工业社区建设问题及对策分析

任晋燕 李全彩

(中国矿业大学 文学与法政学院,江苏 徐州 221200)

工业社区建设问题及对策分析

任晋燕 李全彩

(中国矿业大学 文学与法政学院,江苏 徐州 221200)

工业社区的性质决定了政府在工业社区建设中的职能定位。目前,在我国工业社区建设过程中还存在很多问题,主要表现在“企社不分”和“政企不分”两个方面。为此,工业社区建设应走渐进的道路,政府也应加快职能转变,承接企业剥离的社会职能,为社区建设提供良好的环境支持,确保工业社区建设的顺利进行。

工业社区;社区建设;政府

工业社区是由工业企业的发展而带动起来的,其主要成员为企业职工及其家属的社区。我国在长期计划经济体制下建立的工业社区是“企业办社会”的典型模式。工业社区是在中小城市国有大中型企业尤其是能源矿产企业改革过程中形成的,它来自工矿企业并归其管理。国有大中型工矿企业所在地大都远离中心城市,对矿产资源的勘探开发开采,使得矿产地演化成了企业所在地,随着居住人口的不断增加,各种机构建立健全,城市雏形逐渐出现。而后出现地方政府,随之建立了城市。这些城市的显著特点是:建市时间晚,城市布局分散,城市化程度低,城市规模不大,支柱产业单一,企业承担着大量的社会职能,等等。从形式上来讲,在企业中成立了社区,但事实上,社区仍然隶属于企业,依靠企业生存。因此,工业社区具有社会性质,更具有企业性质。目前,政府及社会各界也在努力探寻有益的工业社区建设模式,从而使处于社区管理与剥离职能双重困境的国有企业免除改革的后顾之忧。

一、工业社区建设中存在的问题

第一,“企社不分”。企业与社区在工业社区建设中的责任和界限不明确。工业社区所属的企业大都是新中国成立初期由国家主导在某些地域集中建立的。改革开放后,它们仍隶属于级别较高的国家部委的行政管辖,有较强的计划经济和行政调控色彩[1],再加上多元经济体系的缺乏,这就进一步延缓了社区单位制因素的消解。从企业对社区资源和权力主导程度的层面看,工业社区从属的企业占据了社区资源和权力的主导。社区成员长期形成的“单位意识”使他们缺乏独立于企业之外的能力和意识。另外,工业社区的各种团体和组织长期对企业的依赖,缺乏自主开展社区服务的能力。

第二,“政企不分”。政府与企业在工业社区建设中的责任和界限不明确。“政企不分”的问题在我国由来已久,在计划经济体制下,国有企业承担了大量的社会职能,经济体制改革以来,“企业办社会”的局面在一定程度上得到了扭转。国有企业早已有剥离社会功能的强烈要求,然而,要将这副担子推出去并不容易。正是由于政府职能在这方面的缺位,才使得企业办社会的现状难以从根本上扭转。

二、工业社区建设对策分析

针对我国工业社区建设中存在的“政企不分”、“企社不分”的问题,可以研究和借鉴发达国家工业社区建设经验,在“摸着石头过河”的同时,探索符合我国国情、使工业社区获得长远发展的路径。

