高速公路建设项目资金监管机制内涵及演化动因

赵 华，陈 飞，徐亚明

(1.长沙理工大学经济与管理学院，湖南 长沙 410004; 2.湖北省汉十高速公路管理处，湖北 武汉 430051)

高速公路建设项目资金监管机制是一种经济监督、服务和担保机制。它既是资金监管、审计理论研究的前沿领域，也是在解决高速公路建设工程项目领域现实问题的一种新的路径依赖，更是确保工程项目建设的一种新的可操作方法。

20世纪70年代末和80年代初，工程费用超支过多和工期拖延过长的现象引起了人们的关注。1983年，Pomeranz提出采用预先审计(Preemptive Auditing)的方法控制工程造价和工期，从而确保工程项目利益相关者(供应商、建筑师、工程师、承包商、项目经理和业主)之间的合作和信息需要。Jergeas研究了大型工业项目的施工效率，提出了一套保证工程效率审计模式。[1]Hecht提出了确保审计建议的可行性和加强审计整改情况监督对交通建设项目工程质量和资金效率的现实意义。[2]法国运输部认为必须强化交通道路工程合理分类基础上的重点管理及审计监督。Thompson J.A认为清晰的审计跟踪可以判别关键决策的正确性。Wyse也认同合同条款审计和实时造价跟踪审计的重要性，[3]并列举了业主与承包商协议中增加实时跟踪报告条款的优点。从造价监控上来看，Heggie & Hunter认为，加强审计师在工程可行性研究中的作用能在一定程度上提高投资估算的科学性。对工程失误造成损失的工程研究表明，主要的过错在于不完善管理和过少的费用控制，建设项目的合理分类及其跟踪审计是真正遏制项目建设中的违法违规行为、有效控制工程造价、确保工程质量及提高资金和投资效果的有效措施。[4]审计署武汉特派办在对长江堤防隐蔽工程的审计研究中提出了政府审计、内部审计和社会审计三结合的模式的工程项目资金监管模式。王兴福、霍静[5]提出了高速公路建设项目开展全过程跟踪审计的基本思路及主要做法。柳建新[6]通过对长潭高速公路路面改造工程跟踪审计试点的情况介绍与分析，指出目前跟踪审计面临的困难并提出解决对策。赵华、张鼎祖[7]认为运用资金战略预算管理模式和改善财务柔性可以有效提高工程项目或企业的资金监管效率，从而提高组织或工程项目的战略绩效。中国内部审计协会交通分会交通审计创新与服务课题研究组认为不断创新交通审计理念、模式和拓展审计功能，提高交通审计创新和服务水平。

综上所述，国内外理论与实务届从会计监督、财务监督和审计监督等专业监督的视角对高速公路建设项目资金监管机制进行了深入的研究及实践，而运用系统论的理论与方法从综合监督的视角对高速公路建设项目资金监管机制进行设计和有效实施正处于探索和试验阶段，缺乏统一的操作规范，尤其是缺乏资金监管准则和统一的监管标准，因此有待于总结经验以便于推广应用；理论界仅有对高速公路建设项目资金监管的具体操作问题进行零星论述，缺乏对其理论体系和方法进行全面、系统地梳理、归纳和总结；高速公路建设项目资金监管机制的概念群尚未建立，结构不明晰，作用机理和运行模式形似“黑洞”，公认监管模式尚未形成，研究成果有待检验、试验和推广应用。

一、高速公路建设项目资金监管机制的内涵

高速公路建设项目资金监管机制是高速公路建设项目利益相关者对项目建设过程中资金运行过程及结果进行有效的监督、控制、评价和预警，确保资金运行的合法性、有序性和效率性的一套适时性、系统性的资金监控规制和经济监控操作规程。准确理解和把握这一内涵，必须明晰以下要点：

(1)高速公路建设项目资金监管主体。高速公路建设项目资金监管主体是高速公路建设项目利益相关者，是一种多元化的资金监管主体；项目利益相关者既包括项目建设单位(业主单位)、施工单位、监理单位、项目贷款人和相关管理阶层等主要的、直接的利益相关者，也包括业主、施工、监理单位的开户银行及职工、政府监管及职能部门、项目中介服务部门、工程项目拆迁户、供应商和利益链上的其他利益相关者。它们都与高速公路建设项目资金运行过程及结果有着直接或间接的利益关系会自觉或不自觉地关注项目资金运行效率，主动或被动地履行项目资金监管职责；因此，他们是高速公路建设项目资金的利益相关者，理所应当成为项目资金监管监控主体。

