德国科尔时期社会保障改革对我国社会保障建设的启示

卢成会吴丽丽

(1.安徽工业大学 文法学院,安徽 马鞍山 243032;2.吉林大学马克思主义学院,吉林长春 130032)

德国科尔时期社会保障改革对我国社会保障建设的启示

卢成会1吴丽丽2

(1.安徽工业大学 文法学院,安徽 马鞍山 243032;2.吉林大学马克思主义学院,吉林长春 130032)

我国经过三十多年的改革开放,社会经济取得了巨大成就,但与经济发展相比,我国社会保障制度的发展还相对滞后,国家十二五规划已把建立完善的社会保障制度提上日程。我国现在的社会保障制度建设环境和德国科尔时期社会保障改革环境有许多相似之处。本文正是通过对德国科尔时期社会保障改革的分析,为我国现阶段社会保障制度的建立、完善提供一个制度性的借鉴。

社会保障;医疗保险;人口老龄化

德国的社会保障制度始建于俾斯麦时期,早在1883-1889年间,德国相继颁布了疾病保险、工伤保险和养老保险法,这标志着世界社会保障制度的正式诞生,也标志着德国社会保障体系的初步建立。在二战后,随着德国的社会市场经济制度实行及其经济的迅速发展,德国社会保障制度得到进一步的发展和完善,社会保障制度的覆盖范围涉及到社会的各个阶层,从而形成了一个“从摇篮到坟墓”的全方位社会保障体系。随着70年代后期德国经济的衰退及其受第二次石油危机的影响,德国经济发展进入了滞胀时期,德国社会保障的资金来源受到严重的挑战,同时社会保障在实践中也出现了一些问题。面对这一严峻的形势,科尔上台后立即推出一整套应付社会保障资金来源困难、失业率增加等危机的施政方案,对社会保障制度进行了卓有成效的改革,包括养老保险改革、医保体制改革等等。科尔政府在社会保障改革中取得了丰硕的成果。通过改革促进了经济的增长,失业人数显著减少,高福利带来的财政负担等一系列危机也得到了缓解,对世界社会保障的改革和发展产生了深远的影响。

一、德国科尔时期社会保障改革的背景

任何社会制度的变革和政策的调整都是在一定的社会和历史背景下进行的,德国的社会保障制度也不例外。被誉为统一德国总理的科尔,1982年入驻总理府,执政时间长达16年之久,是德国历史上一段重要的发展时期。在他上任时德国的社会保障制度已经取得了重要的发展,但同时也面临着巨大的挑战,这些挑战就成为科尔社会保障改革的重要背景。主要表现在以下几个方面:

(一)石油危机及经济“滞胀”的到来

1973年,第一次“石油危机”爆发,石油价格的两次大幅度上升,国际金融体系的瓦解,发达国家的经济增长速度慢了下来,出现了经济发展停滞和通货膨胀并存的现象,经济学家把这一现象称为“滞胀”。由于“滞胀”的发生,引发劳动者收入下降,税收困难、财政赤字加大、贫富悬殊增大、失业率上升等一系列社会问题。曾经使德国为之骄傲的社会保障制度,相对于经济的发展来说,已是太昂贵的东西了,它已经成为德国经济振兴的负担,甚至是相当沉重的负担。

(二)经济全球化及人口老龄化的影响

20世纪80年代以来,经济全球化对德国的经济发展带来了巨大的冲击,也提出了严峻挑战。这种冲击表现为“资本的全球化自由流动使在德国的生产性投资减少”。[1](P665)以获取利润为目的的投资者“不愿进行生产性投资,即便进行生产性投资,也投到工资成本低的国家和地区”。[1](P655)由于德国完善的社会保障制度,使其每年社会保障都要有一个巨额支出,这使劳动力成本和税收增加。德国的高工资成本和高税收导致德国资本严重外流,内需(投资与消费)不足。同时由于生产成本的增加导致产品价格的上升,进而削弱了德国产品在国际市场上的竞争力。

