美国金融稳定监管委员会及启示

马其家

（对外经济贸易大学 法学院，北京100029）

美国金融稳定监管委员会及启示

马其家

（对外经济贸易大学 法学院，北京100029）

笔者对2010年7月21日新设立的美国金融稳定监管委员会的主要法律制度进行了阐述，并在借鉴美国经验的基础上结合我国目前“一行三会”的金融监管体制的现状，分析了我国建立统一的金融稳定监管机构的必要性，并建议国务院增设综合的金融稳定监督委员会，负责统一协调一行三会的监管工作，并负责监测防范系统性的金融风险。

金融稳定监管委员会；金融监管；双线多头监管；“一行三会”监管

金融危机爆发前，美国实行的是“双线多头”的“伞形”（umbrella）金融监管体制。“双线”指联邦和各州均有金融监管的权利，“多头”指有多个履行监管的金融机构。在这种体制下，金融控股公司下属的银行、保险、证券各子公司，分别由联邦货币监理署、联邦存款保险公司、证券监管机构及各州保险监管机构对其相应的业务或功能进行监管。“伞形”是指联邦储备委员会理事会作为监管人，是综合管理的上级机构，负责评估和监控混业经营的金融控股公司总公司整体的资本充足性、风险管理的内控措施和程序的有效性以及集团风险对存款子公司潜在的影响［1］。各监管机构互相之间缺乏通协调统一。因此，总体上美国金融监督机构的统一协调机制不畅，“双线多头”，权责不明，造成监管效率低下，导致对次贷风险危机监管的忽视，埋下了金融危机爆发的根源。

2008年美国金融危机全面爆发后，面对公众的一致质疑之声，美国政府在总结金融危机爆发之原因后，针对导致危机的金融法律监管及体制漏洞，美国财政部草拟了《金融监管改革蓝图》，接着美国政府公布了《金融监管——新基础：重建金融监管》的立法草案并提交美国国会参议院和众议院审议表决。2010年6月29日，《金融监管改革法案》草案经过国会参议院和众议院的审议修正，最终表决通过。7月21日，美国总统奥巴马签署《金融监管改革法案》。自此，《金融监管改革法案》即《多德—弗兰克法案》（Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）正式成为美国应对本次金融危机而制定的第一部重大金融改革法。该项法案长达884页，改革涉及美国金融业的方方面面，包括建立新的金融监管机构，如金融稳定监督委员会和消费者金融保护局。

本文拟对美国金融稳定监管委员会（The Financial Stability Oversight Council）设立的背景、具体职能进行分析，并在借鉴美国经验的基础上结合我国目前金融监管的现状，对如何构建我国统一的金融稳定监管机构进行探讨，以便为我国政府构建相关监管机构时提供决策参考建议。

一、美国金融稳定监管委员会的法律机制

鉴于美国原有监管体制中没有一个专门的识别和监测系统性金融风险的机构，美国2010年7月21日通过《金融监管改革法案》立法，设立了新的金融监管机构——金融稳定监管委员会，由其负责识别和应对系统性金融危机，以防范系统性金融危机的发生。具体来说，金融稳定监管委员会将持续地调查、监测、改进和完善美国“双线多头”的金融监管模式，并在必要时对所有危及美国金融稳定的公司采取措施，结束“大而不能倒”的财政援助政策，以期能更有效地统一和协调各金融监管机构的信息交流和工作，实施宏观审慎的金融监管，阻止系统性大型公司再次置美国经济于危机中，并预防另一场全球性的信贷危机。

下文对金融稳定监督委员会的法律机制进行阐述。

（一）设立金融稳定监管委员会的目的

为了方便金融稳定监督委员会监测金融市场风险，防范系统性金融危机发生，该法第112节规定了金融稳定监管委员会的目的。设立金融稳定监管委员会的目的总体包括：（1）发现影响美国金融稳定的风险，这些风险可能来自重大财务困境或破产，也可能来自大型相互关联的银行控股公司或非银行金融公司的现行行为，还可能来自金融服务市场之外。（2）消除股东、债权人和公司的其他相关者的期望（即如果破产，政府会保护他们并挽回他们的损失），从而促进市场自律。（3）对新出现的威胁美国金融系统稳定的情况做出反应。