(2)高速公路建设项目资金监管对象。高速公路建设项目资金监管对象是高速公路建设项目资金系统，既包括资金运行过程，也包括资金运行结果。其资金系统主要由建设单位资金系统和施工单位资金系统组成；项目资金系统活动过程和结果必然在项目利益相关者间衍生出项目资金关系和项目资金利益。高速公路建设项目资金系统是项目经济活动的综合反映和价值表征，它既是一个具有综合性的系统，也是一个价值系统；因此，高速公路建设项目资金监管对象具有综合性、价值性的特征。

(3)高速公路建设项目资金监管内容。高速公路建设项目资金监管内容是项目资金系统的项目资金活动、项目资金关系和项目资金利益的合法性、合理性和效率性。项目资金活动的合法性、合理性和效率性是高速公路建设项目资金监管监控的直接内容和主要内容，项目资金关系和资金利益的合法性、合理性和效率性是高速公路建设项目资金监管的间接内容和衍生内容。项目资金活动包括项目利益相关者的资金筹集活动、资金使用活动和资金分配活动；项目资金关系是项目利益相关者在项目资金活动中所形成的经济利益关系，包括业主与施工单位的资金拨付和结算关系、投资关系、债权债务关系、税收等资金关系；项目资金利益是项目利益相关者在项目资金活动和资金关系中所形成的经济利益，即项目利益链中利益主体的现金流的存量和增量流动，项目资金利益是高速公路建设项目资金监管不可或缺的内容。

(4)高速公路建设项目资金监管目的。高速公路建设项目资金监管目的是确保项目资金运行过程合法、合理的基础上提升项目资金使用效率。提升项目资金使用效率是高速公路建设项目资金监管的终极目的，也是项目资金监管的根本目标；保证高速公路建设项目资金运行过程的合法性、合理性是项目资金监管的直接目标和基本目标。项目资金运行过程的合法性、合理性是实现效率性目标的前提和基础，效率性目标有进一步影响和促进基础性目标的实现效率。

(5)高速公路建设项目资金监管方式。高速公路建设项目资金监管方式是项目资金监管主体对监管对象、内容进行有效监督和管理的一种作用形式；监管方式的选择影响其监管的功能及效率。从项目利益相关者监管的作用机理方面考察，高速公路建设项目资金监管模式是项目利益相关者的共同监管基础上的联合控制机制；从项目利益相关者监管的作用形式和效率方面考察，项目资金监管是直接监管与间接监管相结合基础上两者相机抉择、互动作用的平衡监管形式；从项目利益相关者监管的主体结构方面考察，项目资金监管是一种项目利益相关者的共同监管，是一种多元化、多维度的监管形式；从项目利益相关者监管的维度和内容方面考察，项目资金监管从业主方、施工方、监理方、政府职能部门等多维度的监管，监管内容包括资金活动、关系和利益，是一种综合性监管形式。

(6)高速公路建设项目资金监管机制的功能。高速公路建设项目资金监管机制的功能是其内在的、固有的、本质的效能；我们认为，高速公路建设项目资金监管机制具有基础性的保证功能、主体性的防控功能、目标性的效率功能和衍生性的服务功能等四种具体功能。高速公路建设项目资金监管机制的基础性功能就是确保项目资金运行的合法、合理和有序性，保证项目经济活动的顺利开展，它是项目资金提高运行效率的前提和基础；高速公路建设项目资金监管机制的主导性功能是预防项目资金运行过程及结果偏离资金战略目标和预算控制系统，通过预警并控制项目资金运行的风险，这是资金监控机制作用的主导方向和主要任务；高速公路建设项目资金监管机制的目标性功能是能有效提升项目资金运行效率，这是项目资金监管机制设计的基本出发点和根本落脚点，因此它在结构体系中具有核心地位；高速公路建设项目资金监管机制的衍生性功能是指项目资金监管主体在项目资金监管过程中及时发现资金运行的问题、风险及其成因，并提出解决对策来提高资金决策效率的服务资金管理的辅助性功能，寓服务于资金监管过程，项目资金监管与服务并重，是一种资金监管发展的新趋势。

(7)高速公路建设项目资金监管机制的属性。高速公路建设项目资金监管机制的属性是指其质的规定性，确保资金运行的合法性、有序性和效率性的一套适时性、系统性的资金监控规制和经济监控操作规程。它是与工程财务管理、项目决算审计既相联系，又有区别的具有独特性的一种监控规制。

二、高速公路建设项目资金监管机制演化动因的理论分析

高速公路建设项目资金监管机制的演化动因是指其产生、生成及变化的动机和原因。我们知道，一切经济活动的资金监管机制产生的根本动因是通过经济监管确保财产所有权与经营权分离状态下的“受托经济责任”关系的确立和有效履行。因此，“经济监督论”是高速公路建设项目资金监管机制的演化动因分析的逻辑起点。

