洞庭湖区产业结构调整的财政支持政策分析

李 娜，李松龄

(1.湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410079;2.湖南大学 经济研究中心，湖南 长沙 410079)

□环洞庭湖社会发展研究□

洞庭湖区产业结构调整的财政支持政策分析

李 娜1，李松龄2

(1.湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410079;2.湖南大学 经济研究中心，湖南 长沙 410079)

洞庭湖区存在着产业结构整体层次低与结构同构的现象。为了促进经济发展，必须提高湖区的产业总体发展水平，促使产业结构由低层次向高层次不断演进及其协调发展。政府可以通过运用合理的财政政策对某些产业的经济活动给予适当支持，逐步实现产业结构合理化与高级化目标，促进经济长期持续、稳定、协调发展。

洞庭湖区；产业结构；财政支持政策

洞庭湖区有岳阳、常德、益阳3大省辖市，汨罗、临湘、津市、沅江4个县级市，岳阳、华容、湘阴、安乡、汉寿、澧县、临澧、桃源、南县、桃江、望城11个县，是湖南省人口最稠密、农业最发达的地区，也是全国重要的农业生产基地，每年都向市场供给大量的稻米、生猪、芦苇、苎麻、柑橘、茶叶和水产品。区域东与长江三角洲相通，南与珠江三角洲相连，西与三峡对接，北与武汉对应，它承接东部地区产业的梯次转移，又受到国家实施西部大开发战略的辐射拉动，有巨大的经济发展潜力。但洞庭湖区产业结构整体层次低、内部结构不够合理、产业同构现象严重等特征，在一定程度上影响了产业资源配置总体效率。鉴于财政政策的合理运用能够促进产业结构的优化升级，我们可以通过对财政收入、支出结构的合理安排，影响各类市场经济主体的行为和决策，进而对产业结构进行调整。

一 洞庭湖区的产业结构现状及调整方向

(一)洞庭湖区产业结构的整体情况

从2000年到2009年，洞庭湖区的整体经济指标都趋于上升。GDP总值从2000年的981.39亿元增长到2009年的3 103.00亿元①，10年间GDP总量翻了三倍多，平均增长速度达到11.83%，尤其近5年来GDP出现了高速增长，平均增长速度达到15.83%。从三次产业来看，三次产业的产值也都逐年增加，但增长的速度不同，三次产业的比重也呈现出不断变化的趋势。第一产业产值的平均增长速度为8.52%，其产值占GDP的比重是逐年降低的；第二产业产值的平均增长速度为12.84%，在GDP中的比重也呈现出缓慢增长的趋势；第三产业的发展速度是最快的，9年间的增长率达到15.12%，但是第三产业在GDP中的比重仍低于40%，比重的增幅较小②。

虽然洞庭湖区的产业结构在逐步变化，但变化速度较慢，产业的各种比例分布不够合理，与经济发展不相适应，2009年三次产业比重为19.03∶45.22∶35.75，与世界银行所依据的标准结构③14.0∶35.0∶51.01[1]相比，第一产业的产值比重过高，第二产业的产值比重过大，第三产业的发展严重滞后。第一产业在GDP中的比重达到19.03%，说明农业在洞庭湖区经济发展中的地位仍是十分重要的，这是一个产业层次较低的经济发展阶段。农业比重较大，农业内部结构不优，农业产业规模较小，农业科技创新能力不足，农产品深加工增值效益不明显。因为农业生产基地受行政区划分割，各自为政，农产品加工企业呈现出“散、乱、小”的布局特点，粮食和农副产品资源优势尚未有效地转化为经济优势，可持续发展能力较弱。第二产业在GDP中的比重虽然达到了45.22%，但洞庭湖三市工业总量偏小，属工业欠发达地区。三市工业基本上以传统产业为主，大中型企业较少，产业间缺乏有机的关联度和协作关系。不少行业如造纸、建材、化工、纺织等对洞庭湖区水质和城乡环境还造成了严重污染。第三产业在GDP中的比重只有35.75%，与标准结构中的比重相比差距较大，从总体上看跟不上经济发展的需要，内部结构也不尽合理，传统服务业仍占主导地位，普遍存在规模小、点多面散、缺乏竞争力的弱点，服务业企业普遍市场化程度低，内部竞争机制不活，经济效益不高。

