经济密集发达地区的社会管理问题与对策探究——以浙江省台州市路桥区为例

刘建荣

(丽水广播电视大学,浙江丽水323000)

经济密集发达地区的社会管理问题与对策探究
——以浙江省台州市路桥区为例

刘建荣

(丽水广播电视大学,浙江丽水323000)

浙江台州市路桥区作为民营经济聚集区、经济发达区,在社会管理方面是有成功经验的,但随着社会形势的发展变化,以民营经济为主的经济发达区的社会管理势必要面临着新的挑战和机遇。认清新形势下的新问题,并努力寻求适合新形势的应对之策,是现代社会管理的重要课题。

社会管理;创新思维;民营经济区

如果说,前30年,我们的改革开放主要是以经济建设为主的话,那么,今后30年,将是社会建设和社会管理大力推进的重要时期。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。”[1](P37)强调要更加注重改善民生、保持社会和谐稳定。

一、路桥区的基本概况和社会管理实践

路桥区位于浙江沿海中部,古称新安,1994年8月台州撤地设市,路桥从黄岩析出并升格为主体城区之一。路桥区的主要特点是民企多、市场多、外来民工多、主导产业强、民富程度高。路桥区99%的企业是民企,95%的 GDP和97%的税收收入由民企创造。其中吉利集团、台州商业银行、浙江泰隆商业银行等民营企业闻名全国,并拥有各类专业市场78个,商贸、物流、金融、会展等现代服务业比较发达。2009年,实现区域生产总值278.57亿元,财政总收入36.12亿元,其中地方财政收入17.86亿元,城镇居民人均可支配收入30461元,农民人均纯收入12735元。①数据来源于2010年浙江省台州市路桥区政府工作报告。

在社会建设和社会管理方面,路桥区坚持以民为本思想,以项目为载体推进社会管理,主要做法是:第一,努力构建社会管理组织网络体系。加强了综治委和基层政法单位建设,使其更好地履行职能、发挥作用;深化了综治工作中心规范化建设,把维稳的各项措施落实到最基础;加强了基层组织建设,积极发挥村级组织的作用。第二,建立健全研判预警和预防处置机制。主要是完善了基础信息研判预警机制,及时预警梳理各类不稳定因素;健全了群体性事件预防处置工作机制,不断提高应急管理能力和水平。第三,积极构建社会大调解工作格局。完善了以镇(街道)综治工作中心为主,以村(社区、企业)综治工作站为基础,以区域性、行业性调解仲裁组织为补充的“纵向到底、横向到边、条块结合、整体联动”的大调解工作格局。第四,建立“人防、技防、物防”相融合的治安防范体系。以视频监控和信息研判为指导,以“网络化”治安巡防为依托,以技防建设和物防建设为基础,建立了“人机互动”的立体型动态治安防控体系。第五,进一步健全公共安全隐患排查整治机制。初步完善了社会治安重点地区、重点部位排查整治机制和“严打”经常性工作机制,不断加强民生领域安全隐患整治。第六,加强和改进重点人群管理工作。主要是加强对流动人口服务管理工作,加强对规正人员安置帮教和社区矫正工作,深化社区戒毒和精神病人“分级管治”工作。

二、路桥社会管理存在的主要问题及成因分析

当前,我国正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期,这一特点在民营经济发达的路桥区显得尤为突出。基层比较集中反映的问题主要有以下5个方面:①参见2010年浙江省台州市路桥区政府工作报告。

1.社会事业相对滞后,民生保障亟待提高。路桥建区以来,城区面积扩大了10.3倍,常住人口增加了5.1万,外来人口迅猛增加,与之相对应的教育、医疗、养老等社会建设相对滞后于经济的发展,改善民生的任务十分艰巨。如教育方面,优质教育资源分布不均衡的问题仍然存在,特别是幼教仍处于低、小、散状态,等级幼儿园占全区幼儿园仅30%;医疗卫生保障方面,每千人执业医生数只有1.32人,每千人拥有医疗机构床位数只有1.96张。此外,路桥区还有最低生活保障对象2948户4628人,其中农村2732户4261人,户籍人口每万人有106个低保对象。“民生安则民心稳,民生忧则民心散。”民生建设的相对滞后,容易导致社会矛盾的爆发。