（二）金融稳定监管委员会的组成成员、任期及薪酬

1．组成成员及权利

为了改变多头管理，条块分割，行业监管部门信息不通和协调不足的问题，按照《美国金融监管改革法》第111节（b）规定，金融稳定监管委员会由各金融监管部门的负责人组成。其成员分两类，一类是由10个联邦级金融监管部门负责人组成的具有一票投票权的成员，即美国财政部长（任委员会主任）、美国联邦储备委员会主席、货币管理局局长、消费者金融保护局局长、证券交易委员会主席、公司局主席、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信用联合管理委员会主席，及一名经参议院推荐并同意、由总统任命的独立的保险专家。另一类是无投票权成员。无投票权成员以顾问身份担任金融稳定监管委员会委员，分别是金融研究办公室主任、联邦保险办公室主任、经由州保险监督官协会确定的选举程序而选举指定的一名州保险监督官、经由州银行业监督官协会确定的选举程序而选举指定的一名州银行业监督专官，经由州证券监督官协会确定的选举程序而选举指定的一名州证券监督官。

为了保证无投票权成员出席委员会会议的权利，该法特别规定，金融稳定监管委员会不得拒绝无投票权成员参加该委员会的任何议程及会议的讨论或审议。但确因保障和促进机密监管信息的自由交流，在经由有投票权成员的表决通过后，委员会主席可以拒绝无投票权成员参加委员会的任何议程及会议的讨论或审议。

2．组成成员的任期及空缺补进

因金融监管的连续性、长期性和复杂性，为了保证委员会委员工作的连续性，《金融监管改革法》对委员会委员的任期作出了明确规定。该委员会中独立委员的任期是每届6年，州保险监督官成员、州银行业监督专官成员、州证券监督官成员的任期是每届2年。当金融稳定监管委员会委员出现空缺时，应按该空缺原来产生的方式确定新的人选接任，即在某一成员机构或部门的行政长官出现空缺且未任命继任者期间，或在某一机构或部门的行政长官缺席或丧失能力期间，该成员机构或部门的代理行政长官应作为金融稳定监管委员会的成员接替该机构或该部门行政长官在金融稳定监管委员会中的职位。

为便利金融稳定监管委员会行使职权，按照《金融监管改革法》第111节（d）规定，金融稳定监管委员会可以成立技术和专业顾问委员会，如特别顾问委员会、技术委员会或专业委员会等，及由各州监督官组成的顾问委员会。各技术和专业顾问委员会成员由金融稳定监管委员会任命，其可以是金融稳定监管委员会的成员或其他人员。

3．组成成员的人事关系和薪酬

为了使金融稳定监管委员会委员能够独立地行使职权，该法对金融稳定监管委员会委员的人事关系和薪酬支付问题作出了规定：

（1）具有联邦雇员身份的金融稳定监管委员会委员

所有具有美国政府官员或雇员身份的金融稳定监管委员会委员，除其作为政府官员或雇员而工作所获取的薪酬外，不得获取其他薪酬。

（2）非联邦政府雇员身份的金融稳定监督委员会委员

此类委员为金融稳定监管委员会的独立委员。

另外，该法特别规定政府雇员被派遣到金融稳定监督委员会后的身份仍保留在原单位，任何联邦政府的雇员可以无补偿地被派遣到金融稳定监管委员会，且该被派遣的政府雇员的公务员身份和特权不因此而中断或丧失。被派遣到金融稳定监管委员会的联邦政府雇员，在被派遣期间应向金融稳定监管委员会报告并接受金融稳定监管委员会的监管，其工资由其所在的原派遣部门或机构支付。

（三）金融稳定监督委员会的职权

依据该法规定，金融稳定监督委员会的职责包括：（1）收集来自成员机构、其他联邦和州政府金融管理机构、联邦保险局等的信息。如有必要，将对美国金融系统的风险进行评估，并指导金融研究局收集有关银行控股公司和非银行金融公司的信息。（2）指导金融研究局的工作，并请求其提供数据和分析意见，以支持金融稳定监管委员会的工作。（3）监控金融服务市场，以便及时发现影响美国金融系统稳定的潜在威胁。（4）关注国内外金融管理的方案和发展，包括保险和会计问题，并就这些领域中的问题向国会提出相关建议，从而加强美国金融市场的统一性，提高其效率、竞争力和稳定性。（5）促进各成员机构之间以及与其他联邦和州政府机构之间在国内金融服务政策发展、规则制定、审查、报告要求和执行措施等方面的信息交流和合作。（6）向成员机构介绍该委员会总结出来的监管重点和原则。（7）发现可能对美国金融系统稳定性造成危险的漏洞。（8）要求美联储对非银行金融公司进行监管等。