总之，洞庭湖区的产业发展状态仍处于不成熟阶段，从近10年的三次产业的增长速度来看，产业结构逐渐从“二、三、一”向“三、二、一”过渡，产业结构的调整速度较慢，比重变化趋势不明显。

(二)洞庭湖区产业结构的局部情况

从2009年洞庭湖区三市的产业发展情况来看，岳阳、常德和益阳三次产业比重分别为14.95∶51.00∶34.05、20.77∶42.85∶36.38、24.15∶37.74∶38.10。岳阳和常德两市的第二产业比重最大，其次是第三产业，农业比重最小，说明两市都是工业主导型城市。岳阳工业比重超过了一半，农业比重也低于标准结构中的水平，而常德的农业比重仍然过大；益阳的产业结构虽然从三次产业的比重排序来看，呈现出“三>二>一”的态势，但是农业比重仍然过高，高于洞庭湖区的平均水平，也高于标准结构中的水平；工业比重过低，工业基础比较薄弱，经济总量不大，质量效益不高，工业化步伐滞后。

改革开放以来，洞庭湖区坚持“独立自主，自力更生”的产业发展信念，坚持以“建设完整的经济体系”为指导思想，各地区的产业发展战略都力图构造一个完整、独立的经济体系。而洞庭湖区三市的自然资源、人文资源、劳动力资源、技术资源和金融资源等大同小异，依据立足于本地资源发展经济的思路，产业布局必然大同小异，由此带来了地区间的产业同构和产业重复布局的问题[2]。三市的重点产业都集中在食品、纺织、电力、造纸等行业，也就不可避免地造成相同产业间的恶性竞争，极大地降低了产业资源配置总体效率，产生资源的低效利用与环境污染。

(三)洞庭湖区产业结构的调整方向

为了使产业结构能够更好地促进经济发展，必须提高湖区的产业总体发展水平，实现产业结构由低层次向高层次不断演进，产业之间的经济技术联系包括数量比例关系由不协调不断走向协调[3]。调整的基本思路是“整体高级化、内部合理化”。

第一，立足于洞庭湖区域的湿地生态系统环境，实行区域一体化发展，实现产业结构的高级化。把洞庭湖区作为一个经济整体，培育统一的、完善的区域市场，以各自的比较优势形成各富特色的优势产业。湿地是处于陆地与水体之间的一种独特的生态系统。为恢复洞庭湖区湿地生态功能，发挥“保持水体、蓄洪防涝、净化水质、降解环境污染”等多种功能，应实现东洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖湿地生态系统的一体化保护。这就要求在一个经济区域内有一种依据各市县的相对优势构建的产业分工协调机制，促使资源跨行政区域有效整合，避免低水平重复建设。区域产业分工协作也是有条件的，那就是要在保护湿地环境的基础上，突出区域内地方特色，包括资源特色、产业特色、市场特色和技术特色等，不断地推进洞庭湖区的产业结构由低水平状态向高水平状态发展，实现各地区、各产业部门的资源的有效利用。

第二，立足于洞庭湖区域的湿地生态系统环境，稳步推进三次产业发展，实现产业结构的合理化。对于第一产业而言，应发挥洞庭湖区农业资源的优势，以农业科技化促进农业产业化。把科技与农业紧密结合起来，以市场为导向，以资源开发为基础，实现现代农业技术的开发、引进和集成创新，并推广现代农业技术在生产中的应用，提高湖区农业耕种的机械化水平。对湖区农业的支柱产业和主导产品，应逐步形成种养加、产供销、农工商、内外贸、农科教一体化的农业生产经营组织体系，推动湖区农业产业结构的优化升级。

对于第二产业而言，应构建符合洞庭湖区自然、人文特点的生态工业体系，走新型工业化道路。对于已有的传统工业部门，如石化、造纸等部门，加快其内部结构的改造，转换企业经营机制，加快融资与重组步伐，进行集团式开发，形成产业集群。对以后新建的工业部门进行生态定位，重点发展环保型的新兴产业和农副产品深加工生态型大企业，以生态型大企业带动区域内的生态型小企业的发展，形成湖区内产业协作的生态型行业和企业，形成湖区内的生态型产业集群和生态型企业集群。不管是传统部门还是新兴部门都应坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化[4]，从湖区生产力和科技发展水平不平衡、城乡劳动力大量富余、虚拟资本市场发育不完善的区情出发，正确处理高新技术产业和传统产业、资金技术密集型产业和劳动密集型产业、虚拟经济和实体经济等的关系,走“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的新型工业化道路。