2.贫富差距持续扩大,社会阶层矛盾显化。路桥区民企众多,民资丰富,民众比较富裕,城乡居民收入均居台州市首位,但贫富差距问题仍然突出。就城乡差距来看,全区43.6万户籍人口中,85.94%是农村人口,城镇居民收入是农村居民收入的2.39倍,92.07%的低保对象集中在农村。特别是外来人口的大量涌入,这些人基本是城市的贫困人群,处于社会的最低层。这些状况的存在,会引发社会阶层关系的紧张,也会滋生仇富心理,在特定情况下,还潜藏着社会不稳定因素。

3.城市化工业化加快,引发社会问题增多。在城市化和工业化推进过程中,路桥区因土地征用、房屋拆迁引发出来的社会不稳定问题也随着增多。例如,在征地拆迁方面,有的征地手续不全,有的拆迁程序不规范。群众在这些问题诉求时,往往会表现出串联组织化、问题复杂化和行为过激化。少数群众在信访活动中,抱着“信上不信下,信访不信法”的错误思想,往往采取一些过激、极端的行为。此类问题,不妥善及时处理,极有可能小事拖大,大事拖炸。

4.社会治安形势严峻,侵财型犯罪持续高发。近年来,路桥区刑事发案稳中有降,但发案总量仍然居高不下,年均发案在8000起以上。尤其是“两抢一盗”等多发性侵财型犯罪仍然占刑事发案总数的80%以上,一些重大盗抢案件时有发生。如2010年4月11日,中国日用品商城国际珠宝城3间珠宝公司被盗钻戒、金银首饰等物价值50余万元。同时,路桥区民营经济发达,民间借贷活跃,集资诈骗案、非法经营案、非法吸收公众存款案等涉众型经济案件也不少,这些案件涉及面广,社会影响较大。

5.流动人口量大面广,服务管理有待改进。路桥区企业多、市场多,流动人口的数量逐年在上升。路桥区的流动人口以纯劳动力为主,人口层次偏低,且这一人群中就业难、居住环境差、医疗资助不够、子女就学困难等问题比较突出,尤其是一些城中村、城乡接合部的流动人口成为社会服务管理的盲区。流动人口已成为城市特有的不稳定因素,同时,流动人口违法犯罪率高,在治安案件中,外来人口犯案率占80%以上,这给社会管理和服务提出了很高的要求。

针对路桥区社会管理存在的这些问题,从成因上分析,笔者认为主要有以下三个方面的因素:

其一,从经济发展的角度看,市场经济快速发展对社会管理提出了新挑战。在计划经济时代,家庭和个人的各种社会需求大都在“单位”中得到解决。而在市场经济条件下,老“单位”承担的社会职能逐步剥离,新“单位”则导向单纯,对人们的各种社会需求不再大包大揽,致使人们的部分社会需求难以充分满足,日积月累形成社会问题。特别是现在,社会已经进入了“多元化”的阶段,从“单位”释放出来的广大人民群众的利益增多且相互交织,社会矛盾的“触点”增多,敏感性、关联性、对抗性、破坏性增强,往往小问题就能引发大事端。同时,随着改革开放的深入,城市化进程的加快,人口集聚增加,群众需求愿望不断提高,致使科、教、文、卫、体等的建设相对滞后,出现了就业难、上学难、看病难、养老难、住房难等问题,这在某种程度上加速了民众不良情绪的产生和蔓延。

