利益相关者视角下的教育市场化改革——以江苏省宿迁市为例

陆 伟

（淮北师范大学 教育学院，安徽 淮北 235000）

一、宿迁市的教育市场化改革描述

（一）改革的背景。

国内教育界、政府、学者、家长和学生各方利益主体都认为中国的教育存在题，需要改革，而且已经到了非改不可的地步了。人们批判现有的教育体制主要集中在办学效益和教育质量低下，与社会需求脱节，教育机会不平等方面。与此同时，一些经济欠发达地方政府由于教育经费严重匮乏反而被逼在改革探索之路中先走一路，希望借助市场化来解决当前的主要矛盾：教育供给不足和人民日益增长的教育需求。2001年宿迁市将教育作为社会事业改革的一部分开始实行“一保三放开”，“一保”是确保义务教育的发展，“三放开”是逐步放开学前教育、高中教育和职业教育。全市26所高中全部改制，14所职高转为民办民营性质。2003年《民办教育促进法》颁布，宿迁市在基础阶段试行公办学校转制，鼓励名校办民校，非义务阶段和社会力量办学自由招生，学生自主择校，学校优胜劣汰。

（二）改革的成就。

1.教育供给增加，大幅增加入学机会，“上学难”问题得以缓解，基本解决教育供给不足的问题。

2.形成了多元化的办学格局，办学体制的多元化拓展了教育提供方式，满足了社会多层面的教育选择需求。

3.办学体制的多元化拓宽了教育投入渠道，弥补了政府教育财政支出的不足，提高了教育资源的使用效益。

4.政府权力下放，学校获得了自主权，优质学校大量出现，教育质量大幅提高。

二、利益相关者分析

弗里曼1984年在《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中提出了利益相关者理论。利益相关者理论指的是企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。此后利益相关者管理理念的推行已经成为一种不可逆转的趋势。由于这一理论的目标为多元化的，这也与教育功能的多重性是相符合的，因此在此引入利益相关者的分析方法是相对合适的。教育改革的利益相关者，主要是政府、学生、家长、学校和民办学校投资者等，无论他们对教育怎样作出选择，都将会产生不同的结果。

（一）政府。

政府实际上是此次改革最大的受益者。因为作为改革的主导者，政府的目的在于扩大教育供给、提高教育质量。改革后政府在教育投入没有大幅度增加的条件下增加了教育供给，满足了教育需求的基本目标。同时，市场化改革引入了竞争机制，学校间的竞争加剧，提高了教育的质量，优化了全市的教育资源。

评价地方政府是否履行了公共服务的职能，首先要回答的是在市场取向的改革中政府的投入是否减少；其次要考察的是基础教育的公益性是否得到保障。虽然地方政府对教育投入的绝对数并没有明显减少，但公办学校的公益性受到了损害。公办学校改制、利用国家的公共资源“寻租”牟利，将原本免费提供的公共服务变成需要高价购买的服务，违背了教育公平的价值原则。

（二）学校。

由于在改革前各个学校之间已经存在着差距，因此教育市场化改革对于学校的影响应该是分类考察的。在此可以把学校作简单的分类：重点学校、改制学校、民办学校和普通学校。

1.重点学校和改制学校是教育市场化改革的直接受益者，实行市场化后，他们利用本身较好的优质资源和较高的社会知名度，吸收到了更多的优质学生和巨额财富。在这里起主要因素的是择校政策，70%以上的学生要缴纳高昂的择校费入学。根据《关于公办高中招收择校生有关问题的通知》（苏教财〔2007〕21号、苏价费〔2007〕212号、苏财综〔2007〕38号）文件精神，宿迁市高一择校生择校费为不超过25000元。该政策带来的是市场化的负面效果，在学校间出现了强者愈强、弱者更弱的马太效应。

2.民办学校在宿迁教育市场化改革中一直处于中心地位，但从收益角度来看却是中性的。一方面是由于民办教育从零做起，在优质教师和市场影响力方面没有先天优势，而且这一切都需要在付出巨大的努力之后才有可能获得，另一方面是来自公办重点学校的竞争，这都使得民办学校在发展初期处于弱势。“名校办民校”的政策同时破坏了公平竞争的市场秩序，妨碍了真正的民办学校的发展，影响了教育市场公平竞争秩序。同时由于义务教育阶段实行的是全免费政策，大量农村民办学校和城市普通民办学校处于破产的边缘。

3.普通学校成为宿迁教育市场化改革中最大的利益受损者之一。大量农村学生涌向城市优质学校，最终导致农村学校生源不足，而且生源质量下降，在市场化的竞争中处于弱势。以宿迁市泗阳县为例，现有农村高中只剩下一所王集中学在艰难支撑，而且学生人数不断下降，办学经费来源单一，在办学水平上也处于弱势。县城的人民中学也是因为学校的生源不足，在竞争中处于弱势，存在被兼并的可能。城市民办学校的发展需要的大量的教师，实际上主要从农村学校中挖优秀人才，而非从外部招聘，这几乎抽空了本地区农村教育的力量，导致农村学校和普通学校教育质量无法得到保证。普通中学的低价策略在家长和学生面前已经丧失了本应发挥的市场调节作用。义务教育的惠民政策已无法阻挡家长以比高于当地农村学校10倍的代价把孩子送往城市读书。

