黑龙江省农地规模经营制度性影响因素分析

何宏莲 韩学平 姚 亮

(1.东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030;2.哈尔滨工程大学，黑龙江哈尔滨150001)

黑龙江省农地规模经营制度性影响因素分析

何宏莲1韩学平1姚 亮2

(1.东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030;2.哈尔滨工程大学，黑龙江哈尔滨150001)

创新土地制度、实现土地规模经营，是当前统筹城乡经济、加快发展现代农业、建设社会主义新农村的必然选择。黑龙江省目前的农地经营规模还处于不合理的状态，与其适度的经营规模仍有较大差距，农地规模经营的推进有着一定的发展空间。黑龙江省农地规模经营仍处于发展的初级阶段，在推进过程中还受到农村剩余劳动力转移、农村土地流转、农村社会保障以及农村金融等方面制度的影响。因此，黑龙江省政府部门应尽快完善农地规模经营的相关制度，促进农村劳动力的转移，推进农地规模流转，健全农村社会保障体系，拓展农地规模经营的融资渠道，从而加快发展农地适度规模经营，实现农业的可持续发展。

农村劳动力转移;农地流转;农村社会保障;农业金融;制度障碍

黑龙江省是我国重要的粮食主产区，推进农地规模经营既是黑龙江省发展现代农业的必然选择，也是黑龙江省面临和把握国家千亿斤粮食产能工程战略的重要机遇。近年来，传统的家庭土地经营模式对黑龙江省现代农业发展的制约作用日显突出，农业产业化、机械化、标准化、规模化的水平亟待提高。但是，黑龙江省农地规模经营仍处于发展的初级阶段，在推进过程中所面临的农村剩余劳动力转移、农村土地流转、农村社会保障、农村金融等问题都不容忽视。

一、黑龙江省农地经营规模现状及其优化规模分析

本研究根据黑龙江省1990—2009年的乡村总人口、乡村户数、乡村劳动力中第一产业从业人数以及黑龙江省耕地总面积测算了黑龙江省农户现有农地经营规模。同时，基于黑龙江省在我国农业发展以及国家粮食安全中的重要地位以及农民持续增收难的现状，以“使耕地收益最大化的最优人均耕地面积作为土地生产经营的最佳规模”为标准，采用黑龙江省各地市2005—2009年的面板数据，利用柯布－道格拉斯生产函数(CD函数)，测算了黑龙江省人均、户均和劳均的最优土地经营规模值。获取的结果如下:

1.人均耕地规模及其优化规模。2009年黑龙江省耕地总面积为1 198.9万公顷，农户人均耕地规模为10.50亩，根据2005－2009年黑龙江省的面板数据，经过模型测算得到黑龙江省农户最优人均耕地规模为30.99亩，全省人均耕地转入量应为20.49亩(1亩=0.0667公顷)。

2.户均耕地规模及其优化规模。2009年黑龙江省户均土地规模为35.25亩，优化后的户均耕地面积为111.56亩/人。由此可见，黑龙江省户均耕地规模应进行适度调整，调整的幅度就是耕地的流转量，户均耕地转入量应为76.31亩。

3.劳均耕地规模及其优化规模。2009年黑龙江省农户劳均耕地面积为26.28亩/人，农村居民家庭平均每户农业劳动力数量为1.59人，优化后的劳均耕地规模为70.16亩/人，比现有的劳均耕地面积增加了48.11亩 /人。这说明黑龙江省现有劳均耕地规模较小，未能实现劳地比例的优化配置。