其二,从民众心理方面来看,经济发展过程中的社会公平问题成为社会管理的新问题。经济的快速发展给民众带来了很多实惠,但也使许多人对社会公平问题产生不满情绪。当前民众心里普遍存在五大不公感:分配不公、机会不公、起点不公、参与不公、话语权不公。这些不公感的情绪如果长期积累,就会降低人与社会、民众与政府、群体与群体之间的和谐度,甚至受这些情绪左右,进而让一些孤立的个体的局部的矛盾演变为大规模群体性的事件,给社会稳定带来损害。特别是随着信息技术的迅猛发展,现实社会中的许多问题在虚拟社会中被聚焦放大。从当前发生的一些群体性事件来看,起因往往很简单,甚至是一个民事纠纷,根本谈不上是社会矛盾,但最终却导致了群体性事件的发生。个案的问题,往往演变成对社会制度、司法制度的质疑,许多人借机发泄不公心理。

其三,从地域特点来看,以民营经济为主的经济先发性给社会管理带来了新困惑。路桥建区15年,是飞速发展的15年,地区生产总值由26.71亿元增加到278.57亿元,增长9.4倍,年均增幅15.3%。在经济先发过程中,城市化进程加快,基础设施重点工程建设日新月异,民营企业和商贸市场蓬勃发展,流动人口集聚增加,在没有现成经验可循的发展情况下,社会管理相对滞后出现的环境污染、征地拆迁、劳资纠纷、社会治安等一些问题是难免的,也是必然的。此外,路桥区的民营企业大部分是家族式企业,在财务上往往几个企业互保,加上路桥人与生俱来敢于冒险,在经营上喜欢剑走偏锋,通常灵活有余。特别是在经济危机之后,路桥区经济形势虽然已经企稳向好,但是,由于企业治理结构没有改变,经济结构没有改变,经济领域的矛盾对社会稳定的冲击难以在短时间内消除,涉众型经济案件仍呈多发趋势,经济矛盾极有可能转化为社会稳定问题。

三、路桥区社会管理创新的路径选择

深入推进社会管理创新,必须与促进经济社会协调发展、加强和谐社会建设、认真解决好民计民生问题相结合,从影响和谐稳定和民计民生的源头性、根本性、基础性问题入手,找准切入点和创新点,从而使社会管理创新取得突破性进展。主要应从以下几个方面入手:

(一)创新社会管理理念是推进社会管理创新的先导

“正确的社会管理理念是社会管理创新的先导,是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。”[2]路桥的特点是民企多,市场多,外来人口多,主导产业强,民富程度高。因此,在社会管理上一定要创新社会管理理念,不仅要强调“亲情化服务、人性化管理、市民化待遇”,更为重要的是要强调转变全能统制型政府治理范式,实现从“国家本位”到“社会本位”的转换。不仅要强调政府职能的合理定位,而且要强调社会和社会组织自身的发展和完善,承认、保护和促进自主性社会的形成,完善社会结构的优化配置,真正健全“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局”。同时要树立以人为本理念,做到管理与服务相结合,在管理中体现服务,在服务中强化管理;树立源头管理理念,建立依法管理、常态管理、有序管理的长效管理机制;树立综合治理理念,整合部门力量,统筹推进基层基础工作体系、综治工作责任体系、社会治安防控体系、平安建设体系、社会管理服务工作体系建设;树立依靠群众理念,扩大公众参与,建立专业性社会工作者队伍,动员群众积极参与社会管理,并把群众的满意度和安全感作为工作成效的评价标准。

(二)创新社会管理体制机制是推进社会管理创新的根本

社会管理机制制度创新,是社会管理创新的根本所在,是各类创新的支撑和保障。为了推进社会管理创新健康发展,确保社会管理创新的实效性和持续性,必须切实致力于相关法规和制度的完善,解决好权、责、利的统一问题,用法和制度来规范引导和促进保障社会管理及社会管理创新,切实做到有法可依,依法善治,形成解决问题和创新发展的长效机制。

