公平与效率兼顾的最佳解：城乡一体化

王玲俐,赵 峰

(南京审计学院 经济学院,南京 210029)

公平与效率兼顾的最佳解：城乡一体化

王玲俐,赵 峰

(南京审计学院 经济学院,南京 210029)

社会公平体现了公平范畴的全面性,经济公平是最基本的公平,分配公平与否是公平问题的核心。效率即“帕累托效率”,效率的物质技术基础和道德基础是效率实现的双重基础,在物质技术基础一定的情况下,道德基础对效率的提高具有决定作用。经济伦理学视公平与效率为辩证统一的关系,效率的发展与公平的进步在发展方向上相一致。城乡分割状态下导致对社会经济运行操作的不公平、结果的不公平及运行效率的损害。城乡一体化是公平与效率兼顾的最佳解：实现农村各个方面全面、协调、可持续发展,彻底摆脱城乡差距过大、城乡不公平状态,实现社会公平与社会效率的统一。

社会公平;“帕累托效率”;城乡一体化

公平与效率问题,既是社会学、经济学、伦理学等众多学科探讨的问题,也是世界上每个国家在不同发展阶段都需要审慎处理的重要问题。公平与效率是一对永恒的矛盾。如何解决这对矛盾在学术研究方面尚存分歧,而从经济运行实践的角度考察,一定的社会体制就是解决公平与效率矛盾的一种模式。无论是原来的计划经济体制、还是现在普遍实行的市场经济体制都是如此,两种体制的差别仅在于解决矛盾的着眼点不同,从而导致最终的社会结果不同。

一、经济伦理学的公平与效率观

(一)经济伦理学的公平观

经济伦理学同经济学一样承认公平的利益性,认为经济公平是最基本的公平,并且指出分配公平与否是公平问题的核心。所谓分配公平并不是指平均分配,而是社会财富按照同样的标准或尺度对每一位市场经济中的参与主体进行分配,相同的付出能够得到与之相适应的回报。经济伦理学也同样承认经济利益的公平具有相对性、历史性。

但经济伦理学并不把公平问题仅仅局限于经济领域,更从人的全面发展角度研讨公平问题,将公平置于广阔的社会领域中来考察,提出“社会公平”的概念。这是经济伦理学和经济学研究的最大不同,即视野不同[1]。这里的社会公平是指人们在经济、政治、文化、教育、法律、民主生活等诸多方面的平等参与权,体现了公平范畴的全面性。在经济领域,人们的经济地位平等,劳动权利平等;在政治领域,每个社会成员具有平等的社会地位和参与国家、社会事务的平等权利,权利与义务基本对称;在法律领域,法律面前人人平等。社会公平是社会制度的首要价值,坚持社会公平就要遵循以下两个基本原则：一是要求在各种权利和义务的分配上做到平等对待,每个人在拥有全面发展自己和获得个人正当利益的机会同时,也要尽相应的义务,使权利和义务相融。二是当存在某些社会的和经济的不平等.例如财富的和权力的不平等时,只有当它们使最少得益的社会成员的利益得到补偿时,才实现社会公平。

经济伦理学还从动态的角度来探究社会公平的实现,并从这一角度出发将公平划分为三种类型,即规则公平、操作公平和结果公平,认为要实现社会公平必须得制定参与市场活动和经济运行的公平规则,并依据制定出的规则公平操作。所以规则的公平和操作的公平是至关重要的,只有这两方面达到了,社会的结果公平才能真正实现。