德国是一个外来移民人口大于全国人口输出的国家。战后的德国民众价值取向、生活方式和生育观念发生了巨大的变化,其人口呈现急剧减少和老龄化趋势。1996年65岁以上人口已达约1250万人,预计到2030年将升至2000万人,占总人口比重也将由15.4%上升至26.7%。同时,老年人口负担系数将由1992年的35.6%提高到2030年的66.80%—72.6%。[2]老龄人口比例不断上升,造成了现行的建立在工资收入与缴纳保险费基础上的养老保险模式已不堪重负,给社会保障的健康运行带来严重的负面影响。

(三)经济思想的转变及东西德的合并

第二次世界大战后一直到80年代初,是联邦德国经济的稳步发展时期,凯恩斯主义的有效需求政策在政府的经济政策中占据主导地位,联邦德国发展成为高福利的现代资本主义国家。到80年代初,由于受经济危机的影响,加之社会保障在实践中出现了一些弊端,凯恩斯的经济思想受到了质疑。与此同时,经济自由主义思想受到德国政府的注意,联邦德国开始经济自由化过程。按照供应学派的理论,德国政府试图通过减税和减少政府对经济的干预以刺激经济增长,但在经济自由主义思想的指导下,德国经济的发展起色并不明显。

东西德合并后,东德引进西德的养老保险、疾病保险、工伤事故保险和失业保险等政策,建立社会救济制度。在养老保险方面,为使东德养老体制向西德靠拢和转轨,于1990年最后一届东德政府还实施了“社会补贴”措施,运用财政资金,将最低月养老金数额补足至495马克,1992年1月1日和养老金改革法同步生效,东德正式并入西德养老保险体制,但养老金待遇仍有明显差别。为拉近并最终弥合东、西德养老金待遇差别,西德加大了对东德的财政转移支付力度。据统计,仅1990-1994年,西部财政转移支付用于东部养老保险补助的金额累计高达279亿马克,约占转移总额的4%。[3]为了重振东德经济和缩小东、西德之间的社会保障待遇,德国政府进行了大量的人力、物力和财力的投入,但这也给德国社会保障制度运行的经济基础带来巨大挑战。

二、科尔改革前德国社会保障实践中存在的问题及原因分析

德国是世界上第一个通过立法建立社会保障制度的国家。德国社会保障制度的建立对德国的社会稳定和经济发展做出了巨大的贡献,同时对世界其他国家社会保障制度的建立提供了借鉴和推动的作用。随着社会保障体系的逐步完善,德国建立了一个“从摇篮到坟墓”的社会保障体系,这一体系的建立更有利于增进社会公平、公正,也增强了人民对政府的的信任和支持,但在实践中也出现了许多问题。这些问题的出现,正是科尔对社会保障体制进行改革的一个重要原因。

(一)社会保障支出增加,政府财政负担沉重

随着社会保障覆盖范围的扩大和待遇水平的逐渐提高,德国社会保障支出增长率长期高于国民生产总值的增长率,社会保障支出超出经济发展水平,政府的财政负担越来越重,政府利用财政手段刺激经济发展的作用大大削弱。如,德国80年代和90年代社会保障支出的平均增长速度分别为4.72%和6.6%,与50、60年代的9.6%和12%相比虽有所下降,但仍然高于同期GDP3.9%和3.86%的增长速度,人均福利支出近37年增加了12倍。[4](P4)各项社会保障费用不断增加,社会保障费用又不能完全靠从社会中筹集,以免引起社会动乱,于是就只有扩大政府的财政补贴。政府在社会保障方面的预算己占年度预算的三分之一左右,在某些方面己经达到可承受的极限。而为了维护社会保障的正常运转,政府只能通过提高税率来增加财政收入。但是,如果税负过重,又会加重企业的负担,进而影响企业生产的积极性。