一是创新以民生为重点的社会管理体制,让民众生活得安心放心。要进一步推进教育、文化、卫生体制改革及基础设施建设投入,努力缩小区域间、城乡间的差距,全力促进城乡教育、文化、卫生事业的均衡发展;坚持兼顾公平与效率的原则,深化收入分配制度改革,完善最低工资、工资指导线制度和劳动力市场指导价制度,健全职工集体劳动合同制和集体协商工资制,推进住房保障工程建设;努力扩大社会保障覆盖范围,以非公有制企业、中小企业和外来工为重点,加快推进社会保险扩面,让更多人享受基本社会保障,从根本上解决外来工、新移民的“市民待遇”问题,使他们较快融入路桥社会;进一步健全社会公共安全制度,在谋求经济与社会发展的全部过程中,人的生命始终是最宝贵的,公共安全越来越成为社会管理中不可忽视的一个重要问题,包括防灾减灾、食品安全、流行病防治、交通生产、城市建设等公共安全隐患和问题,这些都需要我们进行认真深入的研究。

二是创新以综合治理为重点的社会管理工作机制,使社会安定和谐。要进一步完善“严打”经常性工作机制,加大对重大刑事案件和黑恶势力的打击力度,始终保持对各种严重刑事犯罪的高压态势;进一步完善基础信息研判预警机制,整合综治、公安、人民防线等信息队伍,完善“纵向贯通、横向相连、专群结合、明暗互补”的“末端信息网络”,提高预警信息收集质量;深入细致地开展社会治安排查整治工作,特别注重解决治安乱点和治安突出问题,加大对城中村、城乡结合部和重点地区、繁华地段的治安乱点整治力度;进一步完善警民结合、打防控一体化、群防群治的社会治安、社区平安的长效机制,全面落实人防、技防、物防各项措施,完善以视频监控和信息研判为指引和“人机互动、点面结合、精确打防”工作机制,提高社会治安动态管控能力;进一步完善以镇(街道)综治工作中心为主导,以村(社区、企业)综治工作站为基础,以区域性、行业性调解仲裁组织为补充的“纵向到底、横向到边、条块结合、整体联动”的大调解工作格局,通过大调解体系排查化解矛盾。

三是创新社会风险评估机制和应急管理体系,提高危机处理能力和水平。搞好社会管理,很重要的一点是:“构建社会稳定的预警、预控管理系统,健全各种突发事件应急管理机制,提高公共危机的管理能力。”[3](P353)党委、政府要提高应对各种风险的能力,形成维护社会长期稳定和有效处理社会公共危机事件的社会稳定机制。首先,要提高重大事项稳定风险评估制度的操作性,把决策变成和谐因素而不是矛盾因素,涉及重大公共利益的决策,涉及复杂事项的决策,涉及多种利益冲突的决策,尽量做到公开透明,一些关系相当数量群众切身利益的重点项目,就应当审查项目是否履行了审批、核准、备案的法定程序,项目实施的资金能否得到落实,项目实施是否进行了生态、人居等环境影响评估,涉及征地、拆迁、移民等补偿安置是否合法合理等等。其次,要发挥社会作用,让老百姓能找得到除政府以外反映利益诉求的地方,拉长社会矛盾的反应链条,拓宽干部群众联系渠道,完善群众利益诉求表达机制,有效疏导群众情绪,防止各类矛盾累积、叠加。最后,要强化群体性事件危机处理能力,高度重视群体信访问题,群体信访不是群体性事件,但群体信访处理不妥会转化为群体性事件,对重大的矛盾、隐患,要落实领导包案责任,将化解、稳控责任落实到人。要广泛培训各级干部,使他们善于“情绪疏导”和“情绪管理”,以贴近的感情疏导民情、化解危机,尽量避免机械、简单地运用“物质满足”或者“物质诱导”的方式。当面临危机,事前,要加强实战演练,提高指挥系统各单位配合的默契,不断查漏补缺,做好预案完善。事中,领导干部必须靠前指挥,准确判断现场形势,讲究政策策略和处置艺术,灵活运用处置预案,有效控制局面,严防事态失控。事后,要对已经承诺解决的问题,必须尽快解决到位,做深入细致的思想工作和法制教育工作,彻底解决问题,防止反弹,最大限度地减少影响。

