浅谈我国职业病防治存在的问题及对策

孟 雨

（首都医科大学卫生法学系，北京 100069）

1 引言

根据卫生部2010年4月28日发布的数据显示，2009年全国新发各类职业病18128例。职业病病例数列前3位的行业依次为煤炭、有色金属和冶金，分别占总病例数的41.38%、9.33%和6.99%。目前，尘肺病仍是我国最严重的职业病，报告尘肺病例数占职业病报告总例数的79.96%[1]。近年来，职业病纠纷和职业病诊断争议引发的群体性上访事件不断增加，在某些地方，职业病危害甚至已经成为影响社会稳定的严重公共问题。最近发生的苹果公司供应商员工职业中毒、甘肃古浪尘肺病农民工集体维权等事件，再次牵动着社会神经。

2010年全国两会期间，秦希燕代表提出对职业病防治法进行修改的议案；2011年四川省两会期间，张瑞雪代表的议案关注的内容，也是劳动者职业病防治。2010年以来，职业病防治法修改连续两年被列为一类立法计划。2010年11月4日，国务院法制办公室发布了“关于公布修改《中华人民共和国职业病防治法》诊断鉴定制度条文（草案）公开征求意见的通知”，向全社会征集对修改《职业病防治法》中有关职业病诊断鉴定制度的建议。这一通知的出台标志着《职业病防治法》的修改已经提上了日程。

2 我国在职业病防治中面临的主要问题

2.1 企业和劳动者对职业病的危害认识不足，法制观念比较淡薄

根据《职业病防治法》的规定，用人单位应当设置或指定职业卫生管理机构或组织，配备职业卫生专业人员，负责本单位的职业病防治工作；必须采用有效的职业病防护设施，并为劳动者提供个人使用的职业病防护用品等（参见《职业病防治法》第三章的相关规定）。但是，由于不少中、小企业法制意识淡薄，对于《职业病防治法》的要求大都没有落实，甚至根本没有行动。而卫生监督部门和安监部门由于在安全监管、劳动监察网络尚不健全，执法队伍人员少、力量薄弱，以及没有与卫生部门形成工作合力，缺少专业人员的现场指导等，因此，加剧了职业病防治工作的难度。很多职业病是可防不可治的疾病，即使治好了也会留下后遗症，因此，只有前期预防才是消除职业病危害的根本途径。由于职业病主要与劳动环境、工作性质有关，企业应是防治职业病的第一责任人，对特殊行业的工人一定要进行岗前培训，做好上岗前、在岗期间、离岗时的体检工作。根据《职业病防治法》第32条的规定：“ 对从事接触职业病危害作业的劳动者，用人单位应当按照国务院卫生行政部门的规定组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，并将检查结果如实告知劳动者。职业健康检查费用由用人单位承担。”但实践中，很多用人单位没有做到上岗前和离岗时的健康检查。此外，《职业病防治法》还规定，用人单位应当定期对工作场所进行职业病危害因素检测、评价，其中高毒物品作业场所每月检测1次，每半年评价1次，粉尘类作业场所每半年检测1次。但是目前仅有少数用人单位开展了此项工作，且检测均少于法定频次。

根据北京义联劳动法援助与研究中心在全国范围内开展的职业病调研显示，职业病患者出现病症的平均年龄为37.5岁；职业病患者中最大的群体为尘肺病患者，占70.2%；45.6%的职业病工人所在的单位没有为其上工伤保险；55.9%的职业病工人所在的单位没有为其上养老保险；86%的职业病患者表示，他们的单位没有工会，自己也没有加入任何形式的工会[2]。

卫生监督机关针对企业违反《职业病防治法＞》的行为采取的制裁手段主要就是罚款，根据《职业病防治法》规定，企业在成立时未进行建设项目职业病危害预评价，生产前未进行职业病危害控制评价，可处以5至20万元罚款；企业存在职业病危害，未按法定程序申报有毒有害作业，可处以2至5万元的罚款；企业在工人上岗前，未告知职业病危害存在，并未配备防护用品，可处以 5至20万元罚款。上述罚款加上医疗费用5万元，共计约50万元左右。由此带来的经济损失，是一个小型民营企业难以承受的。因此，很多民营小企业总是千方百计逃避罚款，甚至为了避免被罚款，关门歇业溜之大吉，从而使得罚款这一处罚方式不但起不到制裁效果，反而使得劳动者面临失业的危险。