对于第三产业而言，应在传统服务业继续发展的同时，积极拓展现代服务业。批发零售、贸易餐饮、交通运输、仓储、邮电等传统服务业应运用现代经营方式和服务技术，打破行业垄断，创造新服务，推动第三产业的结构优化。由旅游、信息、会计、咨询、法律服务等依托信息技术和现代化理念发展起来的现代服务业，应以市场为导向，通过运用现代技术及创新服务，形成现代服务业发展的良好技术基础，促进第三产业的深度发展与结构优化。

二 财政政策促进洞庭湖区产业结构调整的理论分析

产业的比例协调、技术先进、发展层次高，能够实现产业对资源的优化配置和高效利用，增加有效供给，创造新需求，带来经济快速、协调、高效发展[5]24-31。以上分析基于洞庭湖区特殊的发展背景——湿地经济，指出了产业结构调整的方向，现在我们就财政政策能够促进洞庭湖区产业结构的高级化和合理化的问题进行分析。

(一)财政政策促进洞庭湖区产业结构整体升级的理论分析

产业结构的整体升级是从低水平状态向高水平状态的动态发展过程：一方面是三次产业的产值比重与就业人口比重的变化，另一方面是各产业“投入—产出”比例关系的变化。洞庭湖区经济发展仍处于工业化阶段，需要促使劳动密集型产业向资本密集型产业、技术密集型产业发展，低附加值产业逐渐向高附加值产业转变。不过，洞庭湖区产业结构的整体升级是在特殊的资源环境即天然的湿地生态系统中进行的，政府财政政策的运用有着重要的意义和作用。

湿地资源作为一种特殊的经济资源，是一种介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，湿地的许多功能具有公共产品的性质，对湿地的利用存在一定的非排他性，造成过度开采、滥用资源的现象。如果按照市场规律自动运作，单个经济主体的经济活动必然满足私人边际成本等于私人边际收益的最优状态。但是，单个经济主体的经济活动并不一定会使得其社会边际成本与社会边际收益相等，在利用公共资源的时候会出现社会边际成本大于社会边际收益的情形，对湿地资源的利用难以维持在帕累托最优状态，从而出现一定程度的市场失灵。洞庭湖区的经济发展情况已经证明了这一点，湿地资源没有充分利用好，湿地环境遭到了一定程度的破坏，而且产业结构整体升级速度较慢。

在保护湿地环境资源的基础上，加快产业结构的调整，政府的财政政策是必不可少的手段。一方面必须通过政府的力量对湿地资源进行保护，私人对湿地资源的保护只是有限的；另一方面政府应以市场为基础，适当地进行行政干预和计划指导。财政政策可以直接通过财政投融资、政府采购等手段作用于某一行业，影响行业的生产和需求，实现产业结构的整体升级。财政投融资可以通过多种形式筹措资金，直接投资于具有正外部性的行业，影响整个行业的生产，如对能源、交通、农业、科学研究、教育文化的投资，除了能扶持产业的发展以外，更重要的是能产生重要的间接效果，如改善企业的外部生存环境，降低运输费用，为企业提供人才、技术支持。政府采购是通过引导企业投资方向和规模进而影响产业结构的重要政策工具。政府的大规模直接购买行为，能引起市场需求方向和结构上的变化，通过对产品的品种、质量、数量、价格、交货期等进行选择，影响企业的预期收益和经营决策，进而引导产业发展方向。并且政府通过大量购买，能促使企业投入更多的研发费用，有效地降低创新企业进入市场的风险。

(二)财政政策促进洞庭湖区产业结构合理化的理论分析

产业结构的合理化一般指产业与产业之间协调能力的加强和关联水平提高的动态过程[3]。洞庭湖区产业结构的合理化体现在几个方面：一是三次产业间的比例大体动态平衡；二是产业结构与需求结构相适应；三是区域之间的产业布局合理。但是，在保护湿地生态系统的前提下，各个产业的发展不会按其地位与作用自动调节到位，各个地区也不会按洞庭湖区的整体规划自动调节产业发展。只有运用财政政策对产业进行整体规划、协调，才能实现产业结构的合理化。

