我国慈善事业发展态势及其法律体系建构研究

胡卫萍

(华东交通大学 人文社科学院,南昌 330013)

我国慈善事业发展态势及其法律体系建构研究

胡卫萍

(华东交通大学 人文社科学院,南昌 330013)

近些年来,我国慈善事业发展态势良好,但也存在一些不和谐因素。分析其中原因,除了传统低层面的慈善意识影响以外,慈善法律制度体系的缺失恐是主要原因。具体表现在我国慈善事业中专门的慈善组织法律规范、慈善行为法律激励机制、慈善活动法律监管制度和可操作的法律规定的缺乏。为促进慈善事业的发展,可采用集中立法模式,建立以《慈善法》为基础的慈善事业法律体系,具体就是要进一步制定和完善关于慈善组织设立、慈善行为实施、慈善信用法律保障、慈善活动国家激励、慈善行为责任担当等内容的法律体系。

慈善事业;发展态势;法律体系;建构

慈善意味着慈悲、友善。慈善活动就是在慈悲心理驱动下的社会救助活动,是施惠者对受惠者的自发救济和帮助,为市场和政府失灵之处拾遗补缺。随着慈善文化的广泛传播,公民的慈善理念、企业的社会责任感普遍增强,作为同情弱者、济危解难的慈善潜能得到激发。慈善活动,尤其是民间的慈善活动,已成为现代社会不可或缺的组成部分。但在我国慈善事业蓬勃发展的同时,人们已经开始注意到我国《慈善法》等慈善事业法律制度的缺失,这一缺失已对我国慈善活动事业发展产生制约。因而,慈善事业法律体系建构已成为我国慈善事业健康有序发展迫切需要解决的问题。

一、我国慈善事业发展的良好态势

2006年,民政部颁布的《中国慈善事业发展指导纲要(2006～2010年)》第一次明确指出要大力发展慈善事业。2009年12月,民政部向国务院提交了《慈善法》(草案),其中将“慈善”界定为“自然人、法人或者其他组织自愿、无偿开展的以慈善为唯一宗旨的活动”。但何谓慈善事业?中国慈善事业发展又呈现何种发展态势?

(一)慈善事业概述

慈善事业是在众多慈善行为、慈善活动实施中所形成的社会救助事业,是人们在关爱心理驱动下、在政府倡导或帮助扶持下,自愿组织起来对遇到灾难或不幸的人,不求回报地实施救助的无私奉献事业。它往往通过合法组织将社会捐献的财富集中起来,再通过合法程序将财富施以救助,以有组织的民间群体互助活动的形式弥补政府主导下社会保障体系的不足,它强调社会成员的自愿、普遍参与,以实现社会财富再分配。慈善事业在缩小财富差距、化解社会矛盾、弥补社会分配的不公等方面具有重要作用,特别是在洪涝灾害、冰冻雪灾、海啸地震等自然灾害的救助中,显示出强大社会凝聚力,并在一定程度上成为扶弱济贫、调整社会失衡、缓解社会矛盾的制度保障。

(二)我国慈善事业发展现状

我国慈善文化虽然历史悠长,但慈善事业的真正兴起却是近代社会以后的事情,其以西方教会慈善活动介入、中西慈善文化冲突和融汇为标志。新中国成立后,由于受极“左”思潮和“文化大革命”影响,慈善事业长期被扣上“伪善”的帽子而屡遭批判,直到1994年中华慈善总会成立,慈善事业才得以步入一个新的发展阶段。