(一)工业社区建设应走渐进式道路

工业社区建设需要社区、企业和政府的共同努力与互动,是一项复杂的系统工程。因此,工业社区建设应该走渐进式道路,原因主要有:一是行政监管的转型需要一定的时间。目前,工业社区所属的企业,大部分仍然隶属于级别较高的国家部委,企业主要领导的任命和重大的决策都要依据上级的行政指令。这种行政监管表现出约束过渡和协调不足的双重矛盾。由于上级部门和地方政府之间缺乏协调,使得冗余资源在企业的流动和优化重组比较困难。[2]而这种监管机制在短时间内是难以改变的,改革需要一定的时间。二是工业社区建设资源的获得需要一定的时间。企业将办社会的资产交付社区时忽视对社区建设的支持,这样社区建设将得不到企业足够的资源支持;由于工业社区大多建立在较偏僻的城乡结合部,地域经济不发达,社会保障体系不完善,再加上地方政府财力又有限,社区也很难在短时间内迅速获得资源支持;工业社区多处于国有企业较集中的区域,多元经济体系不够繁荣,市场机制不够完善,使社区难以得到非公有经济力量的帮助。三是工业社区成员自我发展能力的积累还需要时间。我国现行的工业社区大多处于半封闭状态,国有企业改革后,“单位办社会”的现象虽然在一定程度上有所缓解,但仍然十分严重。工业社区在原有单位的建设基础上,职能健全,设施良好,社区居民惧怕离开单位后,遇到很多实际问题,如子女就业、上学等无法解决,导致对社区的归属感不强,思想和行为与社区发展目标未能有效整合。社区成员在脱离企业之后需要较多时间才能获取新的社会资本。因此,工业社区建设不可一蹴而就的,需要我们采取渐进的方式,逐步摸索合理的科学途径。

(二)加快政府职能转变,承接企业剥离的社会功能

我国工业社区建设必须从行政性起步,只有在实现政府职能的彻底转变的同时,再充分发挥企业、社区居民和其他社会团体的积极性,才能加快工业社区建设的步伐。根据我国社区建设的已有经验,社区建设和政府职能转变是一个相互促进的过程。尤其是在工业社区建设过程中,需要动员全社会的力量来完善社会服务和社会保障体系建设。长期以来我国形成的纵向垂直行政领导关系,导致政府权力过于集中,居民之间横向的社会组织少。这就要求政府应下放相应的权力,培育社会资源投入的持久性。

(三)政府应该为工业社区建设提供良好的环境支持

第一,政府应该为工业社区建设提供良好的政策环境。制定工业社区建设的相关政策法规。政府通过立法可以确立社区各组织主体的法律地位,加快国企剥离社会职能、政府接收的步伐。同时,目前只有确立了健全的法律体系,社区中非营利组织的法律地位才能切实得到落实,社区非盈利组织才能顺利发展。最后,政府相关职能部门应出台一系列有关政策促进工业社区迅速发展,促进社区各项服务事业的发展。

制定工业社区建设发展规划。一方面,政府应对原有社区建设规划进行调整和优化,针对目前社区建设中存在的问题,组织人力、物力开展社区调查和研究,使规划更科学。另一方面,政府可以结合企业所处的发展阶段和城市特点,作为制定社区工作计划的指导和要求,制定工业社区发展规划和实施方案。这样有利于保障社区的发展方向和发展思路,能够与企业定位、城市文化定位相一致。

第二,政府应为工业社区建设提供良好的资金环境。政府应为社区制定可持续发展计划,为社区建设设立专项资金。工业社区建设资金投入的总规模应在国民生产总值中占有一定比重并同比增长。当地政府要设立专门项目,针对社区建设中存在的问题,设立专项资金,用于补贴社区脱离企业后的资金短缺和社区工作者的生活补贴等开支。尤其是对于老旧问题社区,要适当给予政策倾斜,从切实改善民生的高度上优先帮扶。政府可以通过鼓励单位和个人赞助社区建设,或者采取适当的税收优惠等措施鼓励和吸引社会资本源源不断地投入社区建设,也可以鼓励发展潜力巨大的社区商业,还可以通过要求社区所在的企业履行社会责任来继续对社区建设投入资金,但不能陷入企业办社会的怪圈。

[1]何康.“强单位”社区:依赖症与市场化转型期地方政府、垄断企业与社区的关系[D].华中师范大学,2007.

[2]许广义.东北老工业基地改造模式研究[D].哈尔滨工程大学, 2006.

F299.21

A

1673-1395(2011)05-0056-02

2011-03-22

任晋燕(1987-),女,山西晋城人,硕士研究生。

责任编辑 胡号寰 E-mail:huhaohuan2@126.com