集体林权改革中的森林资源资产评估研究——以广西三江县为例

邱玲玲

（广西师范大学 政治与行政学院，广西 桂林 541006）

集体林权改革中的森林资源资产评估研究
——以广西三江县为例

邱玲玲

（广西师范大学 政治与行政学院，广西 桂林 541006）

随着集体林权改革工作的进一步深入，林权流转问题逐渐浮出水面，而林权流转问题的根源在于森林资源资产评估的。因此，能否处理好森林资源资产评估的问题，直接关系到集体林权改革工作能否顺利推进。本文基于集体林权改革的背景，就广西三江县森林资源资产评估的现状、存在的问题以及解决对策进行了论述。

集体林权改革；森林资源资产评估；广西三江县

关于集体林权制度变迁的历史进程，学术界有着不同看法。笔者认为，我国的集体林权改革历经了五个阶段的演变，即土地改革时期的分林到户阶段、农业合作化时期的山林入社阶段、人民公社时期的山林集体所有集体经营阶段、上世纪80年代初的林业“三定”阶段以及21世纪以来的集体林权改革阶段。

第五阶段的集体林权改革始于2003年，是一项以林地权益为核心，以确立林农经营主体地位为重点的开创性工作，目的是通过改革，进一步明晰林木所有权和林地使用权，从而实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度[1]。

目前，集体林权改革在全国稳步推进。2008年中共中央和国务院联合发布了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》。《意见》中的第十五条明确指出：“加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。”[2]这意味着森林资源资产评估问题已经成为目前林权流转和集体林权改革工作中亟待解决的问题。因此，能否处理好森林资源资产评估的问题，直接关系到林权流转能否顺利进行，集体林权改革工作能否顺利推进。

一、森林资源资产评估相关概念解析

财政部和国家林业局在2006年联合发布的《森林资源资产评估管理暂行规定》中对森林资源资产和森林资源资产评估这两个概念进行了明确的表述。森林资源资产，包括森林、林木、林地、森林景观资产以及与森林资源相关的其他资产。森林资源资产评估，是指评估人员依据相关法律、法规和资产评估准则，在评估基准日，对特定目的和条件下的森林资源资产价值进行分析、估算，并发表专业意见的行为和过程[3]。

对于森林资源资产的概念，笔者做出如下补充。一般经济学认为，能够带来收益的东西称为资产。会计学上把资产定义为“由会计主体（典型的会计主体为企业）拥有或控制的，能够用货币加以计量，并能为其经营者带来未来经济效益的一种经济资源”[4]。综上所述，笔者认为，所谓森林资源资产就是指林业企事业单位所拥有或控制的，能够用货币加以计量，并能为其林业企事业单位带来未来经济收益的森林、林木和林地等。

森林资源资产评估工作在广西尚处在起步阶段，目前面临着不少亟待解决的问题。下面笔者以广西三江县为例，对其森林资源资产评估进行一些探讨。

二、三江县森林资源资产评估的现状

（一）三江县集体林权改革的概况

三江县辖15个乡镇，167个行政村，2083个村民小组，集体林权改革涉及7.6103万户，人口数33.6万人。国土总面积368.8万亩，林业用地面积288.3万亩，集体林地面积278.6万亩。到目前为止，三江县已经完成的勘界面积为220.56万亩，占县总集体林地面积的79.2%，完成的发证面积为166万亩，占县总集体林地面积的59.6%，另据各乡镇统计，已流转经营面积仅为32679.3亩。

（二）三江县森林资源资产评估的现状

据实地调查了解，目前，三江县没有符合《森林资源资产评估管理暂行规定》的森林资源资产评估机构，也并未形成规范的林权流转市场。依据现有的经验，三江县若发生森林火灾或其他森林资源损失，视其情节轻重而分部门进行评估。若森林资源损失较轻，则由三江县森林公安局负责侦查并出具评估结果；若森林资源损失较为严重，则由三江县人民法院负责侦查并出具评估结果。当地林改的基层干部表示，三江县的森林资源资产评估机构应该会在集体林权改革完成之后逐步建立。

三、三江县森林资源资产评估存在的问题

（一）森林资源资产产权不清晰

如前所述，到目前为止，三江县已经完成的勘界面积为220.56万亩，占县总集体林地面积的79.2%，完成的发证面积为166万亩，占县总集体林地面积的59.6%。也就是说，目前三江县还有将近41%的集体林地面积产权不明晰。另外，目前三江县集体林权改革工作面临的最大问题是林权纠纷问题。2010年，三江县共处理林改纠纷1040件。林改中出现的这些纠纷既有历史遗留问题，同时也受家族势力的影响，但是林权纠纷问题的根源就在于三江县集体林木林地产权不明晰。笔者认为，导致森林资源资产产权不清晰的主要原因包括以下两点：一是森林资源资产产权种类繁多、形式多样，包括森林、林木、林地、森林景观资产以及与森林资源相关的其他资产，产权关系复杂，并且部分集体森林资源的所有权属缺乏有效的法律依据，导致难以确权；二是大部分农民缺乏对集体林权改革政策的了解，同时也不具备林业的专业知识，对林木所有权与林地使用权的界定认识不清，导致难以确权。

