普惠型福利视角下城市高龄者养老社会化服务体系研究

周 沛,管向梅,2

(1.南京大学政府管理学院,江苏南京 210093;2.南京工程学院人文与社会科学系,江苏南京 211167)

一、基于普惠型福利的城市高龄者养老需求

1. 普惠型福利

目前,学术界对“普惠型福利”尚未展开广泛的讨论,对之亦未有明确的界定。为了清楚地认知普惠型福利内涵,我们可以从“制度性福利”中引申其“普惠”意义。

美国学者威伦斯基和李宾士在1958年出版的《工业社会与社会福利》一书中首次使用两分法,把社会福利分为“补缺型”和“制度型”社会福利。“补缺型”社会福利强调依靠家庭和市场提供个人所需的福利待遇,只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需福利时,国家和政府才会承担相应责任。“补缺型”福利是为社会无法自助者提供的暂时性和补偿性的社会救助,是对“不幸者的慈善”[1]。“制度型”社会福利强调国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任,主张通过一整套完善的法规制度体系,提供个人所需的社会福利。与“补缺型”福利不同,制度型福利不是在家庭和市场不能满足个人需要时才介入,而是现代社会结构中常态性的提升公民生活质量的社会制度。制度型福利把接受福利的对象扩展到全体公民,通过为全社会所有人提供相应的社会福利和资源,以促进全民福祉和社会发展为目标,具有很强的全民保障特点[2]。英国学者蒂特马斯认为,国家为人民提供福利是对工业社会经济与社会变迁过程的适应和积极回应,政府不仅应该提供国家福利,而且应该提供普及型社会福利[3]。普惠型福利是一种质的进步,在公共话语中,似乎普惠型社会福利已经成为关乎道德的一种占主导地位的主张[4]。

本文认为,普惠型福利是以政府为主体,以全体国民为对象,以多样化福利提供为手段,是旨在改善民众生活水平、提高生活质量的社会政策选择和制度安排。普惠型福利具有福利对象的广泛性、福利主体的多元性、福利方式的多样性、福利内容的丰富性等特征。

2. 普惠型福利与城市高龄者养老需求

按照联合国人口司的规定,年满80岁的老年人称为“高龄老人”[注]联合国人口司在1996年底召开的“老年人口死亡率及其影响”的专题讨论会上,以80岁为界将老年人口划分为“低龄老人”(younger elderly)和“高龄老人”(the oldest elderly)。。据测算,2020年我国高龄者人口将达到2780万,2040年将增加到7400多万,到2050年将达到1.14亿。届时,我国每3个老人中就有一名高龄者,全世界每4名高龄者中就有一名是中国人,高龄化的形势相当严峻[5]。

对比发达国家,“未富先老”及“老者高龄”的现实使我国在解决养老问题过程中面临着“资金保障”和“服务保障”的严峻挑战。我国社会保障的“碎片化”特征导致养老费用来源单一,保障程度不一,彼此间缺乏衔接,增加了高龄者“资金保障”的难度。而在家庭功能弱化的背景下,养老家庭化特征又使高龄者“服务保障”严重缺失,高龄者社会化服务需求呼之欲出。从普惠型视角看,解决高龄老人的资金保障和服务保障,是国家和社会为高龄者养老服务提供的直接福利,是普惠型福利中最为人道的福利提供和福利满足。

高龄者养老服务是普惠型福利的有机组成部分,是满足高龄者养老的具体措施。从服务接受角度看,城市高龄者养老服务需求表现为:

第一,城市高龄者的养老服务广泛性需求。所谓福利广泛性需求,就是不管高龄者原本从事什么职业、属于哪个阶层,现在有无退休金及退休金多少,在高龄的现实面前,都一样面临着养老服务需求,须要从普惠型福利角度对之实施。

第二,高龄者养老福利供给主体多元性需求。高龄养老服务不能仅仅依靠家庭提供,其福利服务供给包括政府、家庭、社会、市场、社区及非营利组织等多元化主体。只有服务主体多管齐下,才能保证高龄者养老福利的普惠性得以体现。

第三,高龄者养老福利服务方式多样性需求。在家庭结构呈小型化趋势的条件下,高龄者养老服务已经不能局限于家庭提供,服务多样化成为高龄养老服务之急需,如社区养老服务、机构养老服务、专业养老康复等就是常见的养老服务方式选项。

第四,高龄者养老服务心理服务需求。除生活照料、医疗保健之外,心理疏导与服务、社会参与等等也是高龄者养老之需求,需要加以跟进。

二、普惠型福利视角下城市②笔者认为,“统筹城乡发展,努力消除二元格局”是我国社会福利体系建立过程中的基本原则。在现有制度框架内,政策的推行是一个循序渐进的过程,首先探讨城市高龄者养老社会化服务有较强的现实性和可行性,同时能够为农村高龄者福利制度的推行积累相关经验,最终实现普惠型福利。高龄者养老社会化服务的特点