因为洞庭湖区的行政区划使得湿地公共资源的产权难以界定，湿地的使用权也存在较大的竞争性，而这必然引起洞庭湖区资源的过度开发，忽视湿地资源的再生能力和利用效率，同时也造成洞庭湖区三市的产业同构现象严重。如洞庭湖区的珍珠养殖、纸品生产等生产活动，虽然为各地的GDP做出了一定的贡献，但是破坏了洞庭湖的水质，污染了生态环境，也造成洞庭湖区各地产业的恶性竞争。

财政政策可以直接通过财政补贴或税收减免等手段作用于微观主体企业，使企业的生产经营活动发生变化，促进洞庭湖区产业结构的合理化。根据洞庭湖区的产业结构调整方向，选择某些有发展潜力、高附加值、能适应市场需求变化的企业进行扶持，对其实施补贴、税收优惠等政策，其直接效果就是增加某些企业的利益，由于有了财政政策支持，企业生产、投资的积极性提高，经营的活力增强；间接效果是向社会发出了信号，使金融机构相信这些企业，因而愿意向它融资，为企业的发展提供充足的资金来源。被扶持企业的优先发展和成功发展能产生辐射效应，带动、引导其他企业的发展，从而发展和壮大某些产业，最终达到政府设定的预期目标。对于低附加值的企业，政府也可以通过财政补贴方式予以有效的技术支持，使得低附加值产品逐步转化成高附加值产品，或引导夕阳企业进行转产。不过，对于污染性的企业应坚决予以取缔。

三 洞庭湖区产业结构调整的财政支持政策

(一)洞庭湖区的财政支出情况

从理论上来看，财政政策在产业结构调整中可以发挥巨大的作用，但从洞庭湖区的近10年实践来看，仍有调整的必要④。从2000年开始，财政支出总量与GDP总量同时不同速增长，9年间GDP的平均增长速度为12.5%，财政支出的平均增长速度为20.7%，财政支出在GDP中的比重越来越大，说明政府财政支出对经济增长的贡献越来越大。财政支出中的基本建设支出也呈不断上涨趋势，在总支出中的比重不断加强。但2006年之前的增加速度不快，2007年开始跳跃性增加，到2008年基本建设支出在总支出中的比重达到14.10%。相对于洞庭湖区经济发展的初级阶段来说，这一比重仍然过低。能源、水利、交通等基础设施和基础产业的投资不足，必然会产生“瓶颈”制约，妨碍产业结构的升级。财政支出中的支援农村生产支出及农业事业费(支农费)也在不断上升，农业投资力度虽然有所增强，但支农费增长不稳定。9年间支农费的平均增长速度为20.29%，但与财政支出的平均增长速度20.65%相比还是略低了些。 2008年支农费在财政支出中的比重达到11.88%，但是这一比重与洞庭湖区的农业基础地位、农业发展现状还是不相称的。

(二)洞庭湖区产业结构调整的财政支出方向

要发挥财政政策调整产业结构的强大杠杠作用，必须根据洞庭湖区的产业结构现状、产业结构调整方向及财政支出现状来确定将来财政支出的方向，以达到调整产业结构的目的。

第一，财政积极支持现代农业、生态农业的发展。调整洞庭湖区的农业生产方式，在保护农业生态环境的前提下，积极推进农业机械化，发展农机服务组织，对农机新技术、新机具的研发、运用、推广给予财政支持。加大财政对农田水利的建设力度，提高农田灌排标准，扩大有效灌溉面积。财政鼓励对农业废弃物的资源化措施，对农业废弃物进行多层次综合、循环利用，实现无污染的清洁生产。促进洞庭湖区传统农业向产业化、集约化、高效型和清洁型农业转变。

第二，财政继续支持交通、水利等基础设施的建设。加快交通设施建设，对洞庭湖区内的公路进行提质改造，建成环洞庭湖区畅通、快捷、安全的公路交通网；开工建设长益常城际、常岳九、荆岳等铁路，形成环洞庭湖区的快速铁路圈；加强水运航道疏浚和港口建设，提高通航能力，实现洞庭湖区域内的纵深通达。加快水利设施建设，加强洞庭湖区的环保设施建设和流域治理工程，加强防洪体系建设，加大洞庭湖区水患的治理力度，确保堤垸防洪安全，充分发挥水资源对产业发展的积极作用。