(二)优厚的社会保障待遇造成了社会资源的浪费

德国建立了一套完善的社会保障制度,保障待遇普遍较高,造成了一些人对政府和社会的过分依赖,失业人数日益增多,形成了一个庞大的社会保障依赖群体,从而破坏了社会保障制度的公平性,损害了社会效率。在德国,很多人宁愿选择失业,也不愿出去工作,其主要原因就在于完善的社会保障制度对于他们的照顾。有时,一个没有工作、在家照顾孩子、领取社会保障收入的人比那些在社会上努力工作的人收入还要高。这在一定程度上伤害了努力工作的人,鼓励了这种懒汉行为,从而造成了国家人力资源和物资资源的浪费。

(三)失业率居高不下,养老保险体制难以适应人口老龄化需要

20世纪70年代,由于受石油危机的影响,德国失业率一直居高不下,给德国的失业保险体系带来了严重的影响,失业救济负担十分繁重。在德国,充分就业原则一直被政府看做是最重要的执政目标。因为失业对于本人来说要蒙受巨大的经济损失,承受非常大的精神压力,而且对于国家来说要承受巨大的社会风险和沉重的经济负担。1986年德国的失业人数高达260万人,在以后几十年内德国的失业问题一直没有得到有效的解决。庞大的失业保险和救济费用,加重了社会保障的负担,成为德国社会保障健康运行的重要障碍之一。

二战后,德国确立了以现收现付为模式的养老保险体制,这种体制最重要的是原则是“代际互助”,即现在工作的中间一代,在扶育目前尚幼的年轻一代的同时,通过缴纳养老保险金养当前已经退休、领取养老金的年长一代。其实质是财富在代际之间进行转移再分配。由于人口老龄化的冲击,在职职工的负担变得日益严重。

三、德国科尔时期社会保障改革的主要措施及成果

1982年10月,科尔接任联邦德国总理,面对严峻的经济形势和不断增加的社会保障支出,以及由此引发的严重的财政危机,科尔通过改革社会保障制度、创造就业机会、开源节流等一系列措施来缓解社会保障遇到的危机,在社会保障改革中有非常大的影响。其采取的主要措施及其成果有以下几个方面:

(一)提高个人缴费责任,减少社会保障开支

科尔政府关于社会保障支出压力的改革主要是以提高个人缴费比例,削减社会保障待遇,牺牲中低阶层的利益来压缩社会保障开支,进而起到缓解企业生产成本压力和政府财政负担的作用。通过提高企业产品竞争力,促使经济走出低靡的状态。科尔在此政策的实施中其核心思想就是推动总体经济的快速增长,刺激经济的恢复和发展,使得可分配的经济总量扩大,进而提高社会保障水平。与此同时,科尔政府还通过提高社会保障的享受标准,减少社会成员对社会保障的依赖为手段来节省社会保障费用的开支。通过科尔政府的努力,改革取得了一定的成效,德国的通货膨胀得到了有效的控制,政府财政赤字有所减少,经济获得了一定程度上的增长,为社会保障的健康发展提供了更长久的经济支持。

(二)提高退休年龄,由现收现付制模式向部分积累模式转变

养老保险支出一直是德国社会保障支出中最大的一部分,养老保险基金的安全或收支平衡在很大程度上关系着整个社会保障制度的安全运行。科尔政府为了应对人口老龄化带来的养老保险金入不敷出的局面,进行了养老保险方面的改革。一是提高退休年龄,退休年龄由以前的60岁提高到65岁。通过提高退休年龄来减少养老保险金的支出,增加养老保险金的收入。这项改革达到了增收节支的效果,在一定程度上缓和了养老保险金的支出压力。二是通过改变资金的筹集模式来应对养老压力,由现收现付制转变为部分积累制,即是现收现付制与基金积累制相结合的一种方式。这一制度要求不仅工作的一代对退休的一代负责,而且强调在养老保险中的个人责任,通过个人积累一部分来解决养老问题。这一制度的实施,提高了个人和企业的缴费比例,政府的财政压力相应得到减少。这项改革措施,有效地缓解了政府的财政压力,减少了政府财政赤字,对政府财政收支平衡起到了积极的作用。