普惠型社会福利是建立在福利社会化、福利主体多元化、福利对象普适化以及福利内容多样化的基础之上的,面对高龄者呈上升趋势的客观实际,政府、市场、家庭、非营利组织,以及有助于福利配送的社区和个人都是福利的供给主体。目前,我国社会福利制度所面对的问题是,如何动员不同的福利责任主体将多样化的福利内容以有效的福利方式传递到扩大的福利对象手中。这涉及到福利制度的改革、福利资源的整合、各福利主体关系的处理等等问题。

我国传统的家庭养老模式、组织有序的社区网络、方兴未艾的福利机构等,都可以在养老服务中发挥重要作用,我们可以整合多方服务主体的服务资源,构建符合我国国情的养老服务体系。这一体系必然突破“补缺型”福利的限制,追求更高层次的“普惠型福利”。从这个层面看,高龄者的养老需求、普惠型福利、社会化服务体系是高龄者养老问题链条上的三大环节,环环相扣、相互促进:从普惠型福利视角看,为高龄者提供社会化养老服务,是国家和社会在为国民解决了基本生活保障及基本生活保险等基本福利之后,福利对象的进一步扩大、福利内容的进一步扩展、福利水平的进一步提升,是政府和社会各界义不容辞的社会责任,是社会福利体系中的有机组成部分。从福利社会化视角看,构建高龄者养老社会化服务体系,与普惠型福利的理念一致,可以提升特殊弱势群体——高龄老人——的福利水平。从社会化服务视角来看,它是优化福利制度、提升福利理念的最有效途径。普惠型福利与高龄者养老社会化服务体系具有高度的契合性,高龄者养老社会化服务体系是普惠型福利的最佳选择。普惠型福利视角下高龄者服务体系具有四大特点。

第一,福利接受对象的广泛性特征。在普惠型福利视角下,高龄老人社会服务体系把所有的城市高龄者看做服务对象,其服务对象选择标准是“高龄”,而非“身份”、“地位”及个人物质条件等因素。

第二,高龄者福利服务体系中服务主体的多元化特征。普惠型养老服务是以政府为主要责任主体的政策选项,是人口老龄化时代的制度安排,必须举全社会之力推行。为此,在以政府为主要责任主体的前提下,还须要调动、组织和运用家庭、社区、NGO及市场的力量,形成合力,共同构建高龄老人服务体系。

第三,高龄服务方式的多样性特征。与服务主体多元化特征相联系,高龄者服务方式亦呈多样化特征,如传统的家庭服务、社会互助服务、社区服务以及专业的机构服务和专业康复服务等等。

第四,高龄老人福利服务内容的丰富性特征。从普惠型福利角度看,福利内容体现在物质、精神等多方面,因此,高龄普惠型福利应该包括高龄津贴、特别护理、生活照料、医疗保健、精神慰藉等等。

由高龄者养老需求,形成了高龄者普惠型福利特点,社会化服务体系起到了“资金保障”和“服务保障”的双重作用。

三、城市高龄者养老社会化服务体系构建

1. 高龄者养老社会化服务体系构建的基本目标和原则

高龄者养老社会化服务体系构建的基本目标和原则是普惠型福利在高龄养老服务上的集中体现,是区别于“补缺型”福利的重要内容,是相对于传统家庭养老模式的新型高龄者养老社会化服务体系。其基本目标是按照高龄者的需求提供服务保障,将政府购买服务、家庭自我服务、社区互助服务以及机构专业服务有机结合起来,以构建一个高龄者养老服务体系网络,使高龄者老有所养。构建高龄者养老社会化服务体系的基本原则是:

① 公平性原则。在普惠型福利视角下,作为一种社会政策,养老服务政策最应该体现的是公平原则,这是一种横向的公平,即让所有社会成员公平地享受养老服务。那些原来的身份、地位之区别在高龄者养老服务上应该被忽视,所有高龄者都有平等享受社会服务的权利。

② 专业性原则。要由传统的低水平、低层次的养老服务向规范化、人性化、专业化的现代化服务转变。特别是高龄者的情感慰藉、社会参与等发展性的需求要由专业的机构、专业的社会工作者提供服务,这是普惠型福利在福利水平上的体现。

③ 可操作性原则。可操作性是该体系实施中最关键的一点。服务体系的设计必须有一定的理论现实依据及科学标准,如对高龄者的数量、结构要进行统计和预测,才能为养老服务设施的建设提供依据;如针对部分失能和完全失能的老年人,分别提供什么样的服务,有什么区别,怎样进行科学评估等等,都需要有切实可行的依据。