通过以上分析可以看出，黑龙江省目前的农地经营规模还处于不合理的状态，与其适度的经营规模仍有较大的差距，需要适当进行调整，农地规模经营的推进有继续发展的空间。

二、黑龙江省农地规模经营现状分析

自实行家庭联产承包责任制以来，黑龙江省农地规模经营主要经历了自发探索、被动扩张、调整回落、再度发展四个阶段，目前的发展现状不容乐观，全省农地规模经营的总体比重偏低。首先，农地流转是农地规模经营的实现途径，农地流转的规模很大程度上也能说明农地的经营规模。黑龙江省统计局发布的统计数据显示，2009年全省共有123.797 0万农户参与了农村土地流转，所占比重为29.6%，在黑龙江省的13个地区中仅有3个地区达到40%以上，也就是说，在流转比例较高的地区仍有60%以上的耕地还保持传统的农户分散经营状态。其次，根据黑龙江省农业委员会的调研数据显示，2009年，黑龙江省农地规模经营的耕地总面积为1 803万亩，仅占农村集体经济组织耕地总面积的13.87%。

黑龙江省目前的农地小规模经营难以实现农业机械化生产以及农业科技的推广和应用，进而难以实现土地产出的最大化，难以实现农民的增收，由此带来的后果将是城乡收入差距的进一步扩大，城乡统筹发展的目标难以实现。因此，扩大农地经营规模是黑龙江省提高种粮农民收入、保证国家粮食安全、实现农业可持续发展的有效途径。

三、黑龙江省农地规模经营制度性障碍分析

农地规模经营的基本政策就是必须充分尊重农民的主体地位，在依法、自愿、有偿的基础上推进。因此，发展农地规模经营要充分尊重农民的主观意愿，他们的意愿对政府部门顺利推进农地规模经营具有决定性意义。本研究采用问卷调查的方式，就“农户对政府推行农地规模经营的政策意愿”问题进行了调查。统计结果表明，政府在推行农地规模经营的过程中，农村社会保障制度、土地流转制度以及农村劳动力转移后的非农就业等方面的制度是农地规模经营中农民最为关心的问题。

(一)现行的户籍制度造成农民缺乏平等的就业权

农村剩余劳动力转移是土地流转与规模经营的前提条件。没有农村劳动力的大量转移，土地制度的任何调整和变革都无法改变人地比例紧张的矛盾，也无法在农地规模经营上取得实质性进展。

现行的户籍制度造成农民与市民之间不平等的就业权，阻碍了农村劳动力的规模转移。在二元经济结构下的户籍制度对劳动力转移的障碍性因素主要表现在城乡之间的户籍分割所带来的完全面向城市的福利政策和就业政策。由于二元制户籍管理制度的严格限制，农村劳动力在同城市劳动者竞争中面临行政性和市场性的双重阻碍，这种就业领域的制度性歧视，直接恶化了农村劳动力立足城市的制度环境。一方面迫使大量的农民滞留在土地上成为农村富余劳动力，另一方面迫使一些已经转移到非农产业的农民在原籍保留着土地，既延缓了土地的集中经营，又制约着城镇化建设的推进。

(二)农村土地流转制度不健全使农地规模经营举步维艰

农村土地流转是农地规模化经营的必要条件和有效途径。农村土地流转有利于实现土地的优化配置，提高农业的经济效益。现代农业的发展、土地的规模化经营以及现行的农业发展政策都需要农村土地流转。

目前，黑龙江省农村土地流转的制度建设还在推进中，许多地方尚未建立农村土地流转的管理机构和市场化的中介组织，农村土地流转基本上是在一种信息不对称的双边垄断市场中运行，此种状况严重制约着农村土地流转的有序进行，流转纠纷成为普遍现象。目前该省农地流转存在的主要问题有:一是土地流转存在越权流转、低偿、无偿和截留流转收益的现象;二是流转程序不规范，流转随意性大。土地流转多为口头约定，统一规范的具有法律效力的书面合同少，即使签订了书面合同，大多也仅有租金、年限等关乎眼前利益的约定，但双方的权责利及违约责任并等没有明确的规定，这就忽视了对长期可能出现纠纷的防范。