(三)增加医患双方的自我约束机制,压缩费用支出

在医疗保险的改革方面,德国政府从70年代以来一直是从增加医患双方的自我约束机制,压缩过渡支出入手,在减少资金支出上下功夫,进而起到减少社会保障支出的目的。科尔政府以《医疗成本控制法》为其改革的基础,从患者和医院两个方面进行改革。具体做法主要体现在两个方面:一是在患者方面,适当增加患者个人对医疗消费的负担,逐步提高医疗保险费用的自付率。同时对公民进行医疗常识教育,防止患者小病大看,进而达到节约医疗资源的目的;二是在医院方面,控制医生从业人数和医护人员的工资收入,制定药品价格,在同等效用的药品中鼓励开低价处方,规定药品和辅料的品种范围等方式来减少医疗保险支出。科尔政府的改革有效遏制了医疗保险支出的膨胀,缓和了政府和社会保障的支出压力。

(四)大力振兴经济,增进社会再就业

科尔认为庞大的社会保障支出,必须要建立在雄厚的经济基础之上。为此,科尔大力复兴德国的经济。为了复苏经济,科尔政府采取先增加固定资本投入,再扩大对外出口的做法,通过降低税收和缓增工人工资的办法调动企业主的积极性,鼓励他们增加投资。在此基础上,通过发展先进科学技术和技术创新,提高国内产品出口竞争力。同时,科尔政府把推进新加入的东德的经济建设和经济体制迅速转轨作为首要的发展目标。科尔的改革,使德国的经济很快摆脱了石油危机带来的困扰,德国的经济逐步走向复苏,为社会保障体系的发展奠定了经济基础。在促进就业方面,一是通过颁布《促进就业法》、《帮助回归法》等法律来促进社会再就业。二是通过成立职业介绍所和提供职业培训的方式来增加失业者的就业门路和就业能力。三是建立相应的机制来消除“懒汉行为”。通过提供无息贷款和免税的方式来鼓励企业吸纳更多的失业者,为失业者创造更多的就业就会。

四、德国科尔时期社会保障改革对我国社会保障建设的启示

我国经过三十年的经济改革,市场经济体制已经确立,综合国力有了较大提高,社会阶层结构已初步形成,城乡居民生活水平有了大幅改善等。在取得成绩的同时也存在许多问题,这些问题的存在严重威胁着我国经济的健康发展和社会的稳定。而德国科尔时期社会保障改革对我国社会保障制度的建立和完善提供了重要启示。

(一)社会保障的建立一定要与社会经济发展水平相适应

社会保障是国家用经济的手段来解决社会问题,进而达到特定政治目标的制度安排。因此,社会保障的发展亦必须与社会经济发展相适应。[5](P28)鉴于德国社会保障制度在实践中出现的有关问题,我国在建立社会保障制度时,要从国家的社会经济发展水平出发,建立起一个适合我国国情的社会保障制度。科尔社会保障制度改革告诉我们,如果社会保障水平过高、覆盖面过全,就会导致助长国民的惰性。同时社会保障水平过高也会增加劳动力的成本,导致资金外溢,人才外流,影响一国的国际竞争力;而如果社会保障水平过低或残缺,就会对国家的安全以及经济的稳定运行造成损害。同时,如果人们的基本生存权得不到有效的保障,就会引发严重的社会与政治危机。因此,我国在建设社会保障制度时要与我国社会经济发展水平相适应,建立起一个适度的符合我国国情的社会保障体系。

