探索西峰区农村土地流转可持续发展之路

刘建峰

（庆阳市西峰区发展和改革局，甘肃 庆阳 745000）

探索西峰区农村土地流转可持续发展之路

刘建峰

（庆阳市西峰区发展和改革局，甘肃 庆阳 745000）

土地流转是一个复杂的社会问题和经济问题，涉及面广，政策性强。如何科学加快农村土地承包经营权的流转，推进农村社会经济的发展和农民收入的增加，中央一直在积极地探索。笔者从西峰区农村土地流转的现状及特点分析入手，针对流转中暴露出的突出问题，探索目前农村土地流转应采取多种形式流转、发展各种组织、完善保障机制、实现科学规划、加快明晰产权、规范行政行为等。

西峰区；农村土地流转；可持续发展

1 农村土地流转概述

土地流转是一个复杂的社会问题和经济问题，涉及面广，政策性强。如何科学加快农村土地承包经营权的流转，推进农村社会经济的发展和农民收入的增加，中央一直在积极地探索。20世纪70年代末期，我国逐步在全国范围内的农村建立了农村集体所有制，实行了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制实现了土地所有权和使用权的分离，调动了亿万农民的生产积极性，粮食产量迅速上升，在短短的几年时间里就解决了全国人民的温饱问题。20世纪80年代后半期，当家庭承包责任制推动生产力发展的能量基本释放完以后，它对生产力发展的促进作用开始减弱。在坚持双层经营体制的基础上，我国土地流转的政策随着农村的发展演变很快。1986年颁布的《土地管理法》的第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”而1987年国务院就批复了一些沿海发达省、市就土地适度规模经营进行试验，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。1993年通过的《农业法》第十三条具体规定了承包方享有生产经营决策权、产品处分权、收益权和在承包期内，经发包方同意，将农业承包合同的权利和义务转让给第三者的转让权。1995年国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》正式肯定在坚持农村土地集体所有和不改变农村土地用途的前提下，经发包方同意，允许农村土地使用权依法、有偿转让。1998年颁布的《土地管理法》对1986年颁布的《土地管理法》做出修改，规定国有和集体所有的土地使用权可以依法转让。2003年实施的《农村土地承包法》对调整承包地做出了严格规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。这是国家第一次以法律的形式认可了土地使用权流转的合法性，使承包经营权体现出部分所有权、物权的性质，这为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。同年的十六届三中全会明确指出：“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”这是对土地使用权流转经验的肯定和规范。2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，又为土地流转管理工作提供了具体的指导办法。至此，我国关于土地流转的政策已经比较完备了，我国农村土地承包政策始终维持集体所有、家庭经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局。

2 西峰区农村土地流转情况

西峰区农村土地流转按照“试点先行、典型引路、稳步推进、服务三农”的总体要求，积极推进农村土地流转与组建农民合作组织、培育规模经营主体有机结合，开展农村土地流转试点，新建土地流转合作社5个，入社128个农户。并及时成立了业务工作组，实行“科级领导包乡、一般干部包村”的工作责任制，逐村入户开展工作。统一设计并印制了标准合同范本，建立了“一账、一表、三册”的管理措施，逐步规范了农村土地流转的合法程序。截至2009年3月，全区农户耕地承包经营权流转面积1.34万亩，占总耕地面积的2.3%，涉及46个行政村、195个自然村、3 865个农户，其中，经营面积达到20亩以上的大户938个、100亩以上的大户37个。尽管如此，农村土地流转在总体上仍处于一个较低的水平，农村土地流转无论是在规模上，还是在速度上，都落后于当前农村社会经济的发展。

3 西峰区农村土地流转应遵循的原则

任何形式的土地流转，都必须遵循一定的原则才可能达到预期目标，否则，自发性的、盲目的土地流转，可能会导致土地资源配置效率的低下与土地利用的不合理。因此，根据国外发达农业国家的先进经验，结合我国农村土地制度变革的现状，西峰区在农村土地流转过程中，始终应遵循如下原则。