1.我国慈善事业近年蓬勃发展,态势良好

1994年后,在党和政府的大力推动下,我国慈善事业发展呈现良好态势。2008年的汶川地震、2009年的海地地震以及2011年的日本地震海啸中,我国百姓纷纷伸出援助之手,表现出巨大的爱心和社会责任感。我国90%以上的企业、90%以上的个人有过捐赠行为。2007年,全国捐赠总额达到223.16亿元,约占我国2007年 GDP的 0.09%,人均捐赠达到17.16元。2008年的巨大灾害直接引发了慈善捐赠的“井喷”。据初步统计,2008年度全国共接收各类捐赠款物总额达1070.49亿元,占GDP的0.356%,绝对值是2007年的4.79倍[1],同时新增志愿者1472万人[2]。而据民政部发布的2009年民政事业发展统计报告显示,截至2009年底,全国共有基金会1843个,比上年增长15.4%,其中公募基金会1029个,非公募基金会800个,民政部登记的基金会148个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠183.6亿元。全国共有民办非企业单位19.0万个,比上年增长 4.4%[3]。2009年底,全国还共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.3万个(其中：慈善超市8101个),基本形成覆盖全国城市的社会捐助网,并逐步拓展到部分乡镇、社区。2009年,各级民政部门共接收社会各界捐款68.6亿元,其中捐赠物资折款2.2亿元,接收捐赠衣被12476.6万件,这些捐赠款物使1522.3万人(次)困难群众受益[3]。公民慈善意识、企业社会责任感显著增强,慈善活动开展呈现良好的发展态势。

2.慈善活动开展纷争不断,发展任重道远

我国慈善事业发展近年虽呈现良好发展态势,但中国有1.67亿老年人口、8300多万残疾人、7100多万低保对象、70多万孤儿,每年因灾还需要救济的群众达8000多万。除此之外,还有2亿多的流动人口,以及远远超过这个数字的留守儿童、老人和妇女[4],有超过总人口10%以上需要社会救助的庞大人口。这么庞大的贫困人口以及老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体,他们都面临生存、发展的巨大挑战。而据中华慈善总会每年的统计,中国年度受赠额度为一百亿人民币,美国则为两千多亿美元[5]。此外,我国慈善基金占国内生产总值的比例还不到0.5%,而美国则为9%。我国目前全社会捐款水平只及发达国家的三十分之一到五十分之一[6],且慈善活动捐赠面窄,其主要集中于企业捐赠,个人捐赠数额相对较少;而在美国的社会捐款中,70%以上来自普通民众每月几美元、几十美元或几百美元的小额捐款,美国人均捐赠为1024美元,而我国仅为2.35美元,美国是我国的436倍[1]。同时,捐赠承诺与实际到账存在距离。据民政部慈善捐助信息中心不完全统计,2009年6月全国承诺捐赠款物共计29.59亿元,接收捐赠款物实际到账金额近9.15亿元,仅占承诺捐赠额的30.9%[7],且捐赠款物的使用也未能得到有效监管。另外,政府主导一直都是我国公益捐赠的主渠道,社会慈善机构不仅数量少,还遭遇合法性危机,公众慈善活动的自觉参与并未成为社会常态,慈善活动以短期性、被动性为主。此外还需要注意的是,由于慈善立法的相对滞后,慈善活动实施中的法律关系定位不明确,再加上慈善救助中存在的种种不恰当做法,使慈善活动纷争不断。例如,广西横县余其山诉横县地税返还给其子余辉募集的爱心捐款14万元案[8]、江苏如皋白血病患者黄昊死后剩余7万元捐款归属于谁的事件[9]、山西女孩郭小娟脑瘤手术后剩余10万余元捐款是否应再捐出事件[10]、北大研究生段霖夏退学用善款办公司被指骗取善款被起诉案件[11],以及湖北5名贫困大学生受助不感恩被取消资格事件[12],“大善人”王明殿屡遭“索捐”等事件[13],都说明我国慈善事业发展任重道远。与西方国家相比,我国慈善事业的发展还存在很大差距。其中的原因,除了受到传统低层面慈善意识的影响外,更重要的恐怕还是因为慈善法律制度体系的缺失并难以为慈善活动保驾护航所致。