(三)农村社会保障制度不健全造成农地流转的难以推进

农村社会保障制度是实现农地规模经营的基本保障。目前来看，农村社会保障远远落后于健全的城市社会保障体系，我国农村社会保障整体上还表现为剩余模式，属于社会救济的范畴，没有转向以农村社会保险为核心的社会保障制度建设。农村社会保障制度的缺失使土地的社会保障功能得以显现，农地规模经营的改革陷入“两难困境”。首先，农村社会保障制度的缺失更加强化了农地的社会保障功能，农民不会选择自由退出这种社会保障，农地规模经营所必要的土地流转机制难以建立，因而无法实现土地收益的最大化，土地产出的低效率就成为必然。其次，由于土地资源得不到优化配置，生产效率低下，农民收入徘徊不前，对参与农村社会保障力不从心，这使得以个人缴费为主的农村养老保险无用武之地，土地继续承载相应的保障功能，由此进入了土地制度和农村社会保障互相牵制的恶性循环。

我国农地承载的社会保障功能限制了农地的自由交易，从根本上阻碍了农地规模经营的推进，这表明，农村社会保障制度不健全是农村土地流转与规模经营难以实现的实质所在。如果农民未能纳入城乡统筹的社会保障体系，他们的生活、就医、养老问题将成为流转土地的障碍，进而阻碍农地规模经营的推进。

(四)农业金融制度不健全造成农地规模经营融资难

健全的金融制度是解决农地规模经营资金问题的有效途径。然而，目前金融信贷资金进入涉农市场还存在制度和体制上的障碍。

一是农户获取信贷条件要求高。在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足是决定银行贷款的主要条件。我国《担保法》禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权设定抵押，但是，由于农户和农村中小企业的经营场所、产品和经营周期具有特殊性，农户和农村中小企业往往不能提供有效的担保品，银行作抵押难度大，制约了信贷的获取。

二是缺乏鼓励金融机构对农村金融产品创新的制度安排，金融服务工具供给单一。相对于城市金融产品创新制度而言，广大农村金融产品供给依旧单一，大部分农村金融产品只限于存款、取款、贷款和一般的汇兑，交易通常以现金的方式进行，城市中普遍使用的票据业务等在农村基本没有开展，适应农户和农村中小企业发展需求的金融产品如小额贷款、短期周转贷款、农户联名担保贷款等更是基本没有。

三农村土地抵押受到限制。农村土地的不可融资性，使得土地资产难以通过抵押等方式得到信用融资。从经济学的角度来看，一种资产的价值只有在流动中才能得以实现，农村土地承包经营权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能，但我国的《担保法》34条所列的可以抵押的各项权利中无农村土地承包经营权，也就是说，农村土地承包经营权不能设立抵押权。此外，《物权法》虽然明确了土地的物权性质，但也未对抵押权加以明确规定。

四、黑龙江省推进农地规模经营的制度性建设分析

(一)改革户籍制度，建立城乡统一的劳动力就业机制

农地规模经营的必然结果是大量农村剩余劳动力向城镇转移，为此，作为农村剩余劳动力“流入地”的城市也必须进行相关制度改革。一是要改革户籍制度，把过去那种以社会身份和出生地作为划分人口类型的传统户籍制度改造成以职业和居住地作为划分人口类型的新型户籍管理制度。二是制定城乡统一的劳动力就业政策，赋予农民平等的就业权，同时制定对就业单位的监管和处罚政策，加强对就业服务机构、培训机构、用人单位等的行政监管和处罚力度，使城乡劳动力在各方面实现平等。三是规范用工政策，政府应出台相关政策规定用工单位在雇佣农村劳动力时与其签订正规劳动合同，并从立法上加大对用人单位侵害农村劳动力权益行为的处罚力度。

