首都动物及其产品无疫安全监管模式的构建与应用

李全录，王小军，张琴，吉鸿武，于宗振，韩春来，李博

(北京市动物卫生监督所，北京海淀 100044)

一、形势背景

随着人们生活水平的提高,畜产品质量安全意识也在不断增强。近年来,国际上疯牛病、口蹄疫、禽流感等兽医卫生安全事件频频发生,特别是在三鹿事件、双汇瘦肉精事件发生后，动物及动物产品安全己成为近年来备受关注的话题。

作为首都的北京积极研究探索动物及其产品无疫安全监管方法与手段,在体制机制方法上大胆尝试,不断健全完善动物卫生监管网络；其次,坚持精简效能的原则,集中畜牧、饲料、兽医医政、药政等监管职能于动物卫生监督系统,推行综合执法,走全程控制、综合监管之路；同时，应对特大消费型城市输入动物及其产品占有绝对比重的形势,特别是首都生产消费动物及其产品全面安全的高要求与输入地较低生产技术水平和区域保护导致的监管缺失矛盾,推行无疫安全、全面安全理念。

二、监管模式构建

针对面临的形势问题和确立的目标任务,需要建立与之相适应的工作体制、工作机制和监管手段。通过比较研究OlE以及美国、欧洲等西方发达国家提出和应用的兽医体制和机制，针对首都动物卫生监督工作现状,研究探索了适合提升首都适当动物卫生监督执法水平和适当动物卫生保护水平的工作体制和机制,提出了具有首都特点的动物及其产品无疫安全监管体系的构建途径和方式。

具体是:参照国际规则和惯例,在认真研究当前动物及其产品生产与相关产业实际情况的基础上,结合首都北京政治、经济、文化、社会、生态环境等发展现状,依据法规及职能职责定位，探索提出了首都现代动物卫生监督工作发展总体思路，即建立“一个模式”(风险分级、量化监督、档案管理)、提升“两个水平”(首都适当动物卫生保护水平、首都动物卫生监管水平)、整合“三种资源”（官方兽医、执业兽医、院企兽医（乡村兽医））、健全“四种制度”(工作制度、准入制度、追溯制度、评估制度)、完善“五个体系”(法规标准、技术支撑、屏障保护、信息管理、诚信责任),搭建首都动物及动物产品无疫安全技术保障平台，详见图l 。

(一)构建工作体系

1.监管框架。以《动物防疫法》为依据,针对首都动物卫生监督人员的身份性质、数量结构、区域任务、资源构成，研究推行了构建“两级四层”首都现代动物卫生监督机制工作体制框架(见图2),搭建以市、区两级动物卫生监督机构为圆心辐射全市的监管区域网络。市、区县以下设立派出边界站点31个、区域官方兽医室46个和驻厂(场)官方兽医室29个,派驻官方兽医,纵向延伸监管触角,密织监管网络，实现官方兽医工作全覆盖，为精细化管理奠定基础。

2.机制内涵。与监管网络架构相适应,研究制订并推行了签约兽医辅助支持下的官方兽医工作制度。其核心是全面实现由县级以上动物卫生监督机构的官方兽医负责动物、动物产品的检疫和其他有关动物防疫的监督执法工作。

具体做法是:整合辖区内各类诊疗或公益性服务机构、科研企业生产力量,按照统筹规划、合理布局、人员从严的要求,择优选择一定数量院企兽医、执业兽医(乡村兽医)为签约兽医辅助开展检测、诊断等技术性工作,授权其根据检查结果签署由动物卫生监督机构制发的《动物临床检查证书》和《动物产品检验证书》。畜主持此证书到区域官方兽医室申领检疫合格证明。动物卫生监督机构依据此证书,结合异地调运审批、现场检查、来自非疫区、日常监管等情况进行综合判定,签署《动物检疫合格证明》,详见图3。

(二)推行工作模式

推行模式即“风险分级、量化监督、档案管理”的动物卫生监督工作模式。

“风险分级“是指对监管对象进行风险分级,主要以法律法规的要求、对养殖业和公众安全的影响等方面作为风险分级的依据,将动物卫生监督管理对象按风险级别分为A、B、C三级。