(三)慈善事业发展呼唤着慈善事业法律体系的建构

慈善事业是一项宏伟的事业,慈善活动范围广泛,其涉及到慈善组织设立、慈善行为实施、慈善资金运管、慈善信用体系构建、慈善激励保障、慈善责任承担等多方面的内容。所以说,现代慈善事业已不同于过去“一帮一”式的私益性、个体性、简单性慈善活动,也不完全是扶贫济困的公益慈善捐赠,它往往通过慈善机构等社会中介组织和慈善项目等运作以及慈善赞助等商业思维对社会弱势群体实施爱心捐赠、资助和救助的方式,对社会公益组织和从事公益活动的个人或团体实施慈善捐赠和赞助。它不仅要能满足特定弱势群体的需要,扶持社会公益事业发展,更需要合理配置捐助资源和有效实现社会资源再分配,促进社会公平。而如何界定慈善行为的性质,开展慈善公益活动;如何使用慈善资金善款和实施公益信托;如何渲染慈善氛围,弘扬慈善文化;如何构建慈善管理模式,厘清政府、社会与慈善组织的关系;如何促进慈善参与人的利益平衡和确保公民慈善权益的实现,都成为当代中国慈善事业发展亟待研究和解决的法律问题。中国慈善事业的发展,需要一部体系完整、内容完备的法律为其活动开展提供全方位保障,具体的就是要从慈善立法模式、慈善组织设立、慈善行为实施、慈善信用保障、慈善资金运作、慈善激励措施和慈善责任担负等诸多方面,构建中国慈善事业法律体系,调整慈善事业各方当事人的权利和义务。慈善事业良好发展态势呼唤着慈善事业法律体系的建构。

二、我国慈善事业法律制度的立法现状

慈善事业法律制度作为调整慈善事业各方当事人权利义务关系的法律规范,不仅可鼓励捐赠人的捐赠行为,更可对慈善组织实行有效监管,保护慈善活动主体权利,促进慈善事业发展。

(一)我国慈善事业法律制度的立法概况

我国虽不乏慈善事业的法律制度,但慈善事业的立法状态却令人堪忧。迄今为止,我国还没有专门用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性、专门化、系统化的慈善法律制度;慈善活动实施所涉及的慈善组织、公益捐赠、公益赞助、社会资助、公益信托、慈善义工、慈善信用、慈善激励和慈善事业监管等内容,依然散见于《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《企业所得税法》、《社团登记管理条例》等法律法规中,人们对慈善事业法律体系的具体架构还缺乏一个统一、明确的认识。而且,《公益事业捐赠法》、《红十字会法》主要针对民政部门和慈善机构捐赠前期的接收、管理和分配拨付等环节做出相应法律规定,大而化之的原则性要求多,符合慈善事业特殊要求的可操作性条文较少。其中,对慈善项目的选择与推广、善款所有权转移与剩余财产所有权的归属依然是个空白和盲区;特别是对一些特定组织的慈善行为(如公司捐赠)、对特定个人的捐赠(如平民直捐)、对特定物品(如器官捐献)捐赠以及非法定慈善机构(如商场募捐箱)的特殊慈善活动等更没有专门立法。统一的《慈善法》、《社会救助法》、《慈善义工法》等重要法律,虽“千呼万唤”,却仍是难以出台。慈善事业立法的滞后,不仅在一定程度上压制了百姓慈善捐赠的积极性,也容易引发慈善活动的各种纷争,并最终会使中国慈善事业的发展步伐放缓。我国慈善事业法律体系的缺失,已成为影响我国慈善事业健康有序发展的重要因素。

(二)我国慈善事业立法内容缺憾分析

理想的慈善事业法律体系应是效力等级明确、法律规范协调、配套制度到位的体系,并强调慈善基本法等法律位阶的衔接。但迄今为止,我国不仅缺乏《慈善法》这一基本法,相关规定也散见于特别法、行政法规、部门规章及地方性法规中。而且,这些规定往往只从某一方面或某一地域作规定(有些规定间还呈现相互冲突之处),难以从立法逻辑与监管逻辑的合理安排中对整个慈善事业进行全面调整,立法层次较低,立法内容片面,可操作性不强。