（二）缺乏森林资源资产评估的配套政策

自1996年原林业部和国家国有资产管理局联合发布《森林资源资产评估技术规范（试行）》以来，我国学者对森林资源资产评估的范围、评估技术以及评估方法等方面进行了大量的理论和实践研究，并且取得了一定的成效，而现在三江县还没有制定和出台具有针对性和可操作性的关于森林资源资产评估的配套政策，使得其森林资源资产评估工作进展明显滞后。在实际的森林资源资产评估操作中，评估人员往往只有依靠经验或者参阅其他的评估资料进行评估，具有较大的盲目性和随意性，导致评估值与实际不符，得出的评估报告缺乏说服力，进而影响规范的森林资源资产交易市场的形成。

（三）缺乏专门的评估机构和专业的评估人员

2006年，财政部和国家林业局联合发布的《森林资源资产评估管理暂行规定》对森林资源资产评估机构和评估人员作出了明确规定。从事国有森林资源资产评估业务的资产评估机构，应具有财政部门颁发的资产评估资格，并有2名以上（含2名）森林资源资产评估专家参加，方可开展国有森林资源资产评估业务。森林资源资产评估专家由国家林业局与中国资产评估协会共同评审认定。经认定的森林资源资产评估专家进入专家库，并向社会公布[3]。

2007年，国家林业局西北林业调查规划设计院发布了《森林资源资产评估专家评审认定办法》，对森林资源资产评估专家的具体条件作出了5条规定。即有良好的社会声誉和职业道德，遵纪守法；熟悉林业和评估行业法律、法规、规章制度和政策；具有高级职称，且从事林业调查规划设计、林业经济管理和林业科研教学相关专业工作20年以上；或具有注册资产评估师执业资格，专职从事森林资源资产评估工作5年以上（含5年）；年龄应在60周岁以下，身体健康；为森林资源资产评估作出重大贡献，经国家林业局与中评协特别认定的，可不受具有注册资产评估师执业资格、专职从事森林资源资产评估工作5年以上（含5年）以及年龄在60周岁以下、身体健康这两个条件的限制[5]。

目前，三江县没有符合上述规定的专门的森林资源资产评估机构。如前所述，依据现有的经验，三江县若发生森林火灾或其他森林资源损失，视其情节轻重而分部门进行评估。若森林资源损失较轻，则由三江县森林公安局负责侦查并出具评估结果；若森林资源损失较为严重，则由三江县人民法院负责侦查并出具评估结果。而当地林改的基层干部也表示，三江县专门的森林资源资产评估机构只有在集体林权改革完成之后才会考虑逐步建立。另外，由于种种原因，国家林业局与国家国有资产管理局的森林资源资产评估仅办了一期为期一周的培训班，而且培训的对象大多数是计财和林政资源部门的管理人员。因此，目前三江县的森林资源资产评估的从业人员大多数没有经过森林资源资产评估的专业培训，也并没有得到有关部门的认可。由于人员资质问题规定与实际状况的脱节，造成了谁都可以从事森林资源资产评估，只要是技术人员，谁都可以担任森林资源资产评估项目负责人的局面，严重影响了森林资源资产评估工作的正常开展和评估报告质量的提高[6]。

（四）缺乏对森林生态系统服务功能价值的评估

森林生态系统服务是指森林生态系统及其中各种生物对人类提供的有益服务。森林生态系统服务功能是指森林生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用，具体包括以下几种功能：涵养水源功能、固土保肥功能、固碳制氧功能、净化环境功能、调节气候功能、生物多样性的产生与维护功能、游憩保健功能以及社会文化功能。因为森林生态系统服务功能价值是非市场性的，所以在社会主义市场经济条件下，这一部分价值常常被忽略，从而造成了资源配置的严重扭曲。但是随着森林资源资产化管理改革和集体林权改革的不断推进，社会各界对森林生态系统也越来越关注和重视，从而对森林资源资产评估也提出了进一步的要求。

目前，三江县缺乏对森林生态系统服务功能价值的评估，正处于学习和借鉴阶段，在理论上还没有形成较为完整的评估体系。为了实现社会福利的最大化和资源配置的最优化，三江县有必要开始针对森林生态系统服务功能价值进行经济评估。

