论非公有制林业管理法律制度的内涵及基本原则

包玉华 颜士鹏

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040)

论非公有制林业管理法律制度的内涵及基本原则

包玉华 颜士鹏

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨150040)

非公有制林业是我国林业的重要组成部分，发展非公有制林业对于我国林业实现跨越式发展及林权改革的进一步深化具有十分重要的意义。为了更好地发展非公有制林业，必须用法律的手段对非公有制林业进行管理，实现非公有制林业管理的法制化。非公有制林业管理的法律制度是指通过国家立法活动颁布的与林业相关的法律、行政法规、部门规章和地方性法规等规范性法律文件对非公有制林业活动所进行的法律调整和规制的措施总和。非公有制林业管理法律制度的构建必须遵循一定的基本原则，主要包括林业可持续发展原则、保护非公有制林业经营者合法权益原则、稳定性和连续性原则以及效率优先兼顾公平的原则。

非公有制林业;法律制度;基本原则

一、问题的提出

森林是陆地生态系统的主体，是巨大的绿色宝库，是人类赖以生存的重要自然资源。林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供应的重要职责，做好林业工作意义十分重大。进入21世纪以来，我国非公有制林业得到迅猛发展。2003年中共中央 国务院《关于加快林业发展的决定》中指出:“放手发展非公有制林业，国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部、职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实“谁造谁有、合造共有”的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。”这为我国非公有制林业的发展给予了政策的依据，据第六次全国森林资源清查结果显示，全国森林面积17 490.92万公顷，森林蓄积124.56亿立方米。在现有的森林面积中，非公有制森林面积比例为20.32%，森林蓄积比例为6.77%。在现有的未成林造林地中，非公有制比例达41.14%。根据第七次全国森林资源清查结果显示，全国森林面积19 500万公顷，森林蓄积137.21亿立方米。全国森林资源第六次清查与第七次清查间隔五年内，中国森林资源呈现出六个重要变化，其中之一是个体经营面积的比例明显上升。随着集体林权制度改革的推进，有林地中个体经营的面积比例上升11.39个百分点，达到32.08%。个体经营的人工林、未成林造林地分别占全国的59.21%和68.51%。作为经营主体的农户已经成为我国林业建设的骨干力量。由此可知，目前我国非公有制林业的比重不断加大，我国已经把促进非公有制林业的发展作为我国林业发展的一项重要任务。如何才能更好地促进非公有制林业发展?笔者认为，对非公有制林业进行法律的调整和规制，用法律的手段保护非公有制林业经营者的合法权益，明确对非公有制林业管理进行法律调整和规制时应遵循的原则，是当前促进非公有制林业发展的重中之重。

二、非公有制林业管理法律制度的内涵解析

1.非公有制林业概念的观点评述与界定

从产业的角度讲，林业包括第一产业的营林业、第二产业的林产加工业和木材制造业、第三产业的森林旅游及相关服务业等，因此其内涵非常丰富。基于此，理论界对非公有制林业概念的内涵和外延的认识差异较大。

目前，关于非公有制林业的概念比较有代表性的观点有以下几种。第一种观点认为，非公有制林业是相对于公有制林业而言，具体包括私有林业、个体所有林业、外商投资林业，以及混合所有制林业经济中除国有、集体所有林业以外的其他林业经济成分。这一观点是从公有制、非公有制的内涵和外延推导公有制林业和非公有制林业的定义。第二种观点认为，非公有制林业是指除国家所有制和集体所有制林业之外的其他林业形式，包括个体林业、私营林业和外资林业。这一观点是从非公有制林业的形式对非公有制林业进行的界定。第三种观点认为，非公有制林业是指社会主义市场经济条件下，林业的非国有国营的所有制形式和经营方式的总称，既包括所有权的非公有制林业经济体，也包括经营权的非公有制林业经济体。这一观点是从非公有制林业所有权和经营权的角度对非公有制林业的判定。第四种观点认为，不同时期的非公有制林业内涵是不同的。近阶段，非公有制林业是指农民、城乡居民、科技人员、企事业单位、机关团体的干部职工和私营、外商等非公有制经济主体，以独资、合资、合作、特许等多种方式参与建设的市场化的林业，其特点是广泛吸纳各种民间资本投入林业建设及产业开发。这一观点是对不同时期的非公有制林业进行的不同分析。第五种观点认为，非公有制林业应包括广义和狭义两种。广义的非公有制林业是从经济成分的角度，指建立在林地公有(包括国家和集体所有)基础上，在林地用途不变的前提下，除纯粹意义上的国有国营以外的一切有非公有经济成分参与的林业所有制形式的总称。狭义的非公有制林业是从产权的角度出发，是指建立在林地公有(包括国家和集体所有)基础上，在林地用途不变的前提下，由非公有制经济主体以承包、租赁等方式从林地所有者处获得林地使用权，并在林地使用权期限内依法对林木资源享有所有权的一种林业所有制形式。这一观点是从经济学中产权的角度对非公有制林业进行的解析。

