西北太平洋区域海洋环境保护法律制度的构建

张相君

(福州大学 法学院,福州 350000)

西北太平洋区域海洋环境保护法律制度的构建

张相君

(福州大学 法学院,福州 350000)

西北太平洋区域是中国周边海域之一,区域内的海洋环境状况关系到中国海洋利益的实现.区域内复杂的政治利益和经济利益格局,致使本区域海洋环境保护一直未获得法律上的进展.区域内海洋环境保护法律制度的构建可以向具有类似特点的波罗的海汲取经验.中国也应该积极参与并推进海洋环境保护法律制度的构建,以保障本国及区域利益的最佳实现.

西北太平洋区域;海洋环境保护;法律制度;利益格局

西北太平洋区域是中国周边最重要的一个海域,区域内的海洋环境状况关系着中国海洋经济以及海洋战略的实现.与这种基础性利益地位形成反差的,是本区域海洋环境保护法律制度的构建远远落后于其他区域.究其原因,区域内高度复杂的政治和经济利益格局,导致区域内各方难以就海洋环境保护法律制度的构建达成一致意见.但是,海洋环境利益的基础性地位,决定了西北太平洋区域内各方不能继续忽视这一关乎各成员国根本利益的问题.在构建区域内海洋环境保护法律制度的过程中,中国的地位和作用也值得慎重思考和研究.

一、西北太平洋区域的特点

环境问题不仅仅是法律问题,还总是与政治和经济问题交织在一起.[1]西北太平洋区域是起步最晚的两个海域之一,这是由本区域海洋环境、政治利益格局以及经济利益格局所决定的.

1.西北太平洋区域海洋环境基本状况分析

(1)西北太平洋区域发生大型污染事故的风险分析.西北太平洋区域是人口聚居最多的一个区域海洋,周边涉及5个国家,人口总数达16亿多.其下有7个亚区域,①分别是鄂霍次克海、亲潮海流(Oyashio Current)、黑潮海流(Kuroshio Current)、日本海、黄海、渤海以及东海.[2]6总岸线达到86 812 km(此数据包括朝鲜,如不包括则为84 317 km).区域内有韩国和朝鲜的全部港口、中国大多数的主要港口以及3个港口群、②根据交通部2004年10月26日颁布的中国主要港口名录(共25个),位于西北太平洋区域的中国主要港口有18个.[3]日本的几个重要港口③包括新、博多港、下关、镜港、舞鹤西、鸟取、福井和金泽.[4]和俄罗斯的海参崴港等.该区域包括世界几大主要航线,加之中国、日本和韩国都是石油进口大国,区域内船舶尤其是油船运输航线极为密集.这种交通状况使得该区域内发生重大石油污染事故的风险大大增加,相应地,这也佐证了对区域海洋环境进行保护和规范的必要性.

(2)西北太平洋区域海洋环境保护规范的构建模式.西北太平洋区域隶属于UNEP下的区域海洋项目,因此,其海洋环境保护实践遵从了UNEP自地中海区域项目后所确立的一些做法,包括区域行动计划的通过和区域行动中心的设立.在UNEP的推动下,西北太平洋区域沿海各国在1991年于海参崴举行了第一次专家以及国家主要部门(National Focal Points)会议,就西北太平洋行动计划的制定进行了商谈.[2]41994年9月14日,各方在首尔举行了第一次政府间会议,通过了《西北太平洋海洋和沿海区域环境保护、管理和开发的行动计划》以及三项相关决议.1995年,该计划开始生效,并得到了中国、韩国、日本以及俄罗斯四方的支持.