(二)经济伦理学的效率观

经济学、经济伦理学均普遍认为“效率是经济学所要研究的一个中心问题”圆。这里讲的效率常指资源配置效率,亦即“帕累托效率”。帕累托效率是指这样一种经济状态：就某种经济体制下的资源配置而言,如果不存在其他生产上可行的配置,且使得该经济体制下的所有个人至少和他们在初始时一样良好,并至少有一个人的情况比初始时严格地更好,那么这种经济体制下的资源配置就是最优的。满足帕累托最优状态的经济就是有效率的,否则就是缺乏效率的。显然,帕累托效率寻求最大限度地利用资源,把经济活动扩展到社会资源所能容许的水平,并通过比较不同资源配置方式的效果来确定经济运行的效率高低。如果资源配置的改变使至少有一个人的状况变好,而没有使其他任何人的状况变坏,则可认为这种资源配置的变化是向好的方向进行,这种好的状况改变称为帕累托改进。如果对于某种既定的资源配置状态,所有的帕累托改进均不存在,即在该状态下任意改变都不可能使至少有一个人的状况变好而不使任何人的状况变坏,换句话说,在实现了帕累托效率的情况下,只有减少一个人的效用才能增加另外一个人的效用,则称这种资源配置状态为帕累托最优状态[2]。

既然效率是指资源配置的效率,那么效率自然而然就属于生产力的范畴。而生产力水平的高低又是与一定社会的生产关系相联系的,正是从这个角度,经济伦理学论述了效率实现的双重基础,即效率的物质技术基础和道德基础。效率的道德基础,既包括人的积极性、创造性的发挥,也包括人际关系的协调与适应。在物质技术基础一定的情况下,道德基础对效率的提高具有决定作用。效率提高具有无形的潜力,这一无形潜力的发挥主要依靠效率的道德基础的存在以及道德力量的作用。效率的任何增长总是离不开物质技术条件的。但要知道,假定没有道德力量、信念、信仰等等在这些场合发生巨大的作用,依靠物质技术条件,人们仍然只能产生常规的效率,而不可能产生超常规的效率。

(三)经济伦理学的公平与效率关系观

经济伦理学视公平与效率为辩证统一的关系,而其它学科则认为两者是相互对立、互为此消彼长的关系。效率的发展与公平的进步在发展方向上相一致。首先,公平是重要的经济规范,对于效率的提高具有巨大促进作用。公平会为效率的实现创造良好的社会环境,能够保证效率的全面性、持久性。任何不公平都会严重地损害一部分人的利益,进而伤害这部分人生产的积极性、创造性,导致社会总体效率的下降;而且不公平的机制所创造的效率也不可能持久,因为不公平发展到一定程度必定会招致社会的动荡。其次,只有社会公平才能够提供一个安定团结的局面和无限的潜在资源,才能促进效率可持续发展。公平与效率越相适应、相一致,便越有利于提高效率。再次,效率的提高决定公平的产生和发展。效率是实现社会发展的基础,效率的提高意味着经济的发展和进步,从而为公平的实现提供坚实的物质基础和良好的社会条件[3]。

二、城乡分割状态下公平与效率关系的处理

中国长期处于城乡分治、工农分割、二元经济的发展状态。在不断发展的过程中经济发展战略、现实的社会经济政策等各方面因素又进一步加剧了这种分割局面和城乡差别,扭曲了城乡关系,从而产生独特的“三农”问题,造成占国家总人口大多数的农民的不公平。“三农”问题的实质就是农村与城镇、农业(第一产业)与工业、服务业(二、三产业)、农民与市民因人为分割而造成大范围的社会不公平,突出表现为“农村发展滞后、农业基础薄弱、农民收人增长缓慢”,或者如另外有学者概括的“农村真穷、农业真弱、农民真苦”。这样的发展状况始终将效率放在优先位置而忽视了农村、农民的公平问题,割裂公平与效率的辩证统一关系[4]。长此下去,必将造成社会更大的不公平,进而对国民经济运行效率产生深远的负面影响。