1.我国慈善事业缺乏专门的慈善组织法律规范

目前,我国还没有专门规范慈善组织的法律制度。1999年的《公益事业捐赠法》虽然涉及到慈善组织,但也没有对其明确定义,更没有明确其独立法律地位。为慈善组织提供法律保障的一般性规范,仅局限于国务院所颁布的三个行政法规,即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。这些行政法规,主要从行政管理角度对慈善组织登记管理等做出规定,但并未对慈善组织的主体资格、基本类型、权利义务、财产处置、内部治理等进行相应法律调节。同时,这些一般性规范一味强调慈善组织的公募属性,要求慈善机构有业务主管单位并直接依托民政部门建设,行政机关对慈善活动可进行行政监管甚至干预,但这些规范忽略了慈善组织民间性、志愿性的法律属性,甚至使慈善组织成了“准政府”、“二政府”,对慈善组织独立法律地位缺乏准确界定。而且,很多民间组织由于找不到业务主管部门,不得不采用企业注册登记的方式,并像营利性企业一样纳税,这无形中降低了民间慈善组织善款募集能力,缩减了其活动范围,贬损了其社会认知度,影响了慈善组织的发展。另外,这些一般性规范对慈善组织的规定大多是义务性规范,缺乏扶持鼓励政策,如为基金会的设立设置了高注册资金的“门槛”,这使很多有心公益事业的人和组织因为资金问题而无法设立慈善组织和开展慈善活动,不利于慈善事业发展壮大。

2.我国慈善事业缺乏系统的慈善行为法律激励机制

为鼓励人们积极实施慈善活动,我国《企业所得税法》和《个人所得税法》都对其公益性捐赠支出进行了减、免税规定,如2008年1月1日起实施的《企业所得税法》第9条规定(企业所得税可获“年度利润总额12%以内”的免税优惠)、2008年《个人所得税法实施条例》第24条规定(个人所得税可获“申报的应纳税所得额30%”的免税优惠)等,都在一定程度上激励了人们的捐赠热情。但与西方慈善事业发达国家相比,我国对慈善捐赠的免税率还是偏低,退税程序也比较复杂,退税率较低[14]。况且,慈善机构捐赠全额免税的,仅限于中华慈善总会与中国红十字会等五家慈善机构,极大挫伤了中小慈善机构和公众的捐助热情。再加上慈善组织类型未作明确划分,难以按照各类慈善组织具体活动和社会效应的不同实施不同的优惠方式和优惠额度,以鼓励慈善组织的发展。而慈善活动的精神奖励措施,在现有的慈善规定中也少有涉及。所以,我国法律虽有关于慈善行为实施的激励措施,但缺乏系统的法律激励制度,难以形成完整的激励机制促进慈善行为实施,推动慈善事业发展。

3.我国慈善事业缺乏有力的慈善活动法律监管

我们知道,科学的慈善行为奖励制度,可以更好地调动社会富余资金实施社会救助;有力的慈善活动监管措施,则将极大防范不法分子穿着“慈善的外衣”而不干“慈善的事情”。但我国目前慈善活动监管的法律制度并不统一、严明,慈善活动罚则更不明确。如按照《社会团体登记条例》规定,我国对慈善组织资金使用采取的是多元监管制度,即由民政部门、财政部门、审计部门和业务主管部门对慈善组织活动、资金使用进行监管。其中,民政部门主要承担注册管理之责,在慈善组织准入上依法监督;业务主管部门主要对慈善组织的日常管理、项目运作进行业务指导;审计部门则对慈善组织的财务状况进行审计监督。表面上看起来这是一个完备的多元监督体系,但却并没有对各监督部门的职能分工做出清晰规定,也没有相应的监督程序和监督办法,责任追究亦不明确,这使多元监督体系因缺乏有力的监管规范而流于形式。所以,我国慈善活动实施中法律监管制度的不到位,使慈善组织在募集善款、使用善款上出现随意性,不能很好地尊重捐赠人的意愿,善款的使用信息也不能及时向社会公开。这样,不仅使公众产生信任危机,使慈善组织丧失公信力,也使慈善组织不能更好地募集善款,影响了慈善组织社会救助功能的实现。