(二)健全农村土地流转制度，建立规范的土地流转机制

政府部门应在稳定土地家庭承包责任制的基础上，健全农村土地流转制度，建立起一种适应市场经济要求，盘活土地使用权，提高农地产出率的土地流转机制，为规模经营创造良好的运行基础。一是政府部门应针对黑龙江省的具体情况，依据《农村土地承包法》，出台推进农村土地承包经营权流转办法或实施意见。各市、县政府也应结合本地实际，制定切实可行、具有突破性和操作性的具体措施或实施细则，建立规范的农村土地流转程序，加强流转过程管理。二是建立农村土地承包经营权流转的市场机制和服务体系。政府部门应加强农村土地承包经营权流转的规范化管理，健全农村土地流转的程序机制、价格评估机制以及风险防控机制。三是建立健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。政府部门应以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，健全流转纠纷调处机制，建立土地流转纠纷仲裁机构，切实维护好农民承包土地和经营权流转双方的合法权益，确保流转纠纷及时化解。

(三)建立城乡统一的社会保障制度，弱化土地的保障功能

政府部门要根据区域和生力发展水平的不同，积极探索建立符合本地实际的农村社会保障体系。一是制定总体规划，设计一个便于今后与城镇社保体系相衔接的、能按社会保障制度基本运行规律运作的方案。二是逐步完善农村社会保障项目，包括失业救济、医疗保险、养老保险等制度。三是在制定具体的农村社会保障制度时，要按照“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，客观、合理、可行地设计缴费比例和累计缴费年限，满足不同层次保障对象的需要，加快农村养老保险制度建设。

(四)完善金融制度，建立多元化的资金保障机制

建立多元化的资金投入保障机制，必须从制度改革入手，打破以政府投资为主导的旧的投资体制，构筑起以市场投入为主体的投资主体多元化的投资体制。一是建立现代农村金融体系。要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系。二是建立农地规模经营保险基金制度。农地规模经营保险基金是为了防范农地规模经营中出现的自然灾害、市场预测失误等带来的农地规模经营风险而专门建立的一种基金制度。由于农业生产的经济效益比较低，风险发生的频率高，现有保险公司不愿意开展包括农地规模经营在内的农业产业方面的保险业务。所以，应从农业生产和农地规模经营的自身特点出发，建立专门的集体性质的农地规模经营保险基金制度。

总之，当前和今后一个时期，黑龙江省应尽快完善规模经营的相关制度，从而促进农村劳动力的转移就业，推进农地规范流转，健全农村社会保障体系，拓展农地规模经营的融资渠道，从而推进农地适度规模经营的发展，实现农业生产的规模化、集约化，促进粮食增产、农业增效、农民增收，最终实现农业的可持续发展。

［1］方芳.黑龙江省农村剩余劳动力转移的问题研究［J］.北方经贸，2008(4):31.

［2］肖绮芳.农地制度与农民社会保障制度整体性变迁研究［M］.长沙:湖南人民出版社，2010:159～160.

［3］钱忠好，曲福田.农地股份合作制的适度经济解析［J］.管理世界，2006(8):47～55.

Analysis on System Influence Factors to Farmland Scale Management in Heilongjiang Province

He Honglian1，Han Xueping1，Yao Liang2
(1.Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030;2.Harbin Engineering University，Harbin Heilongjiang 150030)

It is an inevitable choice for balancing development of urban and rural economy，accelerating development of modernized agriculture and constructing socialist new countryside by innovating land system and fulfilling Scale management for land.Farmland management scale in Heilongjiang province is still in unreasonable condition，there still exists distance with moderate management scale，the improvement of farmland scale management exists developing space.However，scale management of farmland in Heilongjiang province is still in the early stages of development，and has met several system obstacles in its promoting process such as the systems of rural labor transfer，farmland circulation，rural social security and agricultural finance.Therefore，the government should improve relevant system for stimulating rural labor transfer and farmland circulation in larger scale，developing rural social security system，enlarging financial resources，and then accelerate development of farmland－centered moderate scale management and fulfill the sustainable development in agriculture.

rural labor transfer，farmland circulation，rural social security，agriculture finance，system obstacle

F301.3

A

1672-3805(2011)06-0014-04

2011－05－08

黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目“黑龙江省土地规模经营法制保障研究”(编号:11552009)

何宏莲(1972－)，女，黑龙江密山人，东北农业大学法学院副教授，在读博士;研究方向:农业经济理论与政策经济法