依据西北太平洋行动计划所设定的目标,行动计划目前分为6项优先行动项目,包括:设立区域监控和评估体系;开发对公众进行环保教育的网络;针对石油以及化学物品溢漏的应急计划;筹备区域战略计划,消除陆基污染;设立保护海洋以及海岸生物多样性的区域项目;依据生态系统方法,发起可持续管理海洋生物资源的项目.为落实上述6项优先行动项目,各方一致同意设立相应的区域行动中心网络.为协调区域内各方的行动,区域协调机构(Regional Coordinating Unit)得以设立.该机构是本区域行动计划的中枢机构.目前,由日本和韩国共同主持该机构的工作,于2005年正式开始运作.[5]

(3)西北太平洋海洋环境保护的实践进展.随着本区域各国经济的迅速发展,石油需求出现大幅增长,导致本区域石油运输量陡然上升.相应地,石油污染事故数量以及风险也随之增加.[2]26在韩国的推动下,区域内各方就此达成共识,即本区域急需一个应对油污事故的应急计划.2003年,在中国三亚召开的政府间第八次会议上,各方通过了《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》.其后,《西北太平洋地区海洋环境防备反应区域合作谅解备忘录》通过并由各成员国分别签署.2005年,各方在 IMO以及MERRAC的共同参与下,根据《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》,共同拟定了区域内四国海上溢油应急联合演习方案.

(4)西北太平洋区域的公约问题.在公约的签署上,西北太平洋区域可谓处于法律后进状态.目前,各方尚未通过具有法律拘束力的多边公约.当然,"前景是很有希望的"[2]5.

2.西北太平洋区域的政治利益分析

西北太平洋区域内成员虽然只有5个国家,是16个区域海洋中周边国家最少的一个区域,但其政治利益格局之复杂,其他区域似乎均不能与之相提并论.本区域的政治利益格局有几大特点:(1)各国政治体制明显不同;(2)俄罗斯的政治变革导致其政治立场转变,并使得区域内政治利益格局愈发复杂; (3)由于历史原因,中国、日本和韩国的政治利益诉求明显趋异,甚而还时常因为美国的卷入而使得政治问题进一步复杂化.简言之,本区域不存在一个可以明显超越其他各方力量的霸权国家,因此,各方之间并非国际关系理论所主张的霸权稳定格局.区域内的现实情况,更接近于一种动态的、脆弱的平衡.这也就意味着,没有一个国家可以一如1976年之前法国在地中海区域那般,能够凭借一己之力来主导规范机制的形成.

就中国而言,充当区域内的主导力量主要存在以下障碍.其一,中国虽然意识到海洋环境保护的重要性,但是,对于区域的总体环境问题,中国却缺乏全面了解,这使得其很难主导本区域海洋环境规范机制的形成.其二,在海洋环境保护能力方面,中国的环境执法存在机构间职能交叉的情况.中国在参加和履行国际环境公约问题上,经常会同时牵涉数个部委的行动.部门间的协调是执法过程中一大问题.其三,在对区域海洋环境规范至关重要的技术和资金方面,中国也存在着不可否认的缺陷和不足.凡此种种,都会影响到中国在机制构建过程中的地位和作用.

在西北太平洋区域,从经济以及技术上看,日本都处于领先地位.尤其是日本的环保实践,更是领先于本区域的其他国家,成为周边国家所效仿的对象.[6]进入20世纪90年代后,日本更试图在可持续发展问题上,充当本地区的领军人物.[7]伴随着国际社会对海洋环境保护的关注,很自然地,日本政府也不得不考虑西北太平洋区域的污染问题.①1993年8月,时任日本首相的细川护熙曾提到国际环境保护问题:"我希望完全以日本的经验和能力,提出新的(国际)提案."其继任首相羽田孜也表达过类似的立场:"与其坐等其他国家的提案,日本更应该依据其在和平繁荣年代所积累的知识,主动拿出提议."之后的首相村山富市也强调过日本保护环境的意愿.[8]95,113-114但是,本区域周边国家的情况以及日本自身的利益考量,都使得日本不可能充当构建本区域规范机制的主导角色.其一,日本更在乎其在本区域的经济利益.日本对华投资密集领域之一是制造业,[9]与制造业相伴而生的巨大环境成本,会使得日本宁可选择海外投资带来的直接经济利益,而忽视主导海洋环境保护规范机制所带来的长期但不稳定的政治利益.其二,由于文化、政治以及战争等原因,中国和韩国很难认同由日本主导的规范构建过程.其三,日本虽有把握主导本区域海洋环境保护规范机制构建的启动,但中国和俄罗斯的存在,使得日本难以确信自己能够始终主导该构建过程.因此,日本也更愿意以双边形式,[8]116以及目前为各方所重视的中韩日三方环境部长会议的形式,来解决海洋环境保护问题.

