政部门雇员伦理行为准则》。我国2005年1月由中共中央通过并颁布了《建立健全教育制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,提出了建设行政伦理法规体系的任务,但总的来看目前还没有行政伦理立法。以行政人职业道德为基础的行政职业伦理法规也有待加强,从而增强职业道德的强制力。

2.加大公众对行政活动的舆论与监督。我国是一个社会主义国家、人民当家作主的国家,因此公民不仅仅是行政主体输出方面的被动接受者,而且在输入与输出的双向都应该是积极的参与者。公民应积极组织社会舆论的平台,在平台中使政府行为透明化,真实、正确的表达了整个社会集体中绝大多数人的愿望和意志,因此舆论监督为行政活动能更好的在阳光下运行提供了无形的道德秩序规范,起到很好的控制作用。

(二)内部控制

1.增加对公务员伦理价值的引导。由于公务员伦理困境产生的根源是不同的价值观造成的,因此我们需要通过形式多样的教育方式在一定程度上影响公务员的价值观,使公务员的价值观重新落实到“为人民服务”中去,更大程度倾向于“公共人”角色。注重对公务员的行政伦理教育,树立正确的世界观、人生观、价值观及权力观,在思想上抵制各种蛊惑,在行动上积极参与社会服务,锻炼出坚强的意志力并逐渐养成习惯。比如,党中央提出的“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”等以共同的价值尺度,引导和帮助实现自我约束、提升境界,协调各种利益关系,化解各种矛盾。

2.慎用行政实践中的伦理性妥协。伦理妥协是一种特殊的行政行为,是选择迫不得已的手段以摆脱伦理困境的活动,其本身并无对错善恶之分,当妥协可以被作为一种精神品格来评价时,它的关键性要素在于妥协作为一个动词所指向的对象,即妥协者在什么情境下妥协,是考量妥协行为是非的标尺,考量要遵循“最小恶果”原则。在这种特定的情况下,“最小的恶”起着调节各种不良行政环境的特殊作用,其主要伦理价值在于表明行政妥协在原则上是允许的,以及在何种情况下做出何种程度的行政伦理妥协。需要注意的是,伦理妥协只是一种特定情形下的权宜之计,不应被泛化为一种普遍的行为选择模式。

[1]〔美〕Frederic G.Reamer.社会工作价值与伦理[M].包承恩等,译.台北:洪业文化事业有限公司,2000.

[2]田姝.浅析服务型政府建设中的伦理困境与对策[J].沈阳干部学刊,2007,(8).

[3]张哲.中国公务员的行政伦理困境及原因综述[J].社科纵横,2008,(12).

[4]周奋进.转型期的行政伦理[M].北京:中国审计出版社,2000.

[5]林志,芮光正.当前我国行政人员伦理困境的原因分析[J].西华大学学报(哲学社会科学版),2007,(6).

[6]吴福平.后现代公共行政的伦理困境与出路[J].浙江社会科学,2009,(11).

[7]杨建国.论行政人的伦理困境与出路[J].道德与文明,2009(5).

[8]王伟,鄯爱红.行政伦理学[M].北京:人民出版社,2005.

[9]〔美〕特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].张秀琴,译.北京:中国人民大学出版社,2001.

[10]苏令银,张杰.行政责任的实现:行政伦理学的终极价值追求[J].中共浙江省委党校学报,2003,(5).

花晓寅(1986-),男,中国矿业大学文法学院行政管理专业研究生,主要从事公务员行政伦理困境研究。