(一)城乡分割状态下发展规则的不公平

新中国成立后,很长时期国家推行重工业优先发展战略,又称重化工业战略,这是典型的重城轻乡、重工轻农的发展战略。这一战略违背中国的要素禀赋结构,为了赶超的目的而向工业、城市倾斜。中国较丰裕的资源是劳动力资源尤其是农村劳动力资源,短缺的资源恰恰是资金、技术等。推行这样的发展战略,在当时的背景下不可能依靠工业自身的发展来完成资本积累,更不可能依靠国外资金的大规模积累,这样就只能通过工农业产品的价格“剪刀差”,在产品交换中通过吸收农村剩余、牺牲广大农民利益的途径,获得工业发展所必不可少的资本积累和对城市居民提供各种补贴。由于发展重工业投入大、收效慢,吸收富余劳动力的能力弱,因而为了实现这一战略,国家首先实施农产品统购统销政策,各级政府垄断了农产品的收购,并通过限量发行各种各样的票证来严格控制食品和其它农产品的销售,以人为地压低城市居民的生活成本及工业成本。其次,实施城乡隔离的户籍制度,把社会总人口分为农村人口和城镇人口。这样做可以严格限制农村人口尤其是劳动力的自由流动,同时也方便向城镇居民供应低价的生活必需品,更好施行偏顾城市的教育、医疗、就业、以及劳动保护政策。其三,在农村建立政经合一的人民公社制度,为实施中央和各级政府的经济、行政计划提供有效的制度保证。这种主要依靠农业供给扶持建立起来的资本集约型工业化模式,对资本有着持久的巨大需求,而且自身造血功能偏低,其运行机制难以形成对积累源泉的保护和培育。当工业化、城市基础建设资金的再需要与农业积累能力之间的矛盾扩大后,国家就只能进一步强化对农业的无形剥削和对农民的更大限制来保证这种机制的运行,其结果就是资本过度集中于城市产业、劳动力过度集中于农业和农村、城乡之间的不公平逐步拉大。

(二)城乡分割状态下社会经济运行操作的不公平

1.农村投资比例很低

改革开放以来,农村投资占财政支出比例、农村投资占全社会投资比例一直很低。尤其是1998年以来,农村投资占财政支出比例、农村投资占全社会投资比例呈现下降趋势,前者从1998年的10.69%下降到2008年的5.4%,后者从1998年的20.82%下降到2008年的13.9%。农村投资不但基数很小,而且年度增长率也一直小于同期全社会固定资产投资增长率。农村投资增长慢,必将导致经济发展速度和农民收人增长慢,农民收入水平低,消费需求不足[5]。

2.财收体制不合理

长期以来,国家实行与重工业优先发展战略相匹配的城乡分离的二元财税体制,使农民背上显性和隐性双重负担。据统计,1952至1978年间,国家通过工农业产品的“剪刀差”价格和农业税就从农业中提取了近l万亿元资金,而同期国家支农资金仅3000亿元人民币,净流失达7000亿元。20世纪90年代以后,国家仍然通过各种渠道收取和转移农业资源和农民剩余每年大约1000亿元左右。财政支农资金逐年减少。据有关资料显示,1980年后我国财政用于农业支出的数额占财政总支出的比例一直在10%左右。20世纪90年代以后,虽然国家的支农资金绝对数额在不断增加,但相对于国家财政总支出的比例却一直呈下降趋势,1991至2003各年分别为 10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%、7.7%、7.2%、7.2%。农业财政支出占国家财政支出的比例远低于农业在 GDP中的比例,前者仅仅是后者的l/2至1/3。农民的农业税负担偏重,税制设计不科学,农资价格攀升,农业生产成本增加。

3.教育体制有失公平

我国的基础教育长期实行“分级管理,地方负责”的方针,这样造成政府间的权利与义务分工不对称。农村基础教育所需资金投人主要由县、乡、村基层单位承担,而其财力有限难以满足基础教育支出的需要,致使农村办学条件差,缺乏必要的教学硬件和实验设备,教学水平偏低,不能保证农村学生享受平等的受教育权利,形成城乡教育资源分配不公平[6]。

4.农村公共产品供给不足

农村公共产品涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域,具体种类、具体数量较多。政府的财政资金存在着强烈的非农偏好,在公共产品的供给上也如此。政府倾向于把大量资金投往城市,为城镇居民提供大量的公共产品,这样城镇居民就以最少的支出享受到最优质的公共服务。而农村很大程度上实行的是以农民自己为主的“自给自足”型公共产品供给制度,农民生产、生活所需的公共产品几乎都由农民以上缴税费的方式自己承担,这样农村的公共产品无论从数量上还是从质量上都劣于城市的公共产品。