从俄罗斯方面看,其一,俄罗斯对本区域的经济利益,主要集中于远离其他各方的鄂霍次克海.这使得俄罗斯并不是很关心本区域海洋环境保护规范机制的构建问题.其二,俄罗斯对本区域海洋环境的破坏,使得其他各方难以认同俄罗斯的主导地位.俄罗斯对西北太平洋区域海洋环境保护漠视甚至是破坏的事实,使得其他国家在海洋环境保护问题上对俄罗斯产生了强烈的抵触情绪.①1993年,俄罗斯曾将900 t的核废弃物倾倒入东海,经绿色和平组织披露,引发本区域以及国际上对俄罗斯长期在该海域倾倒核废料的愤懑.[10]其三,苏联政府对环境的长期忽视给俄罗斯留下了严重的国内环境问题.[8]156俄罗斯国内的环境规范虽然很先进,但是,其执行力却远远落后于书面规范的要求.这也就意味着俄罗斯缺乏主导海洋环境保护规范的能力.

3.西北太平洋区域的经济利益分析

自改革开放政策实施之后,中国经济的快速发展,可谓世所瞩目.在带动经济快速发展的各种动力因素中,对外贸易的作用尤为明显.根据中华人民共和国商务部的统计,在2009年中国的十大贸易伙伴中,有3个是西北太平洋区域的成员国:日本、韩国与俄罗斯.从韩国和日本的角度来看,中国分别于2004年[11]和2006年取代美国成为双方最大的贸易伙伴国家.

从海外直接投资的角度看,进入21世纪后,在日本对亚洲区域的投资总额中,中国所占比例逐年上升.韩国也是中国的主要贸易伙伴国家和外资来源地.1990-2004年间,韩国对华直接投资年均达13亿美元.此间的对华投资增幅高达30 150%,而其对外直接投资增幅是450%,前者是后者的67倍.总体上看,对华投资占韩国对外直接投资总额的34.32%.[12]对外贸易上这种相互依赖程度的加深,强化了区域内各方在经济发展上的联系,也昭示着中国在该区域内所具有的巨大经济利益.海外直接投资方面的数据表明,西北太平洋区域的经济融合程度正在日益加深,区域内各方的经济利益也正日渐趋同.

过去,俄罗斯在本区域的经济利益并不明显.对于俄罗斯经济有深刻影响的海域位于鄂霍次克海库页岛,这里是俄罗斯的重要经济支柱,是世界上石油蕴藏量最丰富的一个海域,[13]但是,该海域远离其他4个国家,这就使得俄罗斯在本区域内的经济利益和其他国家的经济利益很难趋于一致.不过,随着中国、韩国和日本之间经济联系的日益密切,东北亚经济区域的形成也吸引了俄罗斯的注意力.尤其是中国和日本对能源的需求,更增进了区域内各方经济利益的一致性.

二、现有合作模式对构建西北太平洋区域海洋环境保护法律制度的启示

从西北太平洋区域的实际情况来看,该区域和波罗的海区域最初的情形有颇多类似之处,诸如政治利益的对立、经济利益融合的开始、内部主导力量的缺乏和外部推动力量的存在等.林林总总的类似因素表明,该区域的合作可以从波罗的海区域已有的经验中获得某些有益的启示.

1.两个区域的共通性

20世纪70年代的波罗的海区域,是社会政治体制对立最为明显的一个区域.在所谓的"东西方"阵营之间,有着根本不同甚至是对立的政治利益诉求.在目前的西北太平洋区域,政治利益对立在很大程度上也缘于这种政治体制的差异.从波罗的海区域的经验来看,在政治利益存有尖锐对立的情况下,单独就某个具体问题达成协议是比较困难的,而以海洋环境的综合保护为关注点则可以突破政治分歧所带来的障碍.20世纪70年代的波罗的海区域,虽然存在着政治利益的对立,但各方从中世纪开始就有着商业合作的实践.这种合作传统促使各方在经济利益上走向了融合.西北太平洋区域的经济合作有着令各方经济利益趋同的效果.这种经济利益上的一致,既是各方合作的最有利条件,又是各方最终能够实现合作的根本原因.波罗的海区域合作的实现,在很大程度上借助于外部的推动力量,即欧洲安全与合作组织对环境的关注、联合国经济与安全理事会欧洲经济委员会对环境保护的强调.在西北太平洋区域,外部有UNEP的推动,内部有区域内成员韩国的推动,此二者的推动其实与上述组织的最终作用有异曲同工之效.