2. 高龄者养老社会化服务体系构建及实现路径

在福利多元化背景下,高龄者养老社会化服务体系构建就是各种社会力量和社会资源的高效有序整合与互动,可以从以下几个方面进行探索。

(1) 发挥政府主导作用。政府作为公共物品的最大提供者,也是向公民提供适度福利的主要实施者,发挥好政府在高龄者养老社会化服务体系构建过程中的主导责任是十分重要的。

首先,政府有责任加大对高龄者养老社会化服务体系的指导和管理力度,给予法律保证和政策引导。通过制定高龄者养老的政策法规,确立养老服务的整体发展规划和分步推进计划,做好养老服务的费用预算、综合协调和监管工作。

其次,政府是高龄者社会福利资源提供的主要承担者。加大养老服务投入,以政府购买服务的形式,促进老年福利由传统的“补缺型”向“普惠型”转变,让更多的高龄者能享受到普惠型养老福利。政府要在资金投入、资源整合等方面为高龄者养老社会化服务提供保障,要从包揽、包管转移到政策扶持、管理监督、服务资源的优化等方面上来,注重营造养老服务体系,创造良性发展的外部环境和内部运行机制,促使其向规范化、制度化和健康有序的方向发展。

再次,政府要动员各方力量,促进高龄者养老服务体系持续发展。通过宣传倡导、组织实施等形式,引导和帮助社会力量加入到养老服务事业当中,从多层面提供并维护高龄老人的养老服务福利权益。

(2) 巩固家庭基础作用。由于社会的变迁,家庭结构的小型化,以及生活方式的改变,家庭养老功能受到了前所未有的冲击和挑战,然而,大多数高龄者的养老服务仍要建筑在家庭养老的基础之上,这是因为家庭在养老服务的提供中具有不可替代的作用。面对我国社会经济的发展现实,庞大的老龄人口,国家难以作为单一的服务主体来满足老年群体的需要,因而更应发掘家庭养老的潜力,继续巩固和发展家庭养老的基础地位。现代社会福利制度的建立,是国家对其公民负责任的表现,但不应该在任何意义上削弱个人与家庭之间的支持性联系。普惠型社会福利制度既施惠于困难人士,也应考虑其“投资于家庭福利”。高龄者的社会福利水平的提升也应该有利于家庭福利的增强,有利于增进家庭的福利能力。

(3) 激活社区照顾作用。社区照顾起源于20世纪50年代的英国。针对“机构式收容”的“院舍服务”,有持异议者认为院舍服务会使得被服务者的心理受到损害,并限制了他们的独立生活,因而希望把院舍服务改变为社区照顾服务。1989年,英国政府发表《社会福利白皮书》,重申社区照顾的重要性,指出要发展社区资源,增强对老人、残疾人等的社区照顾能力[6]。社区照顾可以运用社区的各种正式与非正式资源,使需要照顾者能够继续留在他们熟悉的社区环境中得到养老照顾,避免不必要的“社区疏离”。在养老社会化服务推进的过程中,社区照料能够满足高龄者在经济得到保障之外的日常照料和社会性交流,这是其他养老方式所无法替代的。社区照顾可以通过居家照顾、卫生服务、情感慰藉、社区参与等方式实现。

(4) 发挥社会福利机构补充作用。机构养老服务在我国过去较长的一段时间内主要以收养城市中的“三无老人”(无法定赡养人、无固定生活来源、无劳动能力的老人)为服务对象,主要提供基本的、低水平的养老服务。随着人口老龄化进程的加快以及由此而产生的日益增长的养老服务需求,越来越多的机构在保障对“三无老人”服务的同时,也面向社会收养社会中许多要求自费寄养的老年人。与此同时,许多民办养老机构亦纷纷参与到养老服务市场的竞争之中。与其他模式的养老服务相比,专业性比较强的集中养老方式最具优势。因此,在强调巩固家庭养老服务和推广社区养老服务的同时,大力发展机构养老服务,扩大养老机构数量、提升其服务品质,是我国城市养老服务事业的一个重要途径。面对高龄者这一特殊群体,养老机构在积极改善其服务设施的同时,应在生活照料、医疗护理、情感呵护等方面提供更为专业化、规范化、细致化、人性化的高质量服务。要在机构服务中把普遍的、一般性的服务与特殊的、个性化的服务结合起来,不仅靠制度管服务,更要靠感情提升服务,特别是将最需要机构长期照料服务的失能高龄者纳入进来作为专业养老服务机构的主要服务对象。