第三，财政扶持高新技术的研发、运用。发展高新技术产业，运用高新技术成果改造传统产业，这是洞庭湖区整体产业结构优化升级、经济持续增长的重要途径。在十二大类的高新技术产业中，洞庭湖区域应立足区情，选择重点扶持现代农业技术、新能源与高效节能技术、环境保护新技术以及其他在传统产业改造中应用的新工艺、新技术产业的发展。

(三)产业结构调整中的财政支持工具

对洞庭湖区产业结构的调整有了明确的方向以后，就需要运用具体的财政工具来达到目标，财政调控的主要工具有财政投融资、政府采购、财政补贴或税收减免等。

财政投融资是以政府信用为基础，通过多种形式筹措资金，有偿地投资于具有一定公共性领域的财政支持工具。应从资金来源、资金流向、资金监督与管理等方面来完善政府投融资制度。逐步拓宽并稳定财政投融资的资金来源，对社会效益明显的基础产业部门给予大力扶持。对投资资本金实行严格的监控，把握融资平台的还款能力和贷款风险，建立政府投融资责任制度，严格管理政府担保行为。

政府采购是通过预付订购金、以略高于成本和进口产品的价格购买等策略来扶持某些行业发展的财政支持工具[5]156-157。政府采购应优先考虑高新技术行业中处于生命周期早期阶段的创新产品、重点扶持的具有发展潜力行业的产品，比如信息技术、自动化技术、新能源和新材料技术、高效节能环保等重点领域的科技产品等。

财政补贴是财政转移性支出的一个重要组成部分，主要以直接奖励企业创新或向企业发放财政贴息的贷款等方式来影响产业结构的调整。补贴一般是针对具有正外部性的企业或行业，可以使这些企业的私人收益接近于社会收益，减轻企业的运行风险，维持企业的正常运作。由于这些企业的成果会产生技术外溢效应，政府补贴因而能鼓励企业继续进行技术创新。农业也是财政补贴的重点产业。由于农产品本身的性质，生产周期较长、受自然因素影响较大等，价格很容易大涨大落，如此周期性运动下去，对国民经济的影响极大，因此，政府有必要对农业生产进行支持和保护。

注释：

①文中洞庭湖区域的所有数据均来自《湖南统计年鉴》(2001-2009)以及湖南统计信息网。

②2004年特殊，第一产业增长速度很快，相对比重较大，而第二、第三产业的增长速度为负，相对比重都有所下降，导致当年的GDP增长速度也为负。

③这里选取人均GDP≈1000美元的“标准结构(1980年美元)”，它与洞庭湖区目前的经济发展阶段比较接近，2009年洞庭湖区人均GDP为19 100，扣除汇率和通货膨胀影响以后，大概等于1980的1 150美元左右，也就是处于工业化中期阶段。

④财政应包括两方面：财政支出与财政收入。而财政支出更能体现对产业发展的引导、支持作用，所以本文重点讨论财政支出情况。

[1]孔令丞.论中国产业结构优化升级[D].中国人民大学博士学位论文，2003.

[2]李松龄，李娜.洞庭湖区产业同构现象研究[J].经济地理，2010(11):1854-1858.

[3]汤斌.产业结构演进的理论与实证分析[D].西南财经大学博士学位论文，2005.

[4]李松龄.“四化两型”的理论意义与实现方式[J].武陵学刊，2011(3)：16-20.

[5]陈志楣，杨德勇.产业结构与财政金融协调发展战略研究[M].北京：中国经济出版社，2007.

OnFinancialSupportPolicyforIndustrialRestructureoftheDongtingLakeArea

LINa1，LISong-ling2

(1.College of Economy and Trade, Hunan University, Changsha 410079, China; 2.Economics Research Centre, Hunan University, Changsha 410079, China)

There exist such problems as low and overlapping industrial structure in the Dongting Lake area. In order to accelerate the economic development, it is necessary to upgrade and balance industrial structure there. The government can give proper support to economic activities of some industries by rational financial support policy to achieve the goal of rational and advanced industrial structure and promote long-term, sustainable, stable and balanced economic development.

the Dongting Lake area; industrial structure; financial support policy

F127

A

1674-9014(2011)05-0054-05

2011-04-12

李 娜(1979-)，女，湖南益阳人，湖南大学经济与贸易学院博士研究生，研究方向为收入分配理论；李松龄(1948-)，男，湖南安仁人，湖南大学经济研究中心教授，博士生导师，研究方向为价值理论和经济制度。