“量化监督”是指对不同风险级别管理对象,根据制定的量化监督标准实现市、县两级量化监督。

“档案管理”是指对各类监管对象实行标准档案卡管理,对各类执法文书、检疫检验、基础数据、统计信息、宣传培训、日常监督等内容实现档案化管理。

图1 首都动物及产品无疫安全监管体系构成

图2 首都现代动物卫生监督工作体制框架

图3 首都现代动物卫生监督工作程序

“风险分级、量化监督、档案管理”动物卫生监督工作模式的构建过程主要是:一是对10大类(饲养场类、养殖户类、屠宰类、餐饮类、市场类、诊疗类、兽药类、饲料类、兽医实验室类、生鲜乳收购站类) 30小类(孵化场、野生动物园、实验动物生产场、实验动物经营场、养殖小区、畜禽饲养场、种畜禽饲养场、胚胎生产单位、动物隔离场、养殖户、定点屠宰厂、动物产品加工企业、宾馆餐厅、食堂、饭店、动物产品批发市场、农贸市场、超市、商店、动物产品经营性冷库、动物医院、动物诊所、兽药生产、兽药经营、饲料生产、饲料经营、兽医实验室、乳制品加工企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社)监管对象,依据风险评估理论对法规规定范畴内的管理对象开展潜在风险分析,按风险高低、大小实行梯度分类。二是按照设定好的量化监督标准,对A、B、C级监管对象,实行差异化的监督覆盖面和监督频率,并根据监督情况,及时填写量化管理评分表,动态分析、调整量化监督标准。三是对风险分级、量化监督过程形成的标准档案卡等载体实现档案化管理。

(三)强化技术支撑

应对食品安全、公共卫生和动物疫病防控工作面临的严峻形势,增强并完善以市级动物卫生监督检验中心为基础,区县快速监督检验室为补充,社会检测机构为支撑的动物卫生监督执法技术支撑体系。

1.完善监督检验系统。市级检验中心改进基础条件,建立药残、血清学、分子生物学、细菌分离快速鉴定等5个检测室,购置荧光PCR仪、液相色谱仪和酶标仪等快速检测仪器设备170台/套,引进熟化推广检验项目增加到80余项,检测能力得到提升。可针对口蹄疫、禽流感、蓝舌病等重大动物疫病和“瘦肉精”、三聚氰胺、氟喹诺酮类等残留开展快速检验。区县建立了快速监督检验室。同时,充分利用首都科技优势,发挥中国检验检疫科学院、中国农业大学、北京市农林科学研究院等行业内外检验检测资源,以系统内监督检验力量为基础、社会检测机构为辅助的专业技术支撑系统己经形成。

2.发挥监督检验作用,做到五个结合。一是以飞行抽检为主的监督检验与定期监测相结合,负责A级和部分B、C级监管对象的监督检验和监测任务；二是驻场官方兽医现场监督检验与市级实验室快速筛查相结合；三是定期日常采样、检验,与重要节日、活动前的联合监督、随机采样、快速检验相结合；四是检验结果快速反馈与依法追溯查处相结合；五是将风险分级采样与量化监测频率相结合,对抽检点进行风险分级，针对不同级别监管对象确定相应检验频次,提高对重点单位的监管力度。通过检验思路的转变，提高检验数量、扩大覆盖面、增加频次,为动物卫生监督执法提供更加有效的技术支撑。

3.将监督检验纳入年度预算，实现监督检验常态化。《北京市动物及动物产品安全检测》、《外埠进京动物及动物产品疫病检验》和《农产品质量安全检测》 3个专项检测样品102 139份,抽样点从30个增加到105个，其中A级监管对象45个,B级及其它监管对象60个。共计164 308项次,其中疫病项目122 935项次,阳性率4.86%,涉及不合格血清样品5 972份,抽检动物产品疫病项目全部合格:药残项目41 051项次，超标率0.11%,涉及不合格猪尿和动物产品45份。