(1)监督论。高速公路建设项目资金监管机制是监察和督促项目经济活动的合法性、合理性和有效性，确保项目资金及资产安全、效率的一种经济监管规制。高速公路建设项目资金的审计监督机制、会计监督机制、财务监督机制、税收监督机制及财政监督机制等都是典型的项目资金监管机制。国外有多种审计动因理论，其中主流的“受托经济责任观”理论(Accountability Argument)的实质就是“经济监督论”。1989年我国确立了审计本质的“经济监督论”，进一步明晰了组织资金监管机制循序演进过程，其历史及逻辑轨迹可以描述为“查账论——方法过程论——经济监督论”。审计是国有资产的“守护神”和组织资金运行过程及结果的“监管者”；既然审计的本质即监督，那么说明本质属性之一的职能，除监督之外再提评价、鉴定、证明、建议等职能，就难以理解了。因此，“经济监督论”硬是要将审计本质定性为“经济监督”，其后果必然是无论如何也概括不了丰富多彩、千姿百态的现代审计形式。如果说，传统审计只显现了监督职能，那么，现代审计已经以无可辩驳的事实证明其多职能的客观存在性。高速公路建设项目审计机制是其项目资金监管机制的重要组成内容，因此，“监督论”是高速公路建设项目资金监管机制的演化动因分析的基点。

(2)效率论。高速公路建设项目资金监管机制是监察和督促项目经济活动的合法性、合理性和有效性的基础上提升项目资金运行效率的一种经济监管和服务规制。我们知道，任何资金监管机制设计和执行，其终极目标都是确保资金系统运行的效率性目标的实现，高速公路建设项目资金监管机制也是如此。国外的“3E”审计：即组织或项目的经济性、效率性、效果性审计，在我国也称为经济效益审计、管理审计、业务经营审计或绩效审计，其实质是确保资金资源配置效率最优化的一种资金监管机制。审计机制是“将行为和业绩与确定特殊的受托经济责任关系地社会规范的比较和控制过程”(Leslie G.Campbell, 1985)。审计本质的“经济控制论”也说明审计作为一种组织或项目资金控制机制的目标效率性，他认为审计在本质上是一种确保受托经济责任全面有效履行的特殊的经济控制；换言之，审计活动实际上是一种控制活动；审计行为实际是一种控制行为；而以审计在整个社会经济系统中的作用来看，它实际是一种特殊的控制机制；因此可将这种审计机制的本质认识论称为“经济控制论”或“经济控制观”。“经济监管”的关键就是“经济控制”，经济监管机制的核心内容是有效控制机制；高速公路建设项目资金监管机制是经济控制手段，确保项目经济活动的合法性、合理性和有效性的基础上提升项目资金运行效率是目标；因此，从高速公路建设项目资金监管机制的手段与目标关系上考察，它具有效率的内在属性。

(3)治理论。高速公路建设项目资金监管机制是在项目治理结构下确保项目利益相关者优化资金资源配置效率、落实其受托经济责权利的一种组织治理规制。控制费用成本和防止工期拖延的有效方法是从设计开始至竣工整个实施过程中，对工程进行严密的监控；预先审计需要有各学科的技术人员组成的队伍参与，需要具有各学科知识的复合型人才，从而确保工程项目利益相关者(供应商、建筑师、工程师、承包商、监理单位、项目经理和业主等)之间的合作和信息需要；清晰的审计跟踪可以判别关键决策的正确性，把至关重要的决策因素归纳为工程的开始、工程的可行性和成功路线和合同的有效回报，这些决策必须都加以认真分析，以提供最佳的平台给首选的投标人；对政府工程合同而言，经审计后，决策要与相关法规相匹配；Wyse也认同合同条款审计和实时造价跟踪审计的重要性，并列举了业主与承包商协议中增加实时跟踪报告条款的优点； Heggie和Hunter认为，从造价控制决策上来看，强化审计师在工程可行性研究中的作用能在一定程度上提高投资估算的科学性和工程成本决策的有效性。英国的内部控制发展公司治理的推动，内部控制和内部审计研究都必须置于公司治理的架构之内，重视从公司治理的角度研究内部控制，把内部控制看作公司内部治理的有机组成部分；现代内部审计除关注传统的内部控制以外，更关注有效的风险管理机制和健全的公司治理结构；国家审计是国家经济运行的“免疫系统”也阐明了审计机制具有组织治理功能。我们认为，项目资金监管机制必须嵌入项目治理的架构内，以项目利益相关者为监管主体，以项目资金活动、资金关系、资金利益为监管内容，以实现项目资金资源配置效率最大化为目标，确保项目资金的受托经济责任的有效履行。因此，高速公路建设项目资金监管机制是项目治理架构下确保项目资金的受托经济责任有效履行的一种项目治理机制。