（三）学生和家长。

在调查中发现学生和家长基本上是支持教育市场化改革的，但是这并不会影响最后分析结果的变化，即学生和家长成为最大的利益受损者之一。

从成本—收益原则来分析，家长和学生的收益主要是来自心理的满足和愉悦，缺乏真正的经济动因。以高中教育为例，改革前对学生入学收费只占很小比例，而改革后70%以上的学生通过缴择校费、赞助费、培养费才能入学，而且平均生均择校费在10000元左右。而宿迁的人均GDP仅为4500元，人均可支配收入4000元。参照经济学中食品消费占总消费支出的比例所形成的恩格尔系数，家庭教育消费占家庭总消费支出的比例，保守估计在30%—40%，因此可以说占了家庭总支出的1/3以上的教育消费，大大降低了学生和家长的其他福利。突出的表现在于比例越高，家长福利水平越低。家庭贫困的学生直接选择离开了校园；中等收入的家庭出现“因教致贫”现象。但传统社会“学而优则仕，士而优则学”、“劳心者治人，劳力者治于人”等思想在苏北地区依然占据着一些家长和学生的大脑。也正是这些思想使得一些家长和学生在选择学校时，从不考虑自身条件，面对高高在上的学校时，常常发生全体盲从的情况。家长望子成龙、盼女成凤的急迫心情，使得本来相当健康的多元化供给的教育市场硬是被学生家长的强烈欲望给扭曲了。

（四）民办学校投资者。

民办学校投资者作为教育市场化改革的急先锋，是市场经济改革下的弄潮儿，他们靠着敏锐的眼光发现商机，利用政府的政策，积极开展教育市场化的探索，对教育改革作出了巨大的贡献。因此可以说他们是最核心的利益相关者，所以对他们的了解和分析对改革的继续和教育实践的深化有重要作用。

从纯粹的市场规律来讲，对教育的投资是一个不太理想的选择。由于所需投入资本较多、教育投资回报率低、资本周转时间较长，要提供教育场所、教学设施，要聘请优秀的教师、管理者，同时投资者要对教育有比较深入的了解，因此市场的进入门槛相对较高。从教育的公共产品角度来看，社会上一直存在一种对于教育的不恰当的看法，总是认为公立的县中市中要比私立学校提供的服务质量高。所以对于改革初期的民办学校来说，他们可谓是历尽艰辛。直到学生和家长的观念改变，自身的办学水平提高后，他们才能真正走上快速发展的轨道。随着江苏省经济水平的快速发展，义务教育对于政府来说已经不在是什么负担，相反，政府一改以往的态度，不仅对现有义务教育大规模增加投入，而且可能会实行义务教育向学前阶段和高中阶段延伸，这对改革初期的目的是个冲击，同时对民办教育投资者来说也是个危险的警报。

三、教育市场化中的利益协调机制

（一）政府跳出利益相关者的怪圈，摆脱利益的诱惑，走向公共服务型政府。

虽然教育市场化是在政府主导下实施的，但是政府要考虑到改革中所有利益主体的权益和合理要求。按照建设“公共服务型政府”的要求，政府扩大公共服务，并不意味着扩大行政权力；强化公共服务职能，并不意味着集中资源、强化行政控制，政府包揽一切；而意味着规范政府在市场经济环境中的行为，改变公共产品的质量和提供方式，建立新型政校关系，由直接提供服务，转变为用多种方式和途径满足社会需要，改善公共服务的品质。我认为政府应该快速转变自己的角色，退出对学校的直接管理和微观管理，由“划桨手”改为“舵手”，扮演好市场经济中的“守夜人”角色。政府要为学校服务，同时也要站在消费者的立场，对公共服务的结果进行评价和监控，形成服务导向。这也就意味着政府在制定教育政策时，需要更多地倾听教育利益相关者的心声，关注社会和家长的教育利益，并尽量回应社会和家长的教育需求。只有基于他们的心声制定的政策，才能符合他们的意志，真正体现政府的服务功能。

（二）形成以学生和家长为中心，其他利益相关人为之服务的教育改革发展趋势。

首先，教育的总的目的就是使人得到更好的发展。现阶段社会主义下教育的目的是为我国的经济建设培养建设者和接班人，所以作为受教育者的学生理应被推到教育改革的中心地位。其次，教育市场化改革后，市场机制就要自然而然地发挥配置资源的功能。在市场经济下，家长和学生成为教育市场中的消费者，而政府和学校成为教育的供给者。同时应该关注到的是，学生不仅仅是消费者也是商品，他们身上不仅体现着他们能带来的收入，而且体现着他们在参加考试和测试中所体现出来的能力和潜力。这些都是价值的重要方面。这样很明显就形成了学生和家长在市场化中的中心地位。最后，由于家长和学生是比较分散的，在市场中时常处于弱势，因此家长和学生必须自发地组织起来，建立类似于家长会或者学生会之类的组织，选举出比较负责人的家长和学生来负责，并对学校进行常规的评价。同时要与政府、新闻媒体及学校管理层保持良好的沟通，形成一个完满的反馈机制。

（三）学校的改革应该是随着整体教育改革一并而行的。

一方面，改变学校在人们印象中的低效率、低质量形象的要求。市场化改革为学校带来了竞争，使得学校在办学过程中注意到效率的重要性。同时，学校在改革之后获得了更多的自主权。另一方面，学校内部的改革并非市场化能解决的问题，应当看到加强学校内部管理的作用。在学校内部的管理方面，应该从改革学校运行机制入手，使之更为规范化和民主化。突出的措施是实行和完善学校董事会机制，并在学校董事会或管理委员会成员组织中规定校长、教师、家长的组成比例，特别是扩大家长和当地社区代表的比例，以使学校在办学的各个方面能够反映多元利益主体的要求。

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