(三)城乡分割状态下社会经济运行结果的不公平

1.城乡居民收人的巨大不公平

长期以来。城乡差距尤其是收人差距一直是社会不公平的最重要表现。由于农村发展严重滞后,难以面临严峻挑战,农业收人增长缓慢,致使这一差距有增无减。如果考虑到城镇居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享受到的国家各种补贴、福利等隐性收入,而农民家庭收人中要扣除用于生产投入的部分以及应缴纳的税费,则这种实际差距扩大到了5.1倍至6.1倍之间。

2.城乡居民生活水平的差距

城乡居民之间的收人差距直接导致其生活水平的差距。2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%,而农村家庭为43.7%,相差5.8个百分点。根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准,城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型,总体发展水平相差10—15年,消费水平也出现很大差距。1978年城镇居民家庭收入是农村居民家庭收入的2.57倍,2008年城镇居民家庭收入是农村居民家庭收入的3.31倍。城市居民消费支出占居民消费总额的比例从1978年的37.9%提高到2008年的74.9%,农村居民消费支出所占比例则从62.1%下降到25.1%,30年下降了37个百分点。1998年提出扩大内需政策之后,城乡居民消费支出差距仍在继续,城镇居民消费支出所占比例从1998年的63.1%提高到2008年的74.9%,农村居民消费支出占比则从36.9%下降到25.1%,10年间下降了11.8个百分点。

3.城乡户籍制度的羁绊

随着城市用工制度的变化及户籍管理放宽对流动人口进城的假制,我国农村劳动力不断向城市转移,但农业转移出来的劳动力大都为城市流动人口,极少转化为城镇正式居民。据估计,我国现有1.6亿到2亿的农民工(半城市化居民),但受二元体制的限制,他们无城镇户口,在住房、就业、教育、医疗等方面,享受不到与城镇居民相同的待遇,因而不能在城市定居下来,也难以真正融入城市生活。在收入水平和福利待遇远远低于城市职工的情况下,转移出来的农民工生活方式也很难发生实质性变化,不敢在城市消费,因而影响到总体消费需求的提高。现行的户籍制度导致农民与城镇居民天生不平等,对农民具有极大的排他性和伤害,“身份歧视”使广大农村居民失去与城镇居民平等参与社会竞争的可能性,造成事实上的机会不公平。经济伦理学认为机会公平是指人们不因其家庭背景、自然禀赋和特定环境的不同而得到不同的参与竞争的机会,任何人为设置的障碍都无法阻止人们达到与其才能相称而由其品质引导他们去谋求的地位。出身、民族、肤色、信仰、性别或任何其它无关特性都不对一个人开放机会,只有他的才能决定他所得到的机会[7]。

(四)城乡分割状态对社会经济运行效率的损害

由于农业本身不易于提高产品的附加值、人们对农产品的需求不具有无限性以及国家宏观财税政策、就业政策的限制等因素,导致农村居民收人增长幅度下降。农民收入水平和消费水平远远低于城镇居民,占我国人口半数以上的农民消费额只占全国消费品销售额的30%。在二元结构下,城乡居民收入差距大,消费水平差距也很大。城乡居民收入之比由1978年的2.68：1,缩小到 1985年的 1.86：l,而后出现持续扩大趋势,1998年达到2.51：1,2008年达到3.31：1。与城乡居民收入分配变化趋势高度一致,城乡居民家庭人均消费之比由1980年的2.68：1,缩小到 1985年的 2.1：1,而后出现持续扩大趋势,1998年达到2.72：1,2003年达到阶段性高点3.37：l。此后,随着多项惠农支农政策的实施,城乡消费差距有所缩小,但2008年还在3.07：1的高水平上。2000年以来,城镇居民的消费热点向住房、汽车、通讯电子、教育、旅游休闲等高层次的消费转移,而农村居民的消费除基本的吃穿外,消费热点还停留在电视机、洗衣机、摩托车的阶段。由于农民收入很低,自给型乡村消费很难转为商品型城镇消费,农村居民消费水平难以提高,影响到社会总体消费水平。这样农村市场的极不发达直接影响到国内统一大市场的发展和培育,影响到国家扩大内需、刺激经济增长政策的实施效果。经济学将投资、消费和出口并称为拉动经济增长的“三驾马车”,而现在农村消费这驾“马车”的力量越来越弱,直接降低整个国民经济运行的效率。