(4)均衡论。高速公路建设项目资金监管机制是确保项目资金运行效率最大化基础上实现项目利益相关者利益均衡的一种经济资源优化配置及利益分配规制。我们认为，高速公路建设项目资金监管主体及内容具有多元化、多维度的特征，项目资金监管主体从建设单位(业主)衍生到施工单位、监理单位、供应商等利益链上的多个利益相关者；项目资金监管内容从单纯的资金运行过程及结果延伸到了资金关系和资金利益等环节和内容，它们具有价值性、综合性的表征；因此，项目资金监管机制设计及执行必须从单纯地关注监督、效率及治理视角转变到关注项目资金活动的综合性的、深层次的项目利益分配问题——项目利益相关者利益的有效均衡，这才抓住了客观经济事物的根本性问题，方能探究其本原属性。“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”我国古代著名史学家司马迁曾经精辟阐述了理性利益(集团)主体一切行为的根源和动力；18世纪法国启蒙思想家霍尔巴赫明确指出：“利益就是人的行动的惟一动力。”；马克思也说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”张玉堂不仅系统、深入论述了利益及其利益冲突的实质、复杂形式与历史演进，而且对利益协调理论进行了历史透视，提出了利益协调的目标、根据和途径，并深刻分析了中国社会当前的利益协调问题；闫小龙研究了公司治理架构下的主要利益相关者的利益冲突的形式、特征和成因，提出了有效的平衡策略；赵华(2004)分析了中国债转股过程的利益冲突的成因，提出防范债转股问题的策略；陈赟从利益论的视角，对国企深化改革过程中政府、企业、银行之间利益冲突的表征、成因进行了分析，提出了政企利益冲突的对策和建议；组织变革中的利益冲突是影响组织学习能力的关键因素；集团利益的公共性会导致集团成员普遍的搭便车行为，形成“集体行动的困境”；杨帆、张驰；March & Simon 的研究指出，互依性导致利益冲突，是其为建立在资源匮乏与时间压力的特性；互依性越高，产生利益冲突的可能性越大；Reitz认为在工作流程中任何相邻的两个单位或利益集团的时间互依性越大，发生利益冲突的可能性就越高； Jehn & Mannix曾提出利益冲突双方的个人特性而言，人口统计背景越相似，或价值观越契合的群体或利益集团，发生利益冲突的可能性越小；Fishbein、Thomas、Lindesimth、Robbins分别提出了利益主体的利益冲突过程从简单到复杂的演化模型。由此可见，经济利益关系是一切经济活动的根本关系。因此，高速公路建设项目资金监管机制研究必须从项目利益相关者利益均衡视角认识和探究其本质。我们认为，实现项目利益相关者利益均衡是高速公路建设项目资金监管机制设计和执行的出发点、落脚点和根本所在。

三、高速公路建设项目资金监管机制演化动因的结构分析

高速公路建设项目资金监管机制演化动因遵循“监督论-效率论-治理论-均衡论”的逻辑轨迹演进，监督论是项目资金监管机制设计及执行的基点，效率论是项目资金监管机制设计及执行的必要路径，治理论是项目资金监管机制设计及执行的必然结果，均衡论是项目资金监管机制设计及执行的终极目标。高速公路建设项目资金监管机制演化动因结构如下图1所示。

图1 高速公路建设项目资金监管机制演化动因结构模型

四、结论

高速公路建设项目资金监管机制的演化动因是指其目标导向下高速公路建设项目资金监管机制循序演进的内在动力和诱因；对其进行分析研究，不仅可以解释高速公路建设项目资金监管机制功效的存在性、合理性和效率性，而且预测高速公路建设项目资金监管机制理论研究和实务可持续发展的趋势。高速公路建设项目资金监管机制确保资金运行和结果的合法性、有序性和效率性的一套适时性、系统性的资金监控规制和经济监控操作规程，它的产生、生存及发展的动因遵循“监督论——效率论——治理论——均衡论”的逻辑路线图谱而循序渐进。

[参考文献]

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[3]Wyse, Donald D.Malik, Sahil.Audit contract provisions and real-time cost reporting in construction contracting[J].Journal of Professional Issues in Engineering Education and Practice.2005, 131(4): 297-300.

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[5]王兴福，霍静.高速公路建设项目全过程跟踪审计的探索与实践.交通财会, 2006,01:66-68.

[6]柳建新.开展交通建设项目跟踪审计是控制工程造价的有效手段.交通财会，2006，03:72-75.

[7]赵华，张鼎祖.企业资金战略预算管理模式研究.会计研究，2007，06.