2.两个区域的差异性

虽然早期的波罗的海区域和现在的西北太平洋区域都存在政治利益对立,但是,波罗的海区域政治利益的对立基本上缘于双方社会体制的不同,而西北太平洋区域的政治利益对立,除社会体制的不同外,还有历史上的战争遗留问题以及领土上的争议问题等原因.波罗的海区域在经济上的合作大多有外部框架来加以保障,而西北太平洋区域的经济合作却缺乏稳定的类似框架.而且,从上文分析中也可以看出,西北太平洋区域内的经济合作虽然已经达到相当重要的地步,但政治上的对立会限制经济合作的深度和广度,使得经济合作的重要程度不可能达到绝对重要的地步.波罗的海区域合作所获得的外部推动力量,除早期国际组织的关注外,还有后期欧盟的推动因素,而西北太平洋区域目前所能获得的外部推动力量,也只有UNEP.因此,如何发挥区域内的推动力量是不容忽视的问题.

3.构建西北太平洋区域海洋环境保护规范所需要注意的两个问题

要构建西北太平洋区域的海洋环境保护法律制度,还应特别注意两个问题,即国内政治意愿以及海洋环境保护的外部条件.在保护西北太平洋区域海洋环境事项上,有着最强烈国内政治意愿的国家当属韩国.[1]由于韩国国内政治取向由原来的军事规范转向市民规范,自20世纪90年代后,其国内也开始关注环境保护问题.[14]1993年,韩国负责举办了NOWPAP政府间会议,并提出了保护黄海的问题.①另外,韩国还提出有关"沙尘暴"的问题.[15]此外,日本也具有保护区域环境的意愿.相形之下,中国和俄罗斯在此方面落后于韩国和日本.②对依据NOWPAP设立的海洋环境数据和信息管理体系,韩国于20世纪90年代中期提供了40万美元资助.而对NOWPAP下的信托基金,中国所缴纳的费用远远低于韩国和日本.无论是海洋环境保护技术,还是技术人员的水平,最发达的非日本莫属.俄罗斯的海洋科研水平颇高,但其重点并不在于海洋环境保护.自NOWPAP运作十几年来,中国和韩国的技术也都得到了相应的提高,但并未达到领先水平.除此之外,在海洋环境保护资金的分担上,就NOWPAP的信托基金而言,日本承担了最大比例,韩国其次,中国最少.[2]25

三、西北太平洋区域海洋环境保护法律制度的具体构建

法律制度的形成,是各方利益对话的最终结果,只有积极参与到具体法律制度的构建过程中,相关的利益才能得到最有效的保护.中国在区域内的经济利益以及政治利益的维护与落实不可能借助他人之手实现.因此,如何实现该区域海洋环境保护法律制度的构建,并最终实现对自身经济和政治利益的维护,是中国必然要考虑的问题.基于西北太平洋区域的海洋环境、政治利益以及经济利益现状,本区域的海洋环境保护法律制度构建可以选择这样的进路.