以上观点都有其合理性，但以上观点均不是从法律的视角对非公有制林业进行的界定。从法律的视角而言，笔者认为，非公有制林业是指林地属于国家和集体所有，在林地用途不变的前提下，由非公有制林业主体以承包、租赁、合资等方式从林地所有者处获得林地使用权或者通过其他合理的流转方式取得林地使用权，并在林地使用权期限内依法对林木资源享有所有权的一种林业所有制形式。

从本质上说，非公有制林业，是相对公有制而言的，是建立在土地属于国家所有和集体所有的基础上，由个体、私营和外资经济利用森林和林木，依法获取收益，并依法自主处分其经营的森林和林木资产的一种林业经营方式，其最大的特点在于自主经营、自担风险。

从非公有制林业主体的构成上看，非公有制林业主体应当包括农户、城镇居民、私营企业主、外国投资者、企事业单位(包括部队和生产建设兵团)。

从非公有制林业的组织形式来看，非公有制林业涵盖个体、私营、合伙经济、混合经济中的公有制经济参股非控股、外资控股有限责任公司与股份有限公司和上市公司、国有民营以及其他形式的非公有制林业企业。在这些形式的非公有林业组织形式中，以个体林业、私营林业、股份制林业和外资林业的形式最多。个体林业是以劳动者的个人劳动为基础，林木归劳动者个人所有，从事生产和经营的私有制性质的林业;私营林业是指林木作为企业的生产资料和其他资产归私人占有并以雇佣劳动关系为基础，以获取利润为目的的私有制性质的林业;股份制林业是指农户以林地和林木为出资方式进行入股，与其他个人或者单位成立经营林业的股份制公司，实现林业规模化经营的一种林业经营形式;外资林业是指中外合资企业、中外合作经营企业和外商独资企业的外资部分所从事经营的林业。

2.非公有制林业管理法律制度的涵义和作用

非公有制林业管理的法律制度是指通过国家立法活动颁布的与林业相关的法律、行政法规、部门规章和地方性法规等规范性法律文件对非公有制林业活动所进行的法律调整和规制的措施总和。非公有制林业管理法律制度对非公有制林业经济发展和国家目前所进行的林权改革具有重要的作用。

(1)保证非公有制林业经济的发展秩序。非公有制林业系统内外部存在着各种社会经济关系，只有通过法律制度才能公正、合理、有效地加以调整，及时排除各种不利因素的影响，保证非公有制经济秩序的正常运行，为非公有制林业的发展提供良好的外部环境。

(2)调节森林资源的所有者和使用者之间的关系。通过法律界定森林资源的所有者和使用者在资源的利用过程中各自所享有的权利和应尽的义务，从而使权利主体所享有的权利得到法律的保护，排除任何人的干涉，义务主体认真地履行法律所规定的义务，保障社会秩序的顺畅。

(3)使我国的林权改革纳入规范化、制度化轨道。法律制度有助于使在林权改革过程中符合客观规律、行之有效的管理制度和管理方法通过法律的形式规范化、条文化、固定化，使人们有章可循，从而保护非公有制林业经营者的合法权益。严格执行这些制度和方法，管理系统便能自动有效运转。这样既可提高管理效率，又可降低管理成本。

三、非公有制林业管理法律制度的基本原则

非公有制林业管理法律制度的基本原则是指导非公有制林业管理全过程的基本准则，在我国当前非公有制林业立法尚需进一步完善的阶段，非公有制林业管理法律制度基本原则对于非公有制林业的健康发展至关重要。非公有制林业管理法律制度的构建应本着有利于林业发展，有利于林业增效、林农增收和以人为本的原则进行，具体应遵循以下几项基本原则。