四、三江县森林资源资产评估问题的解决对策

（一）又快又好地明晰森林资源资产的产权

由于森林资源资产产权种类繁多、形式多样，再加上大部分农民缺乏对集体林权改革政策的了解，同时也不具备林业的专业知识，对林木所有权与林地使用权的界定认识不清，因此森林资源资产的确权工作的确存在一定的难度。针对目前集体森林资源资产产权不明晰的问题，三江县相关政府部门可以通过积极推进集体林权改革来加以解决。一方面，三江县相关政府部门应对各项森林资源资产的权属进行仔细的分析与认定，对于产权明晰的林木和林地，尽快发放产权证；另一方面，三江县应加大集体林权改革的宣传力度，除了现有的宣传方法，还可以通过驻村工作队员召开座谈会或入户走访的形式，使得农民对林改政策有较为深入的理解，并逐步理清对林木所有权与林地使用权的界定认识。

（二）尽早出台三江县森林资源资产评估操作办法等配套政策

三江县的森林资源资产评估工作进展明显滞后与三江县缺乏森林资源资产评估的配套政策有着很强的关联性。因此，根据三江县的实际情况，尽快制订三江县森林资源资产评估操作办法等配套政策，对评估方法、评估程序以及评估工作档案等内容予以规范是当务之急。尽早出台三江县森林资源资产评估操作办法等配套政策，让实际从事森林资源资产评估的评估人员有章可循、按章办事，可以在很大程度上减少评估的盲目性和随意性，使评估值尽量接近森林资源资产的实际价值，从而有助于尽快形成规范的森林资源资产交易市场。

（三）增设专门的评估机构并扩大培训专业的评估人员

目前，三江县还没有符合《森林资源资产评估管理暂行规范》规定的专门的森林资源资产评估机构，这使得三江县的森林资源资产评估工作进展明显滞后，难以形成市场竞争态势，因此很有必要鼓励增设专门的森林资源资产评估机构。三江县可以借助集体林权改革的历史机遇，建立森林资源资产评估机构的准入机制，明确由广西壮族自治区林业厅审核批准森林资源资产评估机构的设立条件及资质等级。同时，还要利用三江县会计事务所、评估事务所在资质、评估人员方面的优势，充分发挥林业系统在林业专业方面技术人员的优势，双方联合起来，做到优势互补、强强联合，共同做好森林资源资产的评估工作。

针对缺乏专业的森林资源资产评估人员的现状，三江县应该根据《森林资源资产评估管理暂行规定》的规定，扩大培训专业的森林资源资产评估人员，培养一支熟悉林业的资产评估队伍，按规定评定其技术职称、赋予职业资格，提高业务水平，使其评估结果具有权威性。另外，《森林资源资产评估管理暂行规定》要求，森林资源调查规划设计、林业科研教学单位提供评估服务的人员须参加国家林业局与中国资产评估协会共同组织的培训及后续教育。因此，三江县每年可派出若干名具有林业专业大专以上学历、并具备林业工程师技术职称的人员，参加国家林业局与中国资产评估协会举办的森林资源资产评估咨询人员培训班，以取得森林资源资产评估咨询人员资格，改变三江县缺乏专业的森林资源资产评估人员的现状。

（四）初步建立森林生态系统服务功能价值的评估体系

随着森林资源资产化管理改革和集体林权改革的不断推进，社会各界对森林生态系统也越来越关注和重视，因此为了实现社会福利的最大化和资源配置的最优化，三江县应该有针对性地扩大森林资源资产评估的范围，初步建立森林生态系统服务功能价值的评估体系。这套评估体系具体应包括以下几个指标：提供生态系统产品的价值、涵养水源功能的价值、固土保肥功能的价值、固碳制氧功能的价值、净化环境功能的价值、调节气候功能的价值、生物多样性的产生与维护功能的价值、游憩保健功能的价值以及社会文化功能的价值。由于森林生态系统服务具有外部性、公共产品性等特征，因此建立起森林生态系统服务功能价值的评估体系，有助于实现外部性的内在化，确保生态产品的足额供给，并为森林生态效益补偿提供依据。

[1]胡铭.集体林权制度改革中森林资源资产评估的探讨[J].湖北林业科技，2007（3）:40.

[2]中共中央，国务院.中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见[J].国家林业局公报，2008（2）:3.

[3]财政部，国家林业局.森林资源资产评估管理暂行规定[J].中国资产评估，2007（4）:12.

[4]魏远竹，任恒祺，张春霞.关于森林资源资产化管理若干问题的思考[J].林业经济，2001（10）:22.

[5]西北林业调查规划设计院．森林资源资产评估专家评审认定办法[EB/OL].[2007-10-09].http://www.forestry.gov.cn/portal/xby/s/1277/content-126990.html

[6]陈平留，刘健，郑德祥.福建省森林资源资产评估存在的问题与对策[J].林业经济问题，2001,21（3）:133.

F326.2

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1673-8535（2011）04-0023-04

2011-06-25

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邱玲玲（1987-），女，辽宁沈阳人，广西师范大学政治与行政学院2009级硕士研究生，研究方向：社会主义经济理论与当代中国经济。

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