(二)社会保障的建立一定要体现责任共担理念

科尔时期的社会保障制度改革告诉我们,社会保障由政府包办或者企业、个人承担过重,都会损害社会保障制度的健康运行,不利于社会问题的有效解决。只有确立责任共担的理念,并按照这一理念让政府、企业、个人乃至社会合理分担社会保障责任,社会保障制度才能获得持续健康的发展。另外,要把社会保障制度建设看成是全社会成员的共同事业,鼓励社会成员主动参与社会保障事务,这不仅包括分担缴费,而且要参与经办社会保障事务,参与管理和监督社会保障制度的实施。社会保障不再单纯是政府的责任,而是全体国民的共同责任。这种做法将为我国的社会保障制度发展奠定更坚实的社会、经济基础,有利于我国社会保障制度长期安全的运行。

(三)社会保障的建立一定要完善社会保障法制建设

不论是从科尔的社会保障改革,还是从世界各国社会保障的发展来看,要想建立一个完善安全的社会保障体系,都离不开法律的支持。法律制度的健全,不仅使各项社会保障事业和项目有了具体的法律依据,而且也为全社会社会保障权利的实现提供了法律支持,更是社会保障事业健康、稳定、持续发展的前提条件。尽管我国社会保障法制建设和实践走过了60多年的历程,并制定了一些社会保障方面的法律,但从总体上看我国社会保障制度的立法还十分落后,对社会保障制度的健康运行造成了很多消极的影响。法制落后主要表现为缺乏合理的立法理念、立法缺乏统筹规划、立法层次较低以及立法主体混乱等方面。因此,我国社会保障立法方面的建设任重而道远,在社会保障法制建设中要学习和借鉴西方国家的社会保障立法经验,完善立法理念,健全立法层次,统筹规划立法事项,总体设计快速的推进社会保障的法制建设,为我国社会保障制度的运行提供法制化的保障。

(四)社会保障的建立一定要注重公平和效率的协调

科尔的社会保障改革告诉我们,在建立社会保障时一定要协调好公平和效率的关系。如果只重公平而轻效率,就可能导致人们积极性的丧失,不利于社会的进步和发展。例如在德国,由于不合理的社会保障待遇,有些人不愿工作而依靠社会保障生活,造成了“养懒汉”现象的出现,从而伤害到经济的发展,同时对那些努力工作的人也是不公平的;而如果只重效率轻公平就会造成许多人最基本的生存权利得不到有效的保证,而造成社会经济的总体发展出现一种“有增长无发展的状态”,[6](P31)也必将失去社会上多数人的理解和支持,影响整个社会的稳定与发展,伤害到效率的提高。因此,我国建立社会保障制度时,要建立一个健康的、水平适度的、覆盖全体国民的社会保障体系,使全体社会公民普遍享受到社会保障,将全体社会公民都覆盖到社会保障安全网内,把维护社会公平作为建立社会保障制度的基本出发点和社会保障政策实践的归宿。同时,又要注重效率的提高。如果不能很好的尊重效率就可能造成“惩勤奖懒”的现象,进而伤害到人们的主动性、积极性,影响社会保障制度的健康运行,最终影响国家经济的稳健发展。因此,我国在建立社会保障制度时一定要处理好公平和效率的关系,两者不能偏废其一。

[1]肖枫.社会主义向何处去[M].北京:当代世界出版社,1999.

[2]邹宝根,郝群.若干发达国家社会保障制度改革的比较[J].世界经济文汇,2000,(2).

[3]World Bank.Averting the old age crisis[M].Oxford:Oxford University Press,1994.

[4]丁纯.德国社会保障体制的现状与改革[J].国际经济评论,2000,(22).

[5]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005.

[6]吴忠民.走向公正的中国社会[M].济南:山东人民出版社,2008.

卢成会(1983-),男,社会保障硕士,安徽工业大学文法学院助教,主要从事社会保险理论及实务研究;吴丽丽(1982-),女,吉林大学马克思主义学院博士研究生,主要从事市场经济理论研究。