4.我国慈善事业缺乏可操作的法律规定

我国慈善事业现行法律法规虽已涉及慈善活动方方面面,并试图对慈善活动具体运作做出规范,但因现实考量太过粗略,很多规定虽立意甚佳,但在实践中缺少可操作性而难以落实。如《公益事业捐赠法》,虽说是我国慈善事业发展和慈善制度建设初级阶段的重要成果,对慈善活动的捐赠环节进行了法律调节,解决了当时捐赠特别是接受境外捐赠无法可依的紧迫问题,鼓励和规范了捐赠活动,也保护了捐赠人、受赠人和受益人的合法权益[15]。但该法是在1998年抗洪抢险的基础上仓促出台的,里面多数条款多是“应然性”规定。如其中第5条规定,“捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿”;第12条规定,“捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量和用途等内容订立捐赠协议。捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式”;第17条规定,“对于不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产,受赠人可以变卖,所取得的全部收入,应当用于捐赠目的。”这些规定虽指导性、原则性强,但具体如何落实则缺乏实施细则。再如,《公益事业捐赠法》、《红十字会法》和《基金会管理条例》,它们在捐赠财产的属性上都没有做出明确法律规定。而当同一笔财产由捐赠人手中的捐赠财产变成了受赠人手中的受赠财产后,由于赠、受双方在财产处理的问题上思维角度和利益权衡不一致,导致在受赠财产的处置上容易出现纷争。而他们各自的处置本身可能都符合公益要求,但一旦发生冲突,现有法律对如何处理这样的纠纷却缺乏具体依据。再如,这些一般性规范对慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠的减免税规定很笼统,再加上实施中涉及的部门利益较多,操作上缺乏具体依据等,都极易伤害慈善事业参与者的积极性。这些一般性规范对有关公益信托制度中的公益事业主管机关等,也没有具体的配套制度予以落实,不能真正起到规范和促进慈善事业发展的功能。这样既浪费了法律资源,又降低了法律绩效,甚至造成了法律关系混乱和法律适用困难。

三、我国慈善事业法律体系的定位与基本框架

综上所述,我国目前的慈善活动立法数量较少,立法层次较低,内容比较分散,缺乏慈善事业基本法的统一、协调,不能形成一个完整体系;在慈善组织的性质定位、慈善事业运行机制、监督机制及机构的活动领域等方面,都缺乏相应明确的法律依据,致使慈善活动难以规范和统一,阻碍了慈善事业发展的步伐。而在实行依法治国的今天,要想更好地促进慈善事业的发展,就必须制定完备的慈善事业法律体系,使慈善活动真正做到有法可依、依法行事。

(一)采用集中立法模式,建立以《慈善法》为基础的慈善事业法律体系

2009年12月,民政部政策法规司数十易其稿,起草了《中华人民共和国慈善法》(草案)。《慈善法》(草案)的出台,反映了我国在慈善事业立法发展上的法律定位,即采用集中立法的立法模式,建立以《慈善法》为基础的慈善事业法律体系。

集中立法的慈善立法模式,是指在慈善立法过程中,将《慈善法》作为慈善事业的基本法、上位法,从系统性、纲领性角度全面规定关于慈善组织和慈善活动各项制度的立法模式。在这部《慈善法》中,不仅需要明确慈善组织的性质、活动宗旨、运行规则及其操作程序,还要明确慈善事业的准入、评估制度,明晰公益产权范围,规范转让、融资、退出等行为;同时吸纳现行《公益事业捐赠法》内容,对募捐主体和受捐主体资格进行界定,详细规定发起募捐的各项条件,确定捐赠人和受赠人受益权利义务,提高慈善机构与慈善活动者的自律,完善慈善活动的各项监督制度,为慈善事业提供良好的法律环境。具体地讲,就是在《慈善法》这部综合实体法中,对慈善组织、慈善捐赠活动、慈善信托、慈善资产管理、慈善志愿者服务、慈善文化建设、慈善监管制度、慈善政府扶持和国家激励及慈善行为不当责任承担等内容进行调整,综合、全面规定慈善组织和慈善活动的各项制度,为慈善公益事业发展提供标准的规范蓝本。

