民间社团发展与政府治理模式演变的关系

黄 粹

(大连理工大学 公共管理与法学学院,辽宁 大连 116024)

民间社团发展与政府治理模式演变的关系

黄 粹

(大连理工大学 公共管理与法学学院,辽宁 大连 116024)

民间社团的发展与政府治理模式演变之间存在密切关系.民间社团的初步发展为"小政府、大社会"政府模式的形成提供必要条件;民间社团的勃兴促进政府治理模式转变,使得善治成为其追求的直接目标.民间社团是伴随着中国政府治理模式的逐步转变而日益发展的,民间社团的发展对中国追求善治的政府治理目标起到正向的推进作用.

民间社团;小政府;大社会;治理;善治

随着我国政府治理模式的逐步演变而日益发展起来的.

一、民间社团的兴起能够推进"小政府、大社会"政府模式的现实转化

社会团体在我国虽古已有之,但民间社团的大批兴起却是在体制改革之后.我国体制改革所确立的"小政府、大社会"的政府模式为民间社团的生长提供了有利的制度环境,而民间社团的日渐兴起亦能够推进"小政府、大社会"模式的现实转化.

1."小政府、大社会"政府模式确立的依据

新中国成立以来,中国的政府模式是中央高度集权的"全能主义"政府模式.很显然,这是东方传统社会中国家与社会关系模式的一种延续.在这种模式下,政府的权力触角伸向了各个领域:经济上,政府把所有的经济成分都统合于计划经济体制之中,政府本身对所有经济领域和活动进行着全方位、事无巨细的控制;政治上,政府通过政治宣传等各种方式对人进行意识形态教化,致使社会生活充满着浓重的政治色彩;组织上,"单位"制度把个人变成"组织人",单位制度成为"微型国家与微型社会的合一".[1]这种政府与社会高度一体化的状况,形成的就是"大政府、小社会""强政府、弱社会"的功能模式.这种政府模式虽具有巨大的社会动员能力,能够集中社会力量来实现经济建设的目标,但是全能政府运作起来存在着高成本、低效率的弊端,容易造成污染、亏损等一系列的问题.在我国社会主义市场经济体制的建立和完善过程中,上述问题表现得

我国民间社团大规模兴起于体制改革之后,各类社团的组建和发展对于加速我国政治现代化的进程起到了至关重要的作用.它们调和了体制改革所带来的各种矛盾和冲突,维护了政治稳定,尤其对推进我国政府治理模式的转变,使其日益趋近善治的目标发挥了独特的作用.可以说,民间社团就是伴尤为突出,全能的政府模式甚至成了经济发展在体制上的主要桎梏.针对这种"大而全"的全能管理模式造成的弊端,中国确立了"小政府、大社会"的政府机构改革取向.

"小政府、大社会"的构想是马克思理论的重要组成部分.马克思主义认为,"社会"与"政府"是两个相互联系又相互区别的范畴.社会是指人们生存、活动与发展系统的整体,即"以共同的物质生产活动为基础而互相联系的人们的总体",包括经济、政治、思想、文化等."政府"则是社会大系统中的一个子系统——国家行政机关.这就严格区分了政府统制与社会自治的不同功能.马克思和恩格斯历来坚持批判"大政府",并指出,即使是社会主义政府的职能,也应限制到最低,因为社会主义的主体是社会.实际上,"小政府、大社会"政府模式的核心就是要缩小政府的统制功能,扩大社会的自治功能,建立起"有限政府",行使"为数不多然而非常重要的职能".众所周知,政府与社会在对整个社会生活的管理上应是一种此消彼长的零和博弈关系,政府权力的收缩势必造成许多领域管理上的空缺,填补这种管理空缺的任务自然落到了社会当中.但是数量众多、内容繁杂的社会事务在我国社会自主能力不强的情况下是很难达到自行管理的目的的,并且,我国经济体制转轨还带来了利益诉求的增加,政府在应对这种利益诉求的多样性和差异性问题上并不具备更多的优势,因此必须寻求能够更为直接地反映民众要求的机构来实施管理社会的职能,各种民间社团就是适应这种形势的需要而产生的.

