“菜篮子”工程的目标与政策导向

顾国建/文

“菜篮子”工程的目标与政策导向

顾国建/文

国务院关于稳定市场价格的十六条措施中再一次明确了城市“菜篮子”工程建设的重要性。客观地说，今年以来“菜价”的一路高涨，是长期以来国家经济发展方式重外贸轻内贸及国内流通政策缺失的集中爆发，在国家内需国策确定之下要重视国内流通，到了把流通终端的零售业作为国民经济发展战略性行业的时候了！

“菜篮子”工程弱化的原因

“菜篮子”工程没有得到切实落实的要害问题是：近几年来一些城市发展目标脱离了群众根本利益，其中一些城市的“形象工程”和“土地财政”弱化了“菜篮子”工程的投入建设。

“菜篮子”工程建设是我国从20世纪80年代就开始的为民办“实事”的城市工程，为什么经过了20多年的建设还没有收到明显的成效呢？笔者认为是“菜篮子”工程建设在目标的确立与政策的导向上产生了偏差。

首先，在目标实施的过程中不能持之以恒地坚持下去。菜尤其是大宗蔬菜是中国消费者的民生中的核心品类之一，菜价不稳人民的生活就不稳，社会的经济生活和政治局面就不稳，这个建国以来的根本城市的政府领导必须牢记！因此要把“菜篮子”建设作为城市政府执政为民常年的、常态的“实事”的工程，一刻都不能放松。

其次，重农副产品的基地建设轻农副产品的现代流通渠道建设。在市场经济条件下流通对于生产的先导性作用越益显现。中国的农产品生产一直没有改变几十年来“多拉多啦，少啦少啦”的局面，核心的问题就出在没有好的适应“农村承包经营责任制”的流通政策与流通形式，从这个意义上说，“三农问题”很大程度上可归结为流通问题。

再次，缺乏符合城市生鲜农产品流通客观规律的目标导向。世界城市生鲜农产品流通的实践告诉我们，城市生鲜农产品流通主导的零售形式是连锁超市，因为第一，这种现代的商业业态可规模化对接农业包括“小农业”；第二，“农超对接”的流通方式符合生鲜农产品本身要求的渠道短、环节少的鲜度要求与价格控制要求；第三，组织化程度高的连锁超市对生鲜农产品的安全控制；第四，符合城市化进程中现代化城市的形象、卫生与安居的要求。

切实落实“菜篮子”工程的建议

为了使城市“菜篮子”工程的建设得到切实的落实，提出以下的政策建议：

第一，各级城市政府应将“菜篮子”工程建设的“菜地”保有量列为市长负责制考核的“红线”指标，由人大来实行监督与考核。

第二，在大中型城市特别是大城市建立以连锁超市为主导，以标准化菜场为补充的生鲜农产品销售体系。

这一目标的实现需要通过政府制定政策推进“农改超”（农贸市场改成超级市场）和“农超对接”来逐步实现。由于菜场经营者的个体经营者特性，当政府对市场进行调控之时，“菜场”将成为这种调控的盲区。中国城市“菜篮子”建设工程的“菜场”派和“超市”派之争虽然还可继续，但“超市”派已经有了成功的实践案例，而“菜场”派尚不能在中国找到成功的案例。因此，在城市生鲜农产品销售主渠道政策导向的问题上政府部门尤其是市长一定要树立坚定的目标与信心，要将超级市场革命进行到底！

第三，为支持各级地方政府更好地实施“菜篮子”工程，中央政府应调整税收政策。

超市卖菜现在碰到两个现实的难题：一是到农户田头直接采购农民不可能提供发票（能够提供发票的农村合作社还处在萌芽发展之中），如按现行规定由农村乡一级组织开具农副产品收购证明作为税收抵扣依据在操作中是不可行的，且又不能在跨地区的异地得到税收的抵扣；二是超市卖菜要向国家交纳13%的增值税，但超市卖菜的成本要远远高于农贸市场。国家这两项关于蔬菜流通的税收政策必须要进行调整了，实际上只要将农业税的免税政策延伸到蔬菜的超市销售环节就解决了问题的关键。据测算，我国一年征收超市等现代零售业态卖菜的税收大约在200亿左右，今天的国家财政完全有财力来实施这一税收减免政策。第四，健全以法律为依托的“菜价”调控机制。

世界零售业巨头群聚在中国市场，由于投资主体的国内外差异。国外企业与国内企业在利益目标、市场责任承担与决策权限上的差异，客观上存在“菜价”调控对象与实施单位的外资企业“缺位”的真空现象。如何完整无真空地实施“菜价”调控措施需要法律制度的保障，外国企业进入中国市场不能只要市场利益而不承担市场责任。在当前国家市场干预法律制度尚不健全的条件下，类似“菜价”调控措施的政策落实要以本土企业为依靠，同时政府的支持政策也应向本土企业倾斜，如正在实施的国家对连锁超市的“农超对接”支持政策等。

（作者系上海商学院教授、上海连锁经营研究所所长）