1.林业可持续发展的原则

非公有制林业管理法律制度的构建时，必须坚持林业可持续发展的原则。林业可持续发展的原则，要求在制定非公有制林业管理方面的法律时，既要满足当代人对林业发展的需要，又不对后代人满足其林业发展需要的能力构成危害。众所周知，广大非公有制林业经营者之所以将资金投入到非公有制林业建设中，其目的就是为了尽可能地获取最大的经济利益，这一点与从事其他行业生产的经营者没有多大的区别。然而，由于非公有制林业经营者直接或间接地以森林资源资产作为主要的经营对象，而森林资源资产又是一种特殊的资源性资产，所以它具有经济、生态和社会三大效益。正是由于森林资源资产的这一特征，要求其经营主体在生产过程中不能仅仅顾及自身对经济效益的追求，非公有制林业经营者在对其所拥有的林木资源进行处分时，不能只顾其经济利益，而国家在制定有关非公有制林业的政策和法律时，也不能只在乎森林的生态效益。因此，我国在制定非公有制林业管理方面的法律时，就必须以可持续发展的思想为指导，实现林业的永续利用。具体来说，我国在制定非公有制林业管理方面的法律时，要平衡各方的利益，既要满足非公有制林业经营者的合法权益，又要保证森林资源的永续利用。应在不危及森林生态经济系统平衡的前提下进行，既要发挥市场机制和价值规律的主导作用，又要在追求经济效益最大化的过程中兼顾森林资源的生态和社会效益。

2.保护非公有制林业经营者合法权益原则

保护非公有制林业经营者合法权益原则是促进非公有制林业发展的前提条件，也是对非公有制林业进行管理的最重要的手段之一。获取经济利益是非公有制林业主体投资致力于林业建设的最主要的目的之一，因此应保护非公有制林业主体的合法权益。《物权法》第4条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。因此，我国在确定非公有制林业管理法律制度时，一定要确定保护非公有制林业经营者合法权益这一原则。具体来说，这一原则主要包括以下内容。

(1)以法律的形式明文规定保护非公有制林业经营者的合法权益。这是促进非公有制林业发展的一项主要原则，也是国外林业发达国家发展非公有制林业的普遍做法。我们在对非公有制林业进行管理时，首先要有法可依，没有法律的明文规定，是不能促进非公有制林业发展的。非公有制林业的发展需要建立和完善与其相适应的法律和法规，非公有制林业的发展必须走法制化的道路。只有有关的法律法规完备了，非公有制林业经营者的各项活动才有法可依，其合法的权益才能够得到有效的保障。因此，我国必须以法律的形式明文规定保护非公有制林业经营者的合法权益。

制度因为社会的需求而存在，实现社会不断变化的需求更要有管理的创新机制。我国从1981年开始落实林权，核发了大量的林权证。但林木的所有者只是形式上的林权，而没有经济上享有的实际权利。我国林权是残缺的，正是由于林权的残缺阻碍了非公有制林业的发展。产权从性质上讲，是关于经济资源多种用途的选择权，其中最基本的就是占有、使用、收益、处分的权力。由于现在林权禁伐和采伐实行许可证制，使其交易权被限制，而使收益无从落实。完整的产权权力束里有一部分被删除，对一部分产权权力的删除和限制，若是普遍性的限制，那么经济主体还可以预期;如果是特定性的限制，经济主体就难以预期。

(2)保护非公有制林业经营者的私有财产。确立私有财产的法律地位，在很大程度上取决于非公有制经济的法律地位。长期以来，我国由于对马克思主义经典著作的片面理解，一直不敢谈论私有财产权的保护问题。党的十四大打破了单一的公有制经济一统天下的格局，确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。我国《宪法》第13条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。我国《物权法》也明文规定，私人物权不得侵犯，这些规定从法律的角度保护了非公有制林业经营者的合法权益。非公有制林业经营者是为了获取利益才将资金投入到非公有制林业的建设中，如果不保护非公有制林业经营者的私有财产将极大挫伤非公有制林业经营者的积极性。因此，确立保护非公有制林业经营者的私有财产也是保护非公有制林业经营者合法权益原则的一项重要内容。