2.2 职业病防治源头控制机制尚未形成

《职业病防治法》第15条规定：“新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称为项目）可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当向卫生行政部门提交职业病危害预评价报告。卫生行政部门应当自收到职业病危害预评价报告之日起30日内，做出审核决定并书面通知建设单位。未提交预评价报告或者预评价报告未经卫生行政部门审核同意的，有关部门不得批准建设项目。职业病危害预评价报告应当对建设项目可能产生的职业病危害因素及其对工作和劳动者健康的影响作出评价，确定危害类别和职业病防护措施。”职业病危害预评价是最经济、最有效的源头控制措施。但是在实践中，此条规定形同虚设。很多可能产生职业病危害的单位项目根本不经过卫生行政部门审批，或者卫生部门在审批的时候发现其他部门已经先行审批了，卫生部门的监督作用无法发挥。特别是因为在项目建设论证评估阶段，未考虑职业病防护问题，职业病防治与环境保护没有很好的结合起来，给后续职业病防治工作增加了难度和成本。

2.3 劳动用工管理混乱，农民工的权益无法保障

用人单位不依法与劳动者签订劳动合同、不建立职业健康档案、不参加工伤社会保险的问题普遍存在，致使劳动者不了解工作场所职业病危害真相，职业健康体检、职业病诊断、治疗等健康合法权益不能得到维护，权益受到损害后，又因没有签订劳动合同而无法索赔。有的农村青壮年农民工在患职业病后，用人单位不但不支持其进行职业病诊断，反而将其辞退，致使其得不到应有的诊治，错过救治机会。从2010年5月底至今，北京市房山区史家营乡数个已关停煤矿中，200余名矿工陆续查出染上尘肺。他们要取得诊断报告，必须由煤矿提供工作关系和职业史等证明材料。由于煤矿关停、矿方拒绝出具等原因，这些尘肺工人的维权陷入困境。

《职业病防治法》第28条规定：“任何单位和个人不得将产生职业病危害的作业转移给不具备职业病防护条件的单位和个人。不具备职业病防护条件的单位和个人不得接受产生职业病危害的作业。”但是在实践中，转嫁职业病危害，已是许多企业公开的秘密。这些企业将其最脏、最累、职业危害最大的工种外包给包工头或农民工，如车辆厂将去锈工、油漆工转包给服务公司；水泥厂的包装搬运工作外包给搬运公司；船厂的电焊工外包给不具备防护能力的民营企业。农民工不在企业职工名册内，因此无须申报有毒有害接触工人，不做健康监护，不做作业现场环境测定。而对于此类企业的监管，法律没有作具体规定，如果企业转包了这些工作后对企业如何处罚？对承包企业又如何处罚？法律在这方面应当有可操作性的具体规定，否则卫生监督部门无法有效的执行，对企业也缺乏约束力，法律的规定形同虚设。