需要特别指出的是，为了识别和评估潜在的系统性金融风险，金融稳定监督委员会可以要求金融研究局、成员机构和联邦保险局提交任何数据和信息，以监控金融服务市场，及时发现影响美国金融稳定性的潜在危险。金融稳定监管委员会还可以通过金融研究局要求非银行金融公司或银行控股公司提交周期报告和其他报告，以评估该非银行金融公司或银行控股公司参与的金融活动或金融市场，或该非银行金融公司或银行控股公司本身对美国金融稳定形成的威胁程度。当然，金融稳定监督委员会在收集金融信息时负有保密义务。一般情况下金融稳定监管委员会、金融研究办公室和其他成员机构应对其所监管的金融机构提交的任何数据、信息和报告保密。

金融稳定监督委员会还具有直接要求相关机构提高审慎监管标准的权力。虽然金融稳定监督委员会主要是金融信息咨询与协调沟通的机构，但在特定情况下，该委员会也有权要求相关主管监督机构监管某些非银行金融公司。如《金融监管改革法》第113节（a）规定，对由美联储监督的美国非银行金融公司，如金融稳定监管委员会认为，其重大财务困境，或其活动的性质、范围、规模、级别、集中度、关联性或各种综合情况对美国金融稳定可能造成威胁，该委员会即可决定该美国非银行公司必须按照《金融监管改革法》的规定由美联储监督，并适用审慎监管标准（prudential standards）。如《金融监管改革法》第113节（b）规定，对由美联储监管的外国非银行金融公司，如金融稳定监管委员会认为，其重大财务困境，或其活动的性质、范围、规模、级别、集中度、关联性或各种综合情况对美国金融稳定可能造成威胁，该委员会即可决定该外国非银行公司必须按照《金融监管改革法》的规定由美联储监督，并适用审慎监管标准（prudential standards）。

在金融稳定监督委员会依照相关规定做出决定后，被监管的公司可以建立一个过渡性控股公司，该被监管的公司及其子公司的金融活动应在此过渡性控股公司中按照美联储提出的规章或指南进行。此类过渡性控股公司应服从美联储的监督和《金融监管改革法》规定的审慎规范的管辖。

为防止金融稳定监督委员会滥用职权，《金融监管改革法》将金融稳定监督委员会的监管范围作出了明确的限定。该法第113节（c）5规定，该委员会只能对金融公司的金融活动进行统一监管，不包括金融公司或其分支机构开展的内部财务、投资和雇员津贴等内部金融活动。而且，按照《金融监管改革法》第113节（c）6规定，仅金融活动受审慎规范管辖，金融公司的非金融活动不受美联储的监督和审慎规范的管辖。

此外，该法第113节（f）3还规定，对外国金融公司的监管，金融稳定监督委员会还应加强国际合作，并在做出裁决时，该委员会应与外国非银行金融公司母国的相关监督者磋商。

（四）金融稳定监管委员会的决策机制

金融稳定监管委员会采用会议决策制。经委员会主席提议或多数委员提议，金融稳定监管委员会应召开会议，且每季度不少于一次。金融稳定监管委员会会议应采用恰当的议事规则。该议事规则必须符合《美国法典》第5编第553节规定的机构组织规则、议程规则或惯例规则。除另有特别规定外，金融稳定监管委员会应以现任有表决权的委员的多数票同意的方式作出所有决议。为了适应金融稳定监管工作的特殊性，《联邦顾问委员会法》不适用于金融稳定监管委员会，也不适用于由金融稳定监管委员会任命的任何特别顾问委员会、技术委员会或专业委员会，除非特别顾问委员会、技术委员会或专业委员会有一个或多个委员不是美国政府雇员，也不隶属于美国政府，金融稳定监管委员会应列出此类委员会成员的名单。

为了方便金融稳定监管委员会收集金融市场的信息，该法规定，应该委员会的要求，美国政府的任何部门或机构应向该委员会及其任命的任何特别顾问委员会、技术委员会或专业委员会，提供该委员会认为适当的服务、资金、设备、员工和其他的援助服务。

二、建立我国金融稳定监督委员会的必要性

我国目前实行的是“一行三会”的分业监管模式，证券业、保险业和银行业分别由中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和银监会监管。人民银行的主要职责是：制定和执行货币政策，开展金融宏观调控，维护金融稳定，提供金融服务。我国当前分业经营的模式是在当时我国金融业发展不成熟，各金融行业市场化不高，金融业对外开放水平不高的情况下建立的。

但随着中国金融业市场的迅猛发展，中国金融业市场的开放、外资金融机构的竞争、中国金融业的行业一体化及全球一体化，分业经营开始向混业经营发展［2］。现行的金融监管体制凸显诸多问题，监管执法受到制约。