3.稳定性和连续性原则

稳定性和连续性是法律的基本特征之一，丧失稳定性和连续性的法律无法为非公有制林业经营者提供坚实的法制保障。实践已经证明，我国森林资源的法制建设还存在许多问题，这不只是法律本身的问题，也是由于我国所处的社会主义初级阶段这一发展阶段和长期以来的人治传统所决定的。在这种情况下法律的作用就显得尤为重要，而林业经营的长周期性又决定了非公有制林业管理的法律必须保持相当程度的稳定和连续，朝令夕改的林业法律制度不但不会产生应有的制度绩效，反而会对原有的林业法律制度产生极大的负面冲击。因此，我国在制定非公有制林业管理方面的法律时，更要注重法律的稳定和连续。法律是针对特殊目标的行动准则，如果不保持相对的稳定和连续，就会使法律的规范对象及法律的执行者无所适从，为此需要支付巨大的社会成本，并降低法律制度的威信和吸引力。

非公有制林业管理法律制度由于其规范的对象数量众多，并且涉及森林资源这一特殊的资源性资产，其影响范围更大，不仅包括其生产经营者，还关系到森林资源所在社区周边的广大民众。在这种情况下，相关的政策一旦变动往往牵一发而动全身，在林业政策的贯彻实施过程中更应注意遵循稳定性和连续性的原则。所以，我国在制定非公有制林业管理法律制度时，要坚决杜绝出现政策的多变和不连续。有关政策一旦出台，就要十分注意其稳定性和连续性，要保证各项政策都能够真正地落到实处，以免失信于民和造成社会的不稳定。

4.效率优先兼顾公平原则

效率一般是指投入与产出或成本与收益之间的对比关系。在社会经济的发展过程中，人们经常面临着公平和效率这一对矛盾，在非公有制林业的发展过程中，这一对矛盾依然存在。非公有制林业作为我国林业生产的必要组成部分，属于国民经济的基础产业，在国民收入分配领域属于初次分配的范畴，加上我国非公有制林业的主要经营对象是商品林业，其最直接的目的就是获取最大的经济效益。所以应鼓励其经营者通过合法的途径追求最大的经济效益，以便为我国经济建设和人民生活需要提供各种林产品。因此，在制定非公有制林业管理方面的法律时，应重点体现效率原则。

由于林权制度改革是一个利益重新分配的过程，林业资源会在不同的利益主体之间进行调整。林权流转有利于林木、林地资源流向经济实力较强的人手中，使他们的实力越来越强，形成良性循环，被抬高的竞卖价格使经济条件差的人无力承包经营，从而陷入恶性循环。贫富差距的拉大，不利于社会的协调发展。因此，在改革进一步推进的过程中，对贫困人群要给予一定的帮助和扶持，处理好公平和效率的问题。

［1］国家林业局.中国森林资源报告(2005)［M］.北京:中国林业出版社，2005:30～32.

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［5］宋学初，赵士洲，陈立洪，胡金海.浅谈非公有制林业在林业发展中的地位和作用［J］.江苏林业科技，2005(2):52～54.

［6］肖艳.东北国有林区发展非公有制林业的制度体系研究［D］.哈尔滨:东北林业大学博士论文，2007.

［7］魏远竹，张春霞.浅析发展非公有制林业应遵循的若干基本原则——非公有制林业发展研究之二［J］.林业经济问题，2006(4):295.

On the Connotation and Ultimate Principles of Non－public Legal Forestry Management

Bao Yuhua，Yan Shipeng
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

Non － public forestry is an important component of China＇s forestry，the development of which is of great significance for China＇s forestry development to leap and for forest tenure reform to further deepen.In order to develop non－public forestry，we must use legal means to carry out non－public forest management and make non－public forestry management system to achieve legal.The legal management of non－public forestry is on legal adjustment and regulation to non－public forestry，which is enacted through state legislative activities，concluding laws，administrative regulations，departmental rules and local laws and regulations and other normative legal documents related to forestry.The legal management of non－public forestry must follow certain ultimate principles，which includes the principle of sustainable development of forestry，the principle of protecting legal rights of non－public forest managers，and the principles of stability and continuity as well as giving priority to efficiency and fairness taken into account.

non － public forestry，legal management，ultimate principles

F326.2

A

1672-3805(2011)06-0001-05

2011－07－10

教育部人文社会科学研究规划基金项目“非公有制林业管理法律制度体系研究”(编号:11YJA820002);东北林业大学青年教师自主创新基金项目“林权改革视野下林权流转制度的法律解构”(编号:DL09BC09);黑龙江省教育厅社会科学项目“林权改革视野下林权流转制度的法律解构”(编号:11554048)

包玉华(1963－)，女，黑龙江双城人，东北林业大学文法学院教授;研究方向:林业政策法规、自然资源法学