2.民间社团兴起的积极意义

民间社团的兴起是确立"小政府、大社会"目标模式的必要条件,因为各种民间社团可以承接体制改革后政府下放出来的管理职能.因此,在我国,各种社会团体的发展也大致与经济体制改革同步.例如,行业协会的出现就是源于20世纪80年代中国的经济体制改革.由于体制改革后,企业与政府的关系发生改变,政府不再全权控制企业的生产经营,使得企业拥有了一定的自主权并能够追求自己的利益,而同一行业的企业间只有建立密切的联系才能在行业间的竞争中形成规模优势,确保企业的长久发展,行业协会就是适应企业的这种需求而产生的.另外,体制改革也使得个人与单位的关系发生改变,个人在经济活动及社会活动中自由度增加,出现了新的经济成分以及新的经营方式,这也需要新的组织形式来连通这些初始规模不大的生产单位(如家庭经营)."特别重要的是,政治环境趋向宽松,使宪法规定的结社自由开始逐步得到实现,使企业及个人组建社会团体的要求得到政府的认同."[2]这就为组建社会团体提供了更为有利的制度环境.毕竟结社自由是人们最基本的自由之一,因为"人们把自己的力量同自己的同志的力量联合起来共同活动的自由,是仅次于自己活动自由的最自然的自由"[3].

可以说,民间社团的初步发展对于"小政府、大社会"政府模式的形成具有积极的推动作用.各个领域、各个行业的社团组织调和了改革开放后商品经济大发展条件下利益要求增多、利益关系复杂化所带来的矛盾,充当了社会与政府之间的桥梁和纽带,尝试着行使政府以前所行使的职能,为我国未来国家与社会关系的调整开辟了一个有效的渠道,并为我国新型国家与社会关系的建立创造了良好的开端.

二、民间社团的勃兴能够推进善治目标的实现进程

20世纪80年代,"全球结社革命"到来,"这一现象无论规模还是范围都是非常大的……这些团体的激增可能永久地改变了国家和公民的关系,它们的影响已经远远超过了它们所提供的物质服务"[4].受这种国际环境的影响,中国的民间社团组织大量出现,并在趋近于善治的政府治理目标过程中发挥作用.

1.中国善治目标的确立背景

20世纪90年代,西方新的政治分析框架,即治理和善治理论,开始变得引人注意.其兴起的直接原因是政治学家们看到了政府和市场的失效.治理可以弥补国家和市场在某些方面的不足,但治理也不是万能的:它缺少国家享有的政治强制力量(而这种力量在许多情形之下是必要的),不具备市场自发调节资源配置的能力.因此,这就要求有一种更为有效的治理模式来调和复杂的国家与社会关系,善治理论在此条件下诞生.

中国在20世纪90年代已处于两次现代化并举的新阶段.党的"十六大"鲜明地提出了"新型工业化"①新型工业化道路可以概括为"一个核心、五个要求","一个核心"是可持续发展,"五个要求"是市场化、信息化、城市化、绿色化和公平化.的概念,并把它作为本世纪头20年经济建设和改革的第一项任务.新型工业化道路的本质规定是工业化与信息化(知识化)的互动发展,即信息化带动工业化,工业化促进信息化.相对于二元经济发展框架中的新型工业化道路,它是一种三元经济发展的全新的道路.因此,这一时期的政府也将面临着更为复杂和艰巨的任务,需要协调和处理各种各样的关系.治理和善治理论在此背景下走入了中国."治理理论在关注社会管理力量多元化的同时,对政府的角色给予重新定位.它并没有将政府从其概念中剔除出去,而是提出了具有重要意义的新政府理念."[5]治理理论认为,政府虽与其他社会组织一样在当代社会中发挥作用,但政府始终不会成为全能政府,政府只能通过改革而成为"有效政府";另外,治理理论中的"元治理"概念也突出了政府的重要地位,充当元治理的主体是政府,政府在社会管理网络中被视为"同辈中的长者"."它虽不具有最高绝对权威,却承担着建立指导社会组织行为者行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任."[5]治理的运作逻辑是以谈判为基础,通过行为者之间的对话和协商,交换各自的信息,减少机会主义行为,减低冲突,增进合作,消除组织间的隔膜,突显出治理理论的民主特征.

而善治则是有效的治理.概括地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程.善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态."善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程.善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作.从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民.善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治.所以,善治的基础与其说是在政府或国家,还不如说是在公民或民间社会.从这个意义上说,公民社会是善治的现实基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治."[6]而种类多样的民间社团则是发达的公民社会最重要的组成部分,甚至,"公民社会就是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值"[7].

2.民间社团的勃兴促进了善治理念的现实化

"如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明,而官僚政治是19世纪的伟大发明,那么,可以说,那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新."[8]20世纪90年代,我国的民间社团进入了蓬勃发展的时期.1995年北京世界妇女大会的召开对民间社团的发展起到了推波助澜的作用,相继出现了中华慈善总会、中国青少年发展基金会等大型公益团体,自然之友、绿色家园等民间环保社团,爱德基金会等志愿扶贫组织和各种社区服务机构等多样性的社会团体.这些社会团体在国内与国际交流方面均十分活跃:著名的清华大学NGO研究中心、中国青少年发展基金会等单位先后举办了有关非营利组织问题的国际研讨会,一些组织还成立了"基金会与非营利机构信息网"以加强国内民间公益团体间的交流与合作.可以说,这一时期的民间社团在我国经济与社会发展过程中展现出了前所未有的能力与魅力.