首先，虽然目前我国的“一行三会”金融监管体制直属国务院垂直领导，具有相对的独立性，但各级金融监管执法机构在实际行使监管执法行为时往往会受到很大的干预：在地方上往往受到地方政府的掣肘——一地的金融机构和大型上市公司往往是该地方的重要企业，纳税大户，地方政府为保护其本地的利益，往往会对金融机构监管施加压力，干预当地金融监管机关执法，由此导致金融监管执法的效率受到极大影响；在中央一级，中央政府及财政部门的行政决定往往亦会对金融监管机构执法权的行使、业务操作、行使职责等造成影响。

其次，当前“一行三会”的金融监管机构设置越来越不适应当前国内金融业发展的实际。我国目前的监管模式属于严格的分业监管。银行、证券、保险等各金融行业的监管部门对各行业实行分业机构监管。各行业金融监管机构之间未能严格界定各自的职责，缺乏协调沟通。中国人民银行的法律地位几乎与“三会”平行，统一协调能力不足。这在实际中要么是监管重叠，浪费监管资源，要么出现监管空白，导致监管出现漏洞，造成金融风险不能及时发现化解。

再次，在现行分业监管制度下，严格禁止银行、储蓄机构等的资金进入证券市场，这样，就将部分需要规避风险的投资主体资金拒之门外。对银行业务范围的严格限制，使银行只能在存贷款领域开展业务，银行的市场定位趋同性很高，使风险十分集中，并可能导致同业间的恶性竞争［3］。我国银行的中间业务大多处于探索和起步阶段，金融衍生品的发展处于停滞状态，利率市场化程度低，金融电子化发展缓慢，彼此间正常的竞争手段主要靠增加网点数量、延长服务时间、改善服务态度等简单形式，这种传统的金融服务市场格局早已为外资银行所革新，其结果是，金融资产规模在扩大，但风险被忽视，资产管理和运作仍处于较低水平，资产机构过于单一。

最后，对外国金融机构的监管不力，缺乏有效性，缺乏国际合作。随着我国加入世界贸易组织，外国金融机构逐步进入国内金融市场，我国金融监管的形势更加复杂化。首先，外国金融机构往往是大型金融集团公司，其特点是多种混业经营，对我国分业监管的模式提出了挑战［4］；其次外国金融公司资产流动性大，金融产品创新能力强，蕴含的金融风险大，这就需要我国的金融监管提高效率，加强监督，加强识别风险的能力。但目前，我国对大型金融集团的监管经验不足，国际金融监管合作程度不够深入。

三、建立我国统一的金融稳定监督委员会的建议

目前中国金融业的经营模式主要还是以分业经营为主，但混业经营已经有了很大的发展，金融业监管还是以稳定安全为目标，实行严格的分业监管模式。但由于当今金融业的全球化、混业化、趋同化的迅猛发展，及我国加入世界贸易组织，我国金融业经营模式正迅速向全球模式靠拢。如果作为上层建筑的监管模式不及时跟进，必将限制我国金融业的竞争力。因此我国必须顺应金融业发展的实际，加快金融业法律监管的改革。

（一）设立统一的协调机构，协调各个监管机构间的沟通合作

与我国类似，美国的金融业法律监管机构亦存在机构平行，多头监管，以至机构间职责不明，监管冲突，监管空白，效率低下等问题。这一现象在金融业混业经营的情况下很难实现金融监管的有效性。美国原有的金融监管体制是“伞形”监管（umbrella regulation），银行、保险、证券等各金融监管机构分别对其相应的功能或业务进行规制和监管，另外由美联储作为央行充当总监管机构（lead regulator）对金融集团公司进行总体监督。美联储一般只监督金融集团母公司层面，基本上不能监管金融集团公司的子公司（除非在很少的必要情况下）；而且其他金融监管机构在其业务范围内可以排除美联储的管辖，只要其认为美联储在不适当地行使其有限制的监管权。这样的伞形监管结构的特点实质上还是以分业监管为主（对金融集团子公司实行功能或业务监管）混业监管为辅（对母公司实行机构监管）。美国在总结本次金融危机的教训中认为：美国的金融监督机构之间缺乏沟通协调机制，各机构各自为政，条块分割，未能从宏观层面监测评估金融市场运行的系统性风险。鉴于此，美国《金融改革法》推出设立新的联邦级的统一协调机构——金融稳定监督委员会，加强宏观金融市场系统性风险监督与防范，加强各监管部门之间的沟通协调机制。而我国各监管部门之间的协调机制缺乏法律保障，仅处在原则性框架层面，“监管联席会议制度”也尚未发挥有效作用。监管机构之间的信息协调和一致行动也成为避免重复监管和监管缺失的必然选择。