(五)城乡分割状态导致社会保障和公共服务制度不健全

当前,我国统筹城乡、惠及全民的社会保障体系还没有建立起来,社会保险领域,养老、医疗、失业等社会保险还没有覆盖城镇灵活就业人员、困难企业职工和低收入人群;尽管全国绝大数农村地区已经推行新型农村合作医疗制度,但新农合存在保大病不保健康、自付比例高等问题,难以为农民提供有效的医疗保障安全网;农村养老保险目前处于试点阶段,存在覆盖范围窄、保障水平低等问题。社会救助领域,尽管城乡都按照中央关于最低生活保障规定的标准实现了应保尽保,但属于低水平、小范围的应保尽保;城市中低收入群体的住房保障制度不完善,高房价及不断增加的购房支出远远超过普通居民收入的承受能力,农村住房救助制度也不健全。此外,对转轨时期出现的农民工和失地农民等特殊群体的社会保障问题,国家一直没有制定出合理、有效的制度方案。在社会保障和公共服务制度不健全的情况下,城乡广大居民医疗、养老、住房等方面的支出压力仍然很大,未来支出的不确定性增加。

三、公平与效率兼顾的最佳解：城乡一体化

城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度时,城市与乡村相互融合形成一体的过程,我国城乡一体化的实质是制度机制的一体化.统一城乡规划建设与管理,使农村与城市共享现代文明,实现城乡经济社会的和谐发展、协调发展、可持续发展,彻底摆脱城乡差距过大、城乡不公平状态,实现社会公平与社会效率的统一[8]。

(一)统筹城乡国民收入分配和财税改革

长期以来,城乡税费关系失调、农村税费过多过滥.是造成农民负担沉重、城乡矛盾和城乡差别的重要原因。深化财税改革成为当务之急。第一,彻底取消农业税和各种面向农民的不合理收费和摊派,杜绝滥收费,从根本上治理并减轻农民负担。第二,建立规范的财税分配制度,彻底改变国民收人分配的城市偏好,加大财政对农业和农村的转移支付力度。同时,形成更加合理的社会财富二次分配格局。建立城市反哺农村、工业反哺农业的投人机制,加快缩小城乡差距的步伐。第三。逐步减少对农产品流通环节的补贴,建立对农业收人的直接补贴机理。因为农业是典型的弱势产业和基础产业.应该得到补贴、倾斜。

(二)建立公平的户籍制度,给农民以真正的国民待遇

现行的户籍制度是实现城乡一体化、还农民公平的核心问题,也是最大的制度障碍。户籍制度作为阻止农民从农村迈向城市的最强有力的闸门,硬性限制了农村人口的自由流动,也造就了城镇“特权人口”,加深了城乡不公平和城乡鸿沟。从我国农村发展的现状出发,要彻底进行户籍制度改革,根本改变“城乡分治,一国两策”的局面。首先,户籍制度改革应立足于对城乡居民实行统一的国民待遇,真正落实和保障全体公民依法享有各种合法的平等权利。其次,剔除和剥离附加在户籍之上的各种非正常的属性和功能,相应加强其作为人口信息和社会民事关系服务的功能,彻底消除城乡居民之间长期存在的“户口歧视”、“身份歧视”以及“待遇歧视”等一系列导致城乡发展失衡的制度障碍。

(三)大力发展农村教育,提供广大农民自由发展空间

教育是现代社会的一项基础工程,是农村、农民追赶城市发展步伐、缩小差距的最便捷路径,也是现代经济发展的强大动力。针对农村基础教育的现状,必须改革教育投资体制,强化中央和省级财政支持农村教育的职责,将农村基础教育放在社会“公共产品”的位置,加大投入,鼓励多方投人。

(四)扩大农村公共产品供给渠道

由于农村公共产品自身特性、政府部门的财政支出结构等原因造成其供给发生困难,使得在供给总量上不足、供给结构上失调、供给效率低下的情况,成为农村经济继续发展的“瓶颈”[9]。所以应当加快建立城乡一体化的公共产品供给体系,增加政府对农村公共产品的投人;其次。改革农村公共产品的筹集制度,实行投资主体多元化。这时的投资主体仍然应以政府为主,政府以公共预算方式直接拨款或通过政府的力量筹集资金而由非政府机构间接提供,同时引入民间资本参与进来。