一是优化配置原则。任何方式的土地流转都必须立足于土地资源的优化配置，都必须有利于土地资源与其他生产要素的有效结合。这样才能扩大土地经营规模，实现适度规模经营，从而提高土地的资源配置效率。

二是有机结合原则。采用宏观调控与组织协调机制，在家庭承包制度稳定的前提下，认真贯彻与坚持“自愿、有偿、规范、有序”的基本原则，切实做好指导、协调、服务、监督及管理工作，从而保障农村土地流转市场运行的制度化与规范化。

三是因地制宜原则。对于具备土地流转条件的乡（镇）、村、组和农民自愿要求进行的土地流转，政府应予以全方位支持、保护，并提供必要的信息支持，以减少交易成本。对于不具备土地流转条件的乡（镇）、村、组，则应待机而动，决不能搞“一刀切”，更不能违背农民意愿，推行所谓的人为土地流转。

四是自愿互利原则。在土地流转过程中，必须充分尊重农民的意愿，不能过多地采用行政强制手段；将宏观组织协调机制与市场机制相结合，坚持互利原则，不能以侵犯农民产权利益、挫伤农民土地经营积极性为代价来实现土地流转目标，这一原则的实质就是尊重农户家庭作为经济当事人的自主自治，即农户是否进行土地流转、土地流转的具体过程以及权利分解等，只要不违背国家法律与社会公共利益，均应由农户这一当事人自主决定。

4 西峰区农村土地流转呈现出的特点

一是流转形式的多样性。从流转形式上看，主要是出租、代种、互换、转包、转让及入股等形式。在流转的土地中，出租5 070亩，涉及农户1 426户；代种3 321亩，涉及农户963户；互换1 856亩，涉及农户643户；转包1 739亩，涉及农户482户；入股312亩，涉及农户15户。初步形成了以出租、代种为主，其他多种方式并存的格局。

二是流转主体的多元化。从经营主体上看，农村种植业、养殖业都在逐步扩大经营规模，农业企业、农民专业合作组织都积极参与流转，实行集中、统一经营和规模化发展。从经营形式上看，主要有“经营大户带动、合作组织引领、龙头企业带动、集体组织带领、农业项目牵动”的流转模式，产生了一批新的农业经营主体。截至2009年3月，全区经营大户975个，农业企业32个，农民专业合作组织28个，为农村的发展注入了新的活力。从经营产业上看，主要有以苹果营销为主的企业13个，从事蔬菜、花卉、药材、养殖业的企业分别有12个、10个、8个、13个。

三是流转期限的长期性。从流转期限上看，主要以中长期为主。流转期限在10～20年的有9 867亩，占流转面积的73.8%；流转期限在10年以内的有3 507亩，占流转面积的26.2%。

5 西峰区农村土地流转中暴露出的问题

一是流转程序不规范。土地流转在西峰区农村早已存在，但大多数土地流转都是私下进行的，是没有经过有关部门的批准而进行的违法交易，如存在私下流转多，组织流转少；口头协商多，文字协议少；零星流转多，集中流转少等问题。至2009年3月，签订流转协议的流转土地面积有4 580亩，占总流转土地面积的34.2%，涉及农户1 637户。农村土地流转正式合同签订率较低，即使签订了合同书、协议，也存在内容不规范、权责不明确的问题。

二是流转机构不完善。目前，西峰区农村土地流转的价格评估机制和体系不完善，农村土地流转的咨询业务不成熟，公证、仲裁等中介机构不健全，在一定程度上影响了农村土地流转。