2.4 职业病患者维权难过鉴定关

《职业病防治法》第40条规定：“劳动者可以在用人单位所在地或者本人居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。” 第43条规定：“用人单位和医疗卫生机构发现职业病病人或者疑似职业病病人时，应当及时向所在地卫生行政部门报告。确诊为职业病的，用人单位还应当向所在地劳动保障行政部门报告。”根据法律的规定，企业和劳动者都可以诊断职业病的申请，但是事实上提出申请的都是劳动者个人。劳动者申请职业病鉴定，需要提供相应的材料[3]。根据《职业病诊断与鉴定管理办法》(以下简称《管理办法》)第11条规定：“申请职业病诊断时应当提供：（1）职业史、既往史；（2）职业健康监护档案复印件；（3）职业健康检查结果；（4）工作场所历年职业病危害因素检测、评价资料；（5）工作诊断机构要求的其他必需的的有关材料。”职业病诊断程序，其中作业场所的职业危害因素检测与评价、劳动者职业健康监护等工作均是用人单位依法必须履行的义务，有关资料都均由用人单位控制。劳动者申请职业病诊断或鉴定时，远离上述证据源，劳动者只能证明自己受到了损害和损害程度，难以证明该损害是由职业活动造成的，更难以证明用人单位存在过错，因此由劳动者来全部提供诊断与鉴定所需资料，客观上存在诸多困难。当卫生监督部门对企业进行干预时，根据的是卫生部350号文件，即《卫生部关于进一步加强职业病诊断鉴定管理工作的通知》。在该通知中规定，职业病诊断与鉴定需要用人单位提供有关职业卫生和健康监护等资料时，用人单位应当如实提供，用人单位不提供或者不如实提供的，卫生行政部门可视其为未按照规定建立健全职业卫生档案和劳动者健康监护档案或者未按照规定安排职业病人、疑似职业病人进行诊治。依据《职业病防治法》第63条第（二）项、第64条第（四）项、第65条第（六）项规定情形处理。但是上述文件精神与《职业病防治法》、《管理办法》的规定冲突。如果诊断机构基于上述文件精神作出诊断结论，无疑在法律程序上涉嫌违法，如果机械地坚持《职业病防治法》、《管理办法》的规定，又无疑让劳动者诊断无门。因此上述规定往往让诊断机构处于左右为难的境地。对于违反该强制性规定的用人单位以及有关机构在上述立法中没有规定相应的罚则，故上述规定并不能保证劳动者在申请诊断时顺利提供法律规定的所有材料。

基于上述原因，在实践中劳动者往往步入了怪圈，劳动仲裁部门需要医疗保险部门的工伤认定，医疗保险部门需要职业病诊断机构提供职业病诊断，职业病诊断机构需要卫生监督部门提供现场环境卫生调查报告，卫生监督部门需要对用人单位在开工前审批、监督，事后进行查处才能形成报告。而一些作坊式的工厂根本就没有在卫生部门备案，现场环境卫生调查报告是根本不可能有。如果按照这样的程序要求，劳动者维权无疑进入了死胡同，用人单位不提供有关材料，卫生部门就提供不了环境报告，劳动部门也就做不了工伤鉴定，劳动仲裁更是无从谈起。

3 对我国职业病防治的建议和讨论

3.1 加强各职能部门的协调配合，建立多部门联合防治职业病的系统工程

职业病的防治是一项复杂的系统工程，政府及有关部门必须紧密配合，并各尽其责，才能收到实效。建议政府有关部门要按照《职业病防治法》、《安全生产法》、《劳动法》、《工会法》和《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等有关规定，从职业病危害预防控制、企业市场准入、劳动用工、职业病危害项目申报、建设项目职业病危害预评价、危险化学品监管等环节入手，认真履行各自的职责，出台有关规定，共同维护劳动者的合法权益，坚决打击侵害劳动者权益的行为。卫生行政部门应认真宣传贯彻《职业病防治法》，加大监督执法力度，依法履行职业卫生监督执法职能，要加强职业卫生监督执法队伍和技术服务机构建设，提高职业卫生监督执法的技术含量和职业卫生技术服务水平，依法做好职业病监测和检测工作，做好职业病人的诊断、鉴定和治疗；劳动保障部门应加大贯彻《工伤保险条例》工作力度，扩大工伤社会保险覆盖面，督促用人单位依法签订和履行劳动合同，落实职业病人的工伤社会保险待遇，加大劳动保障监察执法力度，对违法安排未成年人从事有毒有害作业的要严肃查处；安全生产监督管理部门应认真贯彻落实《安全生产法》，做好安全生产设施及措施的监督检查，要严格按照中央编办发[2003]15号文件精神，切实履行好自己的职责，并将职业病防治列入安全生产考核指标；外经贸部门负责“三资”企业的日常监督检查，对拟设立的外资企业，立项前要主动与卫生部门进行沟通，防止将可能产生严重职业病危害的企业引入；工商行政管理部门负责无照或超范围等违法经营行为的查处；环保部门负责对环境污染的监督检查，做好放射源的监督与管理工作；公安部门负责涉嫌犯罪案件的查处；工会、妇联等组织负责群众性劳动保护的监督检查，切实维护劳动者的健康及相关权益；建设和规划部门要加强新建、改建、扩建建设项目的审查，严把审批关，对未进行建设项目职业病危害预评价的，不予立项和审批；其他相关部门也要按照各自职责做好职业病防治工作。为进一步加强对职业病防治工作的组织领导，建议市政府建立职业病防治工作联席会议制度。由卫生部门牵头，劳动保障、安监、乡镇企业主管部门、外经贸、工商、环保、公安、工会、妇联、建委、规划等有关部门参加，定期召开会议，通报工作情况，研究和部署工作措施，确保各项工作落到实处[4]。