(五)完善社会保障和公共服务

加快社会保障“扩面”、“提标”、“接轨”。“扩面”的重点是：加快推进城镇基本养老保险有效覆盖进城务工人员、灵活就业人员和低收入人群;加快建立社会统筹与个人账户相结合的农村社会养老保险制度。“提标”的重点放在：健全城乡居民社会保障待遇标准正常调整机制,不断提高养老金发放标准;通过提高报销比例、扩大特殊病种报销范围、降低甚至取消报销起付线等方式,提高医疗保障水平。有条件的地区积极探索城乡社会保障制度“接轨”,取消城乡不同内容、不同水平的社会保障。稳步推进农民工市民化。将正规就业或劳动关系稳定的进城务工人员的养老、医疗、失业保险纳入城市社会保险制度框架,为其子女提供免费义务教育,推进农民工市民化。探索将在城镇具有稳定职业的农民工纳入城镇住房保障体系,支持农民工在城镇定居。

[1]厉以宁.超越政府与超越市场——论道德力量在经济中的作用[M].北京：经济科学出版社,1999

[2]王思斌.我国适度普惠型社会福利制度的构建[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2009,(3)：21-29.

[3]刘炜,黃忠伟.统筹城乡社会发展的战略选择及制度构建[J].改革 ,2004,(10)：10-18.

[4]余维祥.中国农户积累消费问题研究[M].科学出版社,2003.

[5]曾建民,彭玮略.论发达国家农村建设的政策与措施[J].北京：江汉论坛,2006,(12)：30-32.

[6]于文俊等.中部地区统筹城乡发展的问题、原因和对策[J].社会主义研究,2007,(3)：69-72.

[7]宋洪远,庞丽华,长保.统筹城乡,加快农村经济社会发展[J].管理世界 ,2004,(4)：71-77.

[8]中国统计年鉴编辑部.中国统计年鉴2005,2007,2008,2009[Z].北京：中国统计出版社,2005-2009.

[9]王梦奎.中国现代化进程中的两大难题：城乡差距和地区差距[J].农业经济问题,2004,(5)：4-8.

The Best Solution to the Balanced-Consideration of Fairnessand Efficiency：Integration of Urban and Rural Areas

WANG Ling-li,ZHAO Feng
(The Economic School in Nanjing Audit University,Jiangsu Nanjing 210029,China)

Social fairness embodies the comp rehensiveness of the definition of fairness,the economic fairness is the most basic fairness,and it’s the core of fairness issue that w hether social allocation is fair or not.The efficiency is the“pareto-efficiency”and that it’s thematerial and technical basis and mo ral basisof efficiency accounts fo r the double foundation of efficiency fulfillment.Themoral foundation p lays a decisive role in the imp rovement of efficiency in condition with invariablematerial foundation.Science of business ethics regards efficiency and fairness as Dialectical unification relationship betw een each other.The development direction of efficiency development is the same as that of fairness p rogress.The state of division between urban and rural areas leads to unfairness to operation and outcome of social economic function as well as harm to operating efficiency.The integration of urban and rural areas is the best solution to the balanced-consideration of fairness and efficiency：fulfillment of comp rehensive,coo rdinative and sustainable development in every aspect of rural areas development.Comp letely getting rid of excess gap and state of unfairness between urban and rural areas and achieve the integration of social fairness and social efficiency.

social fairness;“pareto-efficiency”;integration of urban and rural areas

F014.42 < class="emphasis_bold">文献标志码：A文章编号：

1672-0539(2011)05-037-06

2011-04-12

国家社会科学基金项目(10BJL050);国家社会科学基金项目(10BJU 045);江苏省社会科学基金规划项目(09EYD024)

王玲俐(1983-),女,河南淮阳人,南京审计学院经济学院助教,硕士;赵峰(1963—),男,河南杞县人,南京审计学院经济学院教授,硕士生导师。

许瑶丽