(5) 发挥市场多样化作用。养老服务作为一种社会产品,同样须要依靠购买方和提供方的共同交易来完成。市场可以提供多样化、多层次的养老服务产品,满足老年群体的多样化需求。高龄者因为其自身的特点和各自的背景,其养老需求也存在较大的差异。企业参与养老服务产品的提供,通过市场竞争确立标准,可以让人们得到安全、有效、丰富、多层次的养老服务,保证服务的质量与标准。老人自由选择养老机构,市场规律就会在养老市场中发挥作用,促进养老机构的竞争和优胜劣汰,促使养老机构提供更优质更有效的服务。市场竞争程度越大,养老服务的生产效率和服务质量就越高。在养老问题上,发展的思路应该是政府与市场相互支撑、互相促进。坚持养老问题的福利性、公益性,就要求政府提供基本的养老经济保障;坚持养老问题的市场性,就须要由市场来提供多样化、多层次的养老服务。唯有如此,公平与效率并行的目标才能互不干扰地同步前行。

高龄者养老社会化服务的公共产品属性决定了必须坚持政府主导的基本原则,在以家庭养老为基础的前提下,为了避免“家庭服务失灵”和“政府服务失灵”,而将家庭、社区、机构、政府等多方面的功能和作用整合起来,形成互相制约、互相促进的有机体系。

四、城市高龄者养老社会化服务体系构建的症结与对策

在高龄者养老社会化服务体系构建过程中,会存在诸多问题,必须加以重视并认真解决。

1. 多元化服务主体之间能否形成合力

政府、非政府组织、家庭、社区和市场共同构成了高龄者社会化养老服务体系,其作用和功能各不相同。能否在政府首要责任的前提下形成合力,至少需要两个条件:养老社会化福利理念是否确立、制度能否得到保障。制度的建立需要理念的更新和推动,只有全社会认识到高龄者养老的紧迫性和重要性,并且积极投入资金、人力、物力等资源,形成稳定的社会制度,同时加强监督管理,高龄者的养老福利体系才能真正建立。

2. 多层次的福利内容能否得到保证

高龄者所处环境、生活背景、经济能力都是有差别的,这就决定了社会服务的提供要差别化、多样化。对孤老优抚对象、“三无”老人和低收入失能、半失能老人的养老服务,由各级政府承担;对大多数中等收入老年人的养老服务,由政府主导,引入社会力量积极参与建设和运营;对高收入老年人的养老服务,主要利用市场机制,吸引社会投资经营,政府从相关政策上予以支持。以高龄老人机构养老为例,在功能上可以划分为一般护理、半护理、全护理及混合护理型;按照护理水平,可以划分为低档型、中档型、高档型及混合型等。根据老人不同状况从功能上和水平上加以划分。普惠型社会福利并不是要求所有对象享受完全一样的服务,而是要使所有对象能够拥有享受基本保障的权利,并且逐渐提升福利水平。至于个体之间的差别和特殊需求,通过市场和机构来解决。公平与效率是一切问题的出发点和关键,关系到整个服务体系功能的发挥,这个问题处理不好高龄者养老社会服务体系必将不堪重负,普惠也将成为一句空话,个体利益更无法得到保证。

3. 专业化的服务能否真正开展

养老服务应在充分了解老年人身心特点的基础上不断努力使服务趋于科学化、专业化、多样化和规范化。高龄者需求既有生理性,又有社会性;既有物质性,又有精神性。在社区及机构养老模式中,高龄者的情绪辅导、日常照顾,甚至是对高龄老人照顾者的支持,都需要专业人士的加入。在西方这是社会工作的专长,而在我国恰恰是最少介入的层面。社会工作积极的态度和理念,有效的专业方法,丰富的老人工作实务经验,能够比较好地满足高龄者精神、心理、情绪和人际关系的互动的需要,协助其维持身心健康,适应新的环境;维护老人的权利与尊严,提升老人的自尊与自信。社会工作个案工作方法可以采取个案管理的方法协助老年案主建立支持网络,协调和保持从社会工作直接服务到社会政策的持续性服务,策动现有的内外资源有效地为案主服务。社会工作者还可以协调老人与子女、其他老人、机构乃至社会的关系。因此,积极引进专业人士进入高龄者服务领域是保证服务质量的根本。

参考文献:

[1] Zastrow C. 社会福利与社会工作[M]. 台北:洪叶文化事业有限公司, 1998:13.

[2] 王思斌. 社会工作导论[M]. 北京:高等教育出版社, 2004:55.

[3] 钱宁. 现代社会福利思想[M]. 北京:高等教育出版社, 2006:181.

[4] 王思斌. 我国适度普惠型社会福利制度的构建[J]. 北京大学学报:哲学社会科学版, 2009,46(4):58-63.

[5] 陈卫,杜江勤. 中国高龄老年人人口性别比的社会经济差异[J]. 人口研究, 2004,28(1):47.

[6] 甘炳光. 社区工作理论与实践[M]. 香港:香港中文大学出版社, 1998:251-243.