另外,慈善事业法律体系是一个有机的系统,除了涉及到《慈善法》这一基本法外,还需要一些单行法律法规予以辅助。如依照《慈善法》(草案)对“慈善”的定义,在其他相关法律规范中出现的诸如“艺术事业”、“劳动保护”、“计划生育”、“优抚”、“水生生物资源养护”等事业,也能纳入慈善事业法律体系的范畴[2]125。所以,在慈善事业法律体系建构中,除了明确《慈善法》的基本法律内容外,还应考虑慈善事业发展的现实需要,围绕《慈善法》制定配套法律法规。例如,在慈善组织注册、善款拨付、募捐管理、慈善信托及善款运作上,可进行配套法律制度的设计,以准用性、委托性法律规范形式将其内容具体化。同时,还要注意慈善法律体系中的法律位阶,明确《慈善法》与配套法律法规的层级关系,尽力避免法律实施中的冲突问题,理顺错综复杂的慈善活动法律关系,为慈善事业的发展提供科学合理的法律框架,构筑理想的法律体系,维护慈善事业发展。

(二)慈善事业法律体系的具体建构

慈善事业作为社会救助事业,其活动内容丰富,法律关系复杂,涉及多方权利主体。依照慈善活动的实施环节和实施步骤,慈善事业法律体系具体建构应涵盖慈善组织设立、慈善行为实施、慈善信用保障、慈善资金运营监管、慈善活动国家激励和慈善行为责任担当等多项法律制度。下面笔者将从六个方面,分析我国慈善事业法律体系所涉及的具体法律制度的构建。

1.明确慈善组织设立制度

我国目前有三种形式的慈善组织：社会团体、基金会和民办非企业单位,这三种组织分别由《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等三个行政法规对其进行登记和对其管理做出明确规定。但慈善组织作为慈善活动主体,应拥有独立法律地位,政府对其不应进行行政干预,而应以经济、法律手段的调节为主。所以,慈善事业法律体系的建构,首先需要明确慈善组织的设立。应确定慈善组织的判断标准,界定慈善组织的组织形态,规范各种形态慈善组织的设定条件,认定机构和设立程序,并就慈善组织的注册、内部治理机构、议事规则、财产制度以及慈善组织的变更、撤销和终止等制度做出具体规定,强调慈善组织的独立法律地位,保障慈善行为的独立实施。

2.规范慈善行为实施制度

《公益事业捐赠法》只对公益捐赠的行为做出了明确法律规定,但慈善行为并不仅限于公益捐赠,它涉及到慈善信托、公益赞助、社会资助、慈善义工及慈善资金募集等多个慈善行为。其中,在慈善资金募集上,需要对公开募集行为、私募慈善资金行为、实物捐赠行为以及其他慈善捐助行为等做出直接法律规定;而在慈善信托中,慈善信托受托人任职资格、受托人的特别权利和义务、慈善信托终止时的财产处分以及慈善信托监察等都需要慈善行为的法律规制。所以,慈善行为实施法律制度的规范与协调,是慈善事业法律体系建构中的重要内容。通过慈善行为实施路径的分析,明确公益赞助、公益捐赠、社会资助和慈善信托、慈善义工的法律属性和法律关系,确定慈善活动当事人间权利义务的具体内容,为慈善行为的实施提供法律依据。

3.建立慈善信用法律保障

慈善活动的开展,不仅需要慈善行为的法律调节,还依赖于慈善信用的法律保障。而慈善信用保障,不仅涉及到慈善机构及其工作人员的信用问题,还涉及到善款捐赠者、善款受赠者的信用保障。在我国近年来的慈善活动中,还存在着慈善机构或相关人员侵吞善款、向不具备接受捐助的人发放善款、捐助人不守信用和受赠人擅自改变捐款用途等行为,如胡曼莉事件[16]、段霖夏事件[12]、郭小娟事件[10]等,使慈善活动的信用度大打折扣,阻碍了慈善事业的发展。由此,慈善事业法律体系建构,需要借助慈善信用的法律保障平台。我们可结合信用风险原理,围绕信用权这一核心,以信义义务为原则进行慈善信息公开,对慈善活动当事人的信用征信、信用评级、信用担保、信用信息等问题进行相应的法律规制,最终在《慈善法》及其配套法律制度中,建构起慈善信用的法律平台。