（四）提升监管能力

在综合利用当今先进的信息网络技术基础上,历时3年,总投资5千余万,建设“首都畜牧兽医综合执法网络智能指挥系统”,实现了多网融合、无线覆盖、高效精准的动物卫生监督信息化管理手段。

1.科学设计监管信息位点、构建监管信息网络。该系统涉及监管部位共计辐射16个区县动物卫生监督所、46个区域官方兽医室、四个驻屠宰企业官方兽医室、8个驻批发市场官方兽医室、27个公路、3个铁路、l个航空动物防疫监督检查站、545个移动执法终端,构建了全方位立体的动物卫生监督执法工作网络信息化管理体系。

2.开发管理系统,实现即时管理、应急指挥智能化。该系统依托检疫监督、移动执法、日常管理、进京系统、图像监控等11个模块,具备以下5项功能。

（1）检疫审批及信息分析功能。全市检疫许可数据通过网络系统实时上传至指挥中心,中心平台通过查询、统计、分析等操作,实时掌握全市产地、屠宰、公路、铁路、航空运输等环节的检疫动态信息,实现对全市动物及动物产品检疫信息全程追溯,使不合格动物及其产品在严密的网络监控下无处藏匿。

（2）基于地理信息系统的指挥应用功能。通过在电子地图上对全市9类27种1.2万个重点监管对象进行地理信息定位,直观展示监管对象的具体位置和基础信息。一方面在发生动物疫情时,可以设定疫点、划定疫区范围,自动统计设定疫区内涉及的监管对象,有助于快速处理动物疫情；另一方面,还可以在发生动物卫生应急事件时,通过地理信息系统,能对监管对象所在位置进行精确定位,并迅速获取监管对象相关信息,快速到达现场处理。

（3)移动监督执法处置功能。中心指挥平台与545个移动执法终端形成强大的移动监管网络,实现现场即时无线指挥、查询、核对和远程分析等处置功能,可以进行监管单位的信息查询、证据采集、现场监督检查和监督检查结果的实时上传,即时接收中心指令,快速处理违法行为和突发事件,一定程度上缓解了执法人员外出办案与内部办公的矛盾,大幅提升行政执法效能。

(4)数据-视频-语音三位一体监管功能。中心服务器实时接收公路、铁路、航空动物防疫监督检查站上传的检疫数据,实时对进京的动物及其产品进行视频监控,跟踪运输车辆流程,建立车辆违法违规记录数据库,防止动物疫病流入京城,为首都的动物及其产品搭建了一道安全屏障。在有重大动物疫情或者突发动物卫生事件时,通过中心语音系统可以直接向31个检查站发布命令,及时采取处理措施。同时,系统可以根据管理需要,随时按照要求统计特定时间内动物及其产品的品种、数量、批次、产地等信息,供领导决策分析。

(5)办公数字化管理功能。包括通知公告、执法流程、报表管理、内部管理等办公模块化管理。实现全市动物卫生监督系统公文、文档、执法案件等信息的实时交互和执法人员基本信息、培训考核信息、动物卫生监督机构基础信息的网络数字化管理。

（五)落实诚信责任

1.设计诚信责任体系构成。该体系构成包括诚信责任主体与诚信责任载体,诚信责任主体涵盖动物卫生监督机构、监督机构与监管对象、监管对象之间三条线，同时,制定统一制式的责任书、协议书、承诺书为诚信责任载体,分别在三条线内建立相应诚信责任约定关系。

2.明确细化三类载体内容。主要做法是:综合研究分析畜牧兽医法律法规、技术规程、职责要求、形势任务,细化监管履职制定推行了适合监督机构的《责任书,分析作为市场经济主体的畜牧兽医及相关生产经营主体的法规和技术责任与义务,制定了适合上下游企业间的《协议书,明确各自法定权利和责任义务；根据法规行政规定和社会公众心理诉求,制定了适合直接向市场提供畜产品企业或高风险领域必须公示的《承诺书》。

通过上述管理技术体系的推行,做到普及法规规程、明确法定职责、提升诚信责任意识。