当然，鉴于我国的分业监管模式已经比较完善，金融业的混业经营亦不普遍，以及机构改革的人事问题，立即完全效仿美国的模式为时尚早。比较合理的改革模式是在保留现行“一行三会”的基础上，加强中国人民银行的统领协调沟通作用，在中国人民银行设立一个类似美国金融稳定监督委员会的咨询协调机构，负责识别监测我国潜在的系统性金融风险，加强系统性金融风险的预警。或者建立调整集中统一的监管机构，增设相关机构或增加相关机构的职能，如可以在现行体制下增加人民银行的金融稳定的职能，作为“伞头”，负责监管金融集团公司母公司，银监会证监会保监会分别对金融集团公司进行功能性监管。另外，国务院增设综合的金融稳定监督委员会，负责统一协调一行三会的监管工作，并负责监测防范系统性的金融风险。

（二）明确我国金融稳定监督委员的监管范围，严格评估金融创新产品的风险

引发美国金融危机的直接原因是美国次贷危机及金融资产证券化。作为一种金融创新产品，住房抵押贷款及资产证券化一方面推动了美国的金融业繁荣并带动了美国经济的增长，但是另一方面过松的信贷标准和过长的债务链条又带来了巨大的金融风险。早在危机爆发之前，美国的监管机构只看到金融创新产品的优点却忽视了其风险，放松监管，最终导致了危机的爆发。鉴于此，美国的本次金融监管改革法扩大了金融监管的范围，严格对私募基金和对冲基金的监管标准，将场外金融衍生品交易纳入监管的范围，同时加强对信用评级机构等金融中介机构的监管。在我国，全面覆盖原则是金融监管的一项重要原则。但实际的执法监管仍然有大量的空白有待进一步完善与强化：如大量的私募基金，民间地下钱庄，场外交易等金融活动仍然游离于法律监管之外。有鉴于此，我国应尽快出台相应的制度，对私募基金合格投资者的认定，市场及行业自律以及基金发起和设立程序等方面进行规范，对民间地下钱庄设立市场准入标准，将其合法化［5］，并赋予我国金融稳定监督委员会协调各监管机构对之监管的权力。

（三）强化我国金融稳定监督委员会的国际合作监管协调义务

以中国加入世界贸易组织为标志，中国经济逐步融入全球经济的大市场。经济全球化带来了金融业的全球化。随着中国服务市场的外资准入限制的进一步放开，外资金融集团开始进入国内市场。这既对国内的金融业造成了竞争，也对国内的金融业法律监管带来了挑战。大型跨国金融集团公司的进入，增加了金融危机跨国扩散的风险，使金融危机的国际传染性大大提高。因此，金融业的国际化加大了国内金融法律监管的难度。为了发展经济，繁荣金融市场，我国金融稳定监督委员会一方面要允许金融业不断创新发展；另一方面也要谨慎防范国际金融风险，加大对跨境资本流动的监管，稳步推进金融开放，积极参与金融监管跨国合作，利用金融监管合作机制，获取信息，了解政策，主动采取行动，以便更好地防范和化解国际金融危机。

［1］于思待．金融危机下美国金融监管模式的反思［J］．当代经济，2009（15）：89．

［2］刘岭．我国金融业经营模式研究［D］．江西财经大学，2004（8）：87．

［3］赵晨冰．我国金融监管现状分析［J］．金融视线，2010（11）：68．

［4］孙春玲，等．次贷危机后金融监管发展趋势研究［J］．经济视角，2009（12）：103．

［5］宗良，马欣．美国金融监管改革法案与其现实的借鉴意义［J］．中国货币市场，2009（11）：11．

United States Financial Stability Oversight Board and Enlightenment

MA Qi－jia
（Law School，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China）

There is some disscussion on main legal system of Financial Stability Oversight Board set up by United States in July 2010in this paper．There is an analysis of the necessity to establish regulator of unified financial stability in China．According to our country's financial regulatory structure，it is suggested to learn from the American and for the State Council to set up comprehensive financial stability monitoring committee，which is responsible for unified coordination for financial supervision，and guards against financial risk．

Financial Stability Oversight Board；financial supervision；scattered supervision

F13／17．0（712）

A

1001－6201（2011）05－0011－06

2011－03－23

中国法学会2011年度部级法学研究项目［CLS（2011）D101］

马其家（1966－），男，湖北新洲人，对外经济贸易大学法学院副教授，博士生导师，法学博士。

［责任编辑：秦卫波］