三是流转信息不畅通。西峰区农村土地流转信息网络尚未形成，供求双方不能及时、全面掌握农村土地信息，使农村土地流转对象、范围选择余地小，影响了农村土地流转的进程。

四是流转政策不配套。有关于农村土地流转的问题，《土地管理法》及《土地承包法》远滞后于政策及行政法规、司法解释。全国性的可上升到法律地位的文件很少，因而对在农村土地流转中出现的纠纷和矛盾处理起来缺乏明确的法律依据，这不便于农村土地流转的规范运作。

6 西峰区农村土地流转可持续发展的对策及建议

一是探索农村土地流转的多种形式。农村土地流转形式要多样化，要学习国际上通用的一些流转形式，如买卖、招标、委托经营、抵押等形式，原则上都可以试点探索。农村土地流转要逐步向规模化、效益化、产业化的“三化”方向发展。首先要搞好农业招商引资工作，努力培植支柱产业，推动农村经济发展。其次要搞好农村土地资源优化配置，鼓励农村土地向种田能手专业户集中，大力发展高科技、高产出、高效益的“三高”特色农业。再次要搞好品牌产业优化发展，逐步建成“一乡一业”、“一村一品”的新格局，最终达到农业增效、农民增收的目的。

二是发展农村土地流转的各种组织。首先要完善农村土地承包经营权能，建立健全农村土地承包经营权流转市场。建立区、乡、村土地流转站、点，形成三级农村土地流转网，为农村土地流转创造一个良好的服务平台，并明确各自的工作职责。通过三级服务网络建设，实现跨区域、全覆盖、多层次的土地流转服务。其次要培育农村土地流转的中介机构，鼓励群众创办类似于房地产中介的农村土地流转交易所，政府要对交易所予以适当的扶持和奖励，促进其发展壮大。再次要建立健全农村土地承包经营权流转市场定价机制，引导流入、流出双方对土地承包经营权流转合理定价，建立价格调整机制，保障农民土地承包经营权收益。

三是完善农村土地流转保障机制。首先要制订配套政策。对长期外出务工、自愿退回承包地的农民，要制订补偿、补助政策，鼓励和调动农民参与农村土地流转的积极性。其次要建立价格指导机制，成立农村土地流转评估机构，合理界定流转土地的质量、等级，根据市场价格，制订最低保护价，以免因价格过低损伤农民利益。再次要建立风险预防基金。对农村土地流转面积大、涉及农户多的，每年从流转土地经营收入中提取一定比例的基金，建立风险预防、控制和处置机制。

四是实现农村土地流转科学规划。西峰区各乡（镇）在依法、自愿、有偿的基础上，充分尊重农民的意愿，结合各自的经济水平合理确定土地使用初期规划，改变现在布局过小、过散、过乱的问题，把耕地流转与荒地开发结合起来，把中心塬面与塬边咀稍结合起来，统筹安排，统一规划。对流转的土地统一管理，使经营土地向规模化转变，耕作向机械化转变，种植技术向科学化转变，土地流转向市场化转变，使农村土地流转工作逐步走上规范的道路。

五是加快明晰农村土地产权。首先要明晰土地的处置权由集体行使，可用于农业生产、发包、入股、租赁等活动，并可借此获取土地所有权收益。其次在土地使用年限内，土地可以入股、转包、租赁，经集体同意，可以用于抵押、融资。在国家征用土地时可获取损失补偿。再次是土地经营权依附于承包土地使用权，农户可以将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转，对本集体经济组织内的土地流转，同组织的农户可以获得优先权。

六是规范农村土地流转行政行为。要精简政府职能，规范政府行政，注重发挥市场机制的调节作用，鼓励独立的经济实体承担土地流转的组织和引导责任，要充分发挥基层行政组织在农村土地流转中的服务、监督及协调作用。建立农村土地流转档案，签订农村土地流转合同，完善农村土地流转的政策法规。按照国家法律、政策要求和当地经济状况，制订操作性强的政策措施，加大宣传力度，增进农民对农村土地流转的认识和对有关土地法规和政策的了解。

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1671-1246（2011）08-0151-03