4.进行慈善资金运营法律监管

慈善事业起点是接受社会捐助,终点是使用社会捐款。慈善活动本身蕴含着对慈善资金的运作处理,慈善活动能力大小也依赖于其所募集的慈善资金。为增加慈善组织资金积累和提高慈善资金的有效运用,我们可以借鉴国外慈善资金运营监管经验,找寻慈善资金运营的特殊规律,设立慈善资金运营监管法律制度。所以,在慈善事业法律体系中,可在《慈善法》及其配套法律制度中,确立慈善资金的使用方式、使用范围,规范慈善资金运营路径和操作程序,进行慈善资金募集、保值和增值的合理运作,提高慈善活动的资金积累。同时,还应对慈善基金的运营原则、商业运营限制、特别监督制度以及慈善基金管理资质等做出明确规定,确定慈善资金的监管机构、监管方式,规范、引导慈善组织的行为,预防慈善活动中违法行为的发生。

5.实行慈善活动国家激励制度

慈善活动激励措施的不足,是慈善事业难以做大的重要原因。在慈善事业法律体系建构中,需要考虑慈善活动国家激励制度的实行。即在《慈善法》等法律制度中,从慈善税收优惠措施、政府财政扶持措施、政府购买制度、政府引导和表彰措施、小型慈善活动的辅助措施等进行慈善活动的法律鼓励,建立慈善活动国家激励机制。如根据慈善捐赠者对社会的贡献,由国家分别授予荣誉捐助者、荣誉志愿者等精神奖励;对慈善项目和慈善组织或长期从事慈善捐赠的个人,根据捐赠的财物和对象对其分别进行税收、必要费用的优惠和相应物质、技术、货币等国家补助,降低捐赠价格,保护行善者的慈善权益,优化慈善环境,促进慈善活动顺利开展。

6.确立慈善行为责任担当制度

慈善行为实施和慈善资金运用的不当,势必引起相应的法律责任和社会责任的承担。依循慈善行为的法律属性,回应慈善事业法律体系的诸多构成,对慈善组织设立、慈善行为实施、慈善信用保障、慈善资金运营监管、慈善财税激励和慈善义工服务等诸多环节的不当行为所引起的法律后果应进行相应责任的判定和归类。所以,在慈善事业法律体系建构中,慈善行为责任担当应成为慈善活动当事人合法权益维护的最后归宿,且唯有如此,才能最终有效促进慈善事业的健康发展。

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The Research on the Chinese Charity Growth and Legal System of Organ izing

HU Wei-ping
(School of Humanities and Social Sciences,East Jiao Tong University,Nanchang 330013,China)

In recent years,Chinese charity grow th is good,but exists some factors that are not hamonious.Analysing the reasons,besides the traditional low level of influence of charity,lacking of legal system perhaps is the mainly.It show s concretely on lacking of special law s about charity o rganizing,the mechanism for charitable deeds law,legal regulation to supervise the charitable activities,and the law that can be wo rked.In o rder to p romote the development of charity.We should use the center legislative model,establish the legal system basded on the Charitable Law.Concretely,specific legal system s should be further develop and imp rove,such as the system of establishing charitable organizations,the system of charitable deeds,the system of charitable credit legal p rotection and charitable activities encouraged by government,the system of responsibility of charitable deeds and so on..

charity;grow th;legal system;organizing

D922.182.3 < class="emphasis_bold">文献标志码：A文章编号：

1672-0539(2011)05-043-07

2011-05-10

2010年国家社科基金项目“中国慈善事业法律体系建构研究”(10CFX065)

胡卫萍(1972-),女,江西临川人,教授,硕士生导师,主要从事民商法学的教学和研究工作。

刘玉邦