1.西北太平洋区域海洋环境保护法律制度的建构模式

西北太平洋区域海洋环境保护法律制度的构建必然要契合区域内政治经济利益和格局.现有的区域合作模式中,地中海区域、北海-东北大西洋区域以及波罗的海模式最为突出.但这些模式中,前二者并不具备在本区域复制或效仿的可能性.因为地中海采用的公约-议定书模式中的"议定书",强调对海洋环境保护问题采取分而治之的办法,这种做法难以在政治上具有高度分歧的国家之间进行;而北海-东北大西洋区域的模式则更依赖区域内成员的政治利益一致以及经济水平发达,这种特点显然不为本区域各方所共有.如前所述,各方在环境保护方面的利益,不可能脱离于各方在政治以及经济上的利益.若希冀各方能将其环保意识转换为具有硬拘束力的法律承诺,或者具有软拘束力的政治承诺,则必须使各方意识到,它们的政治利益以及经济利益诉求,附属于对海洋环境利益的保护.基于西北太平洋区域和波罗的海区域的一致性,西北太平洋区域在海洋环境保护上应当首先考虑波罗的海区域的综合模式.亦即不求只解决特定问题的单项制度独立构建,而是在达成综合性海洋环境保护公约的过程中,自然而然地解决特定领域的问题.一方面,由于这两个区域政治经济利益格局的高度相似性,决定了波罗的海区域的前车之鉴,可以成为本区域的后事之师;另一方面,也只有采用综合模式的解决办法,区域内各方才有可能进行富有余地的政治谈判,有效地平衡各方的政治利益冲突.

2.中国对西北太平洋海洋环境保护的推进

(1)借助已有的推动力量.较之东亚海区域而言,西北太平洋区域的发展还是颇有进展的.在促成区域海洋环境保护合作方面,韩国发挥了一定的推动作用.但是,要促成该区域海洋环境保护法律制度的构建,仅凭韩国一国的力量显然过于单薄,不足以对该过程产生实质的影响.而中国在该区域的经济利益和政治利益,使得中国有足够的理由去推动相关法律制度的构建.由于中国在海洋环境保护上还存在着一些不容忽视的问题,其单方面推动的难度过大,最终极有可能使自身的努力陷入僵局.因此,就中国而言,充分借助和联合韩国的努力,是更为实际的选择.

(2)促成各方对海洋环境法律保护途径的认可.西北太平洋区域的海洋环境保护实践,至今还停留在不具有法律约束力的软途径上.这证明了尽管海洋环境保护对各国经济发展存有重大的基础性利益,但是,各方并未就此达成认识的根本一致.因此,中国在未来相当长的一段时间内,应积极推动区域内海洋环境保护国际会议的举行,竭己所能让各方对该制度所保护利益的重要性有清晰、明确且一致的认识,并为区域内海洋环境保护法律制度的构建,奠定国内政治意愿的基础.在此过程中,还应注意到海洋环境保护是一个长期而效果缓慢的过程.与之相比,经济发展则具有很强的速效性.这很容易让各方对海洋环境利益属性的认识产生一定的障碍,但是,这却能为中国弥补自身能力的不足,争取到更多的时间.

(3)借助UNEP的力量以及其他区域的经验.作为UNEP管理下的区域海洋项目,西北太平洋区域相关法律制度的构建,必然会得到UNEP的支持.就西北太平洋区域的合作模式而言,可以先缔结整体性的区域公约,再在公约中将应急制度的法律构建和区域行动计划中所确定的其他几大优先项目并行考虑.就应急制度的具体规定而言,其规范对象不应当仅仅限于目前所考虑的石油污染问题,还应当包括其他危险和有害物质.就合作范围而言,基于朝鲜所处的地理位置,应尽快敦促其加入区域行动计划.

3.建立西北太平洋海洋环境保护法律制度的具体建议

鉴于本区域的经济利益和政治利益格局,要在海洋环境保护实践上取得实际有效的进展,区域公约是必不可少的.根据前文对本区域情况的分析,并参照其他区域海洋的实践经验,本区域的海洋环境保护公约在缔结时必须明确以下几个问题:公约宗旨、公约适用的地理范围和对象范围、公约的基本原则和一般义务,以及公约的具体内容.

在确定公约的具体内容上,必须依据区域内所面临的实际问题.目前西北太平洋区域海洋以及海岸所受到的影响,包括陆源污染、溢油、大气污染等问题.此外,区域信息数据系统的不协调,也是各方解决环境问题时所面临的一个障碍.在这些问题中,陆源污染其实是各个区域海洋所面临的共同问题.但是,由于涉及领土管辖权和经济发展主权等问题,陆源污染也是各个区域海洋最难以解决的一个问题.除陆源污染外,溢油无疑是本区域所应首要解决的一个问题.近年来,该区域的石油污染事故数量显著上升.日本虽然从国内立法上成功地控制了溢油污染事故,①日本1973年所发生的石油污染事故共2060起,1998年其数字已经下降到该数字的1/5.[2]34但是,海洋环境的保护问题并非一国凭一己之力就能完全解决的,而韩国和中国也同样都面临抗击重大溢油事故的压力.②1993-1997年5年间,韩国沿海曾发生了1917起海洋污染事故.1978-2000年,发生在我国沿海的溢油量50 t以上的重大事故共46宗,溢油总量17 941 t.[16]因此,如何从区域层次上合作对抗溢油事故所造成的紧急污染,是本区域所面临的一个大问题.