民间社团的勃兴促进了政府治理模式的转变,即从"小政府、大社会"逐步趋近善治的理想模式.其一,各种形式的民间社团已成为影响政府决策的重要因素和推进善治目标的强大动力源.当时,我国一些专业性的学术研究团体,由于其成员具有丰富而精深的专业知识,开始承担起政府智囊团的角色,对政府作出的决策产生了重要的影响,从而推动了政府决策的民主化进程——善治目标所要求的还政于民的过程.其二,民间社团的蓬勃发展为服务理念成为政府公共管理的核心理念提供了现实的可能性.由于"善治就是使公共利益最大化的社会管理过程",因此,服务理念应是善治理念的题中之意.第三部门的勃兴可以使政府与社会分离,形成多元化的社会格局,从而推动以"小政府、大服务"为趋向的行政改革,带来全新的服务行政理念.较之政府与市场而言,民间社团由于其本身具备的亲民优势,在某些情况下(政府和市场双失灵的情况下)可以更好地发挥维护市场经济和管理社会的职能,可以更好地反映民众复杂多样的利益诉求,从而更好地履行为公众服务的职能.例如,各种类型的行业协会既可以发挥本行业代言人的作用,也可以成为政府对行业进行管理的中介或桥梁,从而在复杂的经济竞争中发挥出特有的服务功能.

三、结 语

综上,民间社团是伴随着我国体制改革的步伐而逐步兴起的,其发展步伐与我国政府治理模式的完善进程相同一.在民间社团的初兴阶段,各类社团可以有效承接体制改革后政府缩放下来的经济职能和社会管理职能,从而为减轻政府负担、充实社会能力,实现"小政府、大社会"的治理模式发挥主体性作用;而在民间社团的勃兴时期,各种社会团体则在很大程度上能够影响政府的决策进程,为推进善治目标所提倡的"还政于民"及"公共利益最大化"的过程提供最为重要的组织载体和中介.可以说,如果没有民间社团的适应性发展,政府治理模式的改变和完善将缺少最为重要的实现主体;同样,政府治理模式的日渐完善及善治目标的实现则更有利于民间社团的生长及繁茂.

[1]吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京:中国社会科学出版社,2001:33.

[2]俞可平,等.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社,2002:88.

[3]托克维尔.论美国的民主:上卷[M].董果良,译.北京:商务印书馆,2002:218.

[4]莱斯特.萨拉蒙.非营利部门的兴起[M].何增科,译//何增科.公民社会与第三部门.北京:社会科学文献出版社, 2000:243-244.

[5]赵景来.关于治理理论若干问题讨论综述[J].世界经济与政治,2002(3):75-81.

[6]俞可平.引论:治理和善治[M]//俞可平.治理与善治.北京:社会科学文献出版社,2000:11.

[7]戈登.怀特.公民社会、民主化和发展:廓清分析的范围[M].何增科,译//何增科.公民社会与第三部门.北京:社会科学文献出版社,2000:64.

[8]莱斯特.萨拉蒙,赫尔穆特.安海尔.公民社会部门[M].周红云,译//何增科.公民社会与第三部门.北京:社会科学文献出版社,2000:257.

Relationship between development of non-governmental organizations and evolution of government's governance mode

HUANG Cui

(College of Public Administration and Law,Dalian Univ.of Technology,Dalian 116024,China)

There is a close relationship between development of non-governmental organizations and evolution of government's governance mode.The initial development of non-governmental organizations provides the requirement for forming the mode of "small government,large society".The rising up luxuriantly of non-governmental organizations promotes the changing of the government's governance mode,so that the"good governance" has become the direct goal of the government.The changing of the government's governance mode is accompanied by the development of non-governmental organizations in China.The development of non-governmental organizations has promoted positively the"good governance"which the government pursues.

non-governmental organizations;small government; large society;governance;the good governance

1671-7041(2011)03-0038-04

C912.2

A*

2011-03-04

国家社会科学基金青年项目(10CZZ012);辽宁省哲学社会科学规划基金项目(L09BSH032);辽宁省教育厅高等学校科研项目(2009B042)

黄 粹(1979-),女,辽宁鞍山人,博士,讲师;E-mail:huangcui42@yeah.net