(三)创新社会管理方式方法是推进社会管理创新的突破口

社会管理创新的突破口或启动点,往往是社会管理方式方法的创新,亦即社会管理手段创新。一是要推进网络舆情管理创新。领导干部要提高对互联网的认识,注重研究互联网的内在规律和规则,充分运用法律、行政、经济等手段,加强互联网的建设与有效管理,特别是要认真研究和充分利用法律手段,依法保证互联网健康有序发展。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道,又要高度重视和评估舆情影响,主动回应社会关切,有效地制定互联网管理建设政策,正确引导网上舆论,维护网上秩序,营造有利于社会稳定的舆论环境。二是要推进社会动态管理手段创新。运用网格化手段,实现社会管理精细化。每个区域可以依据辖区面积、居住人口状况、出租屋间数、工厂商铺数、治安情况、地理环境及管理难易度等因素,将社区划分为若干责任网格,实行“一格多员”责任捆绑管理模式;运用信息化手段,实现社会管理动态化。加强街道综治信访维稳中心信息平台标准化建设,广泛收集信息,加大信息共享范围;运用科技化手段,实现社会管理数字化。不断完善“路桥区视频监控实战应用平台”,加快3G移动视频监控和GPS定位系统的推广应用,全面建成镇(街道)监控分中心和重点要害部位、易发案部位监控设施,全面推进公安派出所警务指挥中心建设,不断拓展村居、企业、市场监控覆盖面;要将社会管理创新项目化,把社会建设和管理作为“十二五”规划的重要内容,制定出较为完善的社会管理创新总体规划。三是要推进重点人群管理创新。对重点人群管理最直接体现了以人为本的理念,在工作中,不仅要有利于解决他们的实际困难,更应致力于帮助他们更好地融入当地社会,从根本上化解社会矛盾。如对刑释解教人员,要建立刑释解教人员与家庭、组织相互衔接的责任制,着力抓好管理有序、生活保障、帮扶到位、教育转化的功能,落实安置政策,使他们顺利回归社会,不再重新犯罪;对社区矫正人群,要按照“队伍专业化、工作规范化、管理人性化、考评科学化”的要求推进社区矫正工作,加强矫正帮教队伍建设,进一步改进完善LBS定位管理系统和社区矫正信息管理系统软件,规范“阳光矫正中心”的运行,探索完善经常性工作机制,防止脱管、漏管;对流动人口,要结合城镇化建设和户籍管理制度改革,放宽城镇落户条件,积极探索对“二代”农民工的服务管理,探索建立“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式,建立完善街乡镇流动人口服务管理机构,实行“一站式”、“全程式”服务,着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题,实现城乡一体化和服务全覆盖的人口互动管理模式。

(四)创新基层基础工作是推进社会管理创新的关键

推进社会建设和社会管理创新,最关键的在于抓好基层、打好基础。一是要加强领导,健全基层综治组织建设,特别是要配足配强综治办专职人员,建设一支适应社会管理创新实战要求的高素质的社会管理队伍,进一步深化综治工作中心规范化建设,整合资源和力量,增强财政保障能力,不断完善综治工作中心的软硬件建设。二是要进一步规范村、社区和规模企业综治工作站分类建设,深化综治进民企、进市场工作,加强与镇(街道)综治工作中心的衔接配合,充分发挥群防群治群建作用,尤其在平安建设、矛盾调解、社会救助、社会养老、就业保障、便民服务、计划生育、子女入学、医疗卫生等方面发挥实实在在的作用。三是大力推进“民主法治村(社区)”建设,推行“四民主两公开”(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开、财务公开)制度,进一步修订完善涉及村级事务管理的各项民主政治制度和《村民自治章程》,扩大群众民主参与、民主监督的范围,强化村级自治管理,从制度上防止和减少矛盾纠纷的产生,结合后进村整顿转化工作和“创先争优”活动,大力加强农村党员干部队伍建设,集中力量解决突出问题,为推进村级组织换届工作提供坚强的组织保证。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社,2007.

[2]杨建顺.社会管理创新的内容、路径与价值分析[N].检察日报,2010-02-02(03).

[3]邓伟志.创新社会管理体制[M].上海:上海社会科学院出版社,2008.

刘建荣(1963-),男,浙江丽水广播电视大学校长,讲师,主要从事公共管理理论研究。