区域海洋环境保护的最佳途径,无疑是区域层次上的合作,合作的具体模式则取决于区域内的政治利益和经济利益格局.当前区域内各方的合作已经具备规范化的基础,但在此基础上实现规范化并非可有可无,而是不可或缺.诚然,历史上第一个区域合作海洋环境保护的法律制度不过是亡羊补牢的产物,但这并不意味着西北太平洋区域的法律制度构建也应当步其后尘.相反,在区域内经济发展迅速以及各方对利用海洋日益倚重的前提下,未雨绸缪地防范区域内重大环境问题爆发才是各方应关注的焦点.而在此过程中,中国更应该意识到自身在该区域的重大利益,以及在推动海洋环境保护法律制度构建上所持有的立场,以保证本国利益获得完整的体现和保护.

[1]CHUNG Suhyong.Is the Mediterranean regional cooperation model applicable to Northeast Asia?[J].Georgetown International Environmental Law Review,1999,11(4): 366,385-387.

[2]Northwest Pacific region[EB/OL].[2011-03-10].http://www.unep.org/regionalseas/programmes/unpro/nwpacific/instruments/r-profile-nowpap.pdf.

[3]交通部.交通部关于发布中国主要港口名录的公告[EB/ OL].[2011-03-10].http://www.lawon.cn/flfg/ search.do?method=find-by-id&id=115044.

[4]谷歌地图:日本[EB/OL].[2011-03-10].http://ditu. google.cn/maps?hl=zh-cn&tab=wl.

[5]UNEP:Northwest Pacific[EB/OL].[2010-08-19].http://www.unep.org/regionalseas/programmes/unpro/nwpacific/default.asp.

[6]MUROTA Y,YANO Y.Japan's policy on energy and the environment[J].Ann.Rev.Energy&Env't,1993(18): 89.

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[9]业内人士:近期日本在华投资动向[EB/OL].(2007-01-24)[2010-12-12].http://www.cnexp.net/huoyunwuliu-yunshu/guoneiwuliu/39918.html.

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[11]吴 昊.论中国在推动东北亚区域合作中的作用和对策[J].东北亚论坛,2006(6):4.

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[13]ESPINOSA D.Environmental regulation of Russia's offshore oil and gas industry and its implications for the international petroleum market[J].Pacific Rim Law and Policy Journal,1997(7):651.

[14]MERSON J.Korea wakes up to the environment[J]. New Scientist,1991(6):20.

[15]GREENWIRE.Asia:historic environment talks could help protect region[N].Korea Times,1993-02-03.

[16]油污赔偿让大海更加湛蓝[EB/OL].[2007-01-24]. http://www.china5e.com/news/huanbao/200212/2002120 80060.html.

On framing legal regime for protecting marine environment in Northwest Pacific region

ZHANG Xiangjun
(School of Law,Fuzhou Univ.,Fuzhou 350000,China)

The Northwest Pacific region is in the vicinity of China,whose marine interests correspondingly rely on the regional marine environment.Complicated political and economical interests in the Northwest Pacific hinder the construction of legal regime for protecting regional marine environment.Asfor framing such a legal regime,the Baltic Sea is of great inspirations and experiences which has the similar characteristics with it.During such a course,China should positively participate in and push forward to guarantee the optimal realization of its own and the regional interests.

Northwest Pacific region;protection of marine environment;legal regime;layout of interests

1671-7041(2011)03-0071-05

DF969

A*

2011-01-27

福州大学科研项目(022317)

张相君(1978-),女,河南兰考人,博士,讲师;E-mail:reezxj@yahoo.com.cn