3.2 严格贯彻《职业病防治法》，建立预防控制职业病危害的长效管理机制

3.2.1 严格执行新上项目预评价制度

研究表明，建设项目职业病危害防护设施的经费支出、项目投产后产生职业危害进行治理的经费支出、产生职业病人后进行治疗的经费支出，三者之间存在1：4：7的关系。因此，要加强对新、改、扩建项目和技术改造、技术引进项目的管理，认真执行建设项目职业病危害预评价和职业病危害项目申报制度，确保职业病防护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，对未进行建设项目职业病危害预评价或预评价报告未经卫生行政部门审核通过的，不予立项和审批的，要严把源头关。在这方面，法律是否可以修改，将卫生行政部门的审批作为工程得以批准的前置条件，可以参考《环境保护法》第13条的规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”将卫生行政部门的审批作为审批的前置条件，这样才能对企业有法律的约束力。

3.2.2 严格落实用人单位职业病防治工作的责任

控制和消除职业病危害、改善劳动条件，关键在企业、责任在业主。按照卫生部基本职业卫生服务试点工作要求，在有条件的区县逐步扩大基本职业卫生服务试点范围，力争到2015年，将基本职业卫生服务理念全面纳入基层监督站（所）工作职责范畴，有效提高对小型个体私营企业职业卫生监督和职业病防治工作指导。

有关部门应严格履行监督管理职能，督促用人单位采取有效措施改善劳动条件，加强内部管理，完善企业内部职业病防治责任制、作业场所危害控制管理制度、劳动者健康监护制度、有毒有害作业操作管理制度等职业病防治管理制度，切实承担起保护劳动者健康的法定义务。

卫生监督部门应当探索建立企业职业病防治诚信管理体系，将其纳入职业卫生监督管理系统，突出监管重点，强化监管针对性，提高监管效率。同时，要建立职业病防治责任追究制度，对严重违反《职业病防治法》，造成职业病危害后果的企业负责人要追究领导责任，情节严重、触犯刑法的要移送司法部门查处。

3.3 完善职业病防治的诊断和鉴定程序

2010年11月3日国务院法制办将修改《职业病防治法》诊断鉴定制度条文（草案）予以公布，征求社会各界的意见。该草案增加了工会组织对职业病防治工作的监督，增加了省级卫生行政部门应当向社会公布本行政区域内承担职业病诊断的医疗卫生机构名单的规定。草案规定，用人单位应当如实提供职业病诊断、鉴定所需要的有关职业卫生和健康监护的资料，用人单位未依法为劳动者提供相关资料的，要依法承担法律责任。为了进一步完善职业病诊断和鉴定程序，更好的维护劳动者合法权益，还应当在以下几个方面作出规定：

3.3.1 建立合理利用医学诊断结果受理劳动者申请的机制

从医疗水平、医疗设备、医疗资质等诸多条件来看，即使是没有职业病诊断资格证明的大医院也是有能力进行职业病诊断的。笔者认为，只要劳动者持有相应等级资质的医疗机构出具的职业病医学诊断结果证明材料，法律应当强制规定职业病诊断机构必须受理劳动者的申请。当然，由于职业病诊断的重要意义和特殊性，为了防止劳动者滥用这种规定，对有关医疗机构的资质等级、医学诊断证明的正当性问题做出细致的规定，而且要对医疗机构提供虚假的医疗诊断结果的责任做出规定。

3.3.2 加大卫生行政部门履行职责的主动性

根据《职业病防治法》第55条规定，县级以上人民政府卫生行政部门依照防止职业病的法律、法规、国家职业卫生标准和卫生要求，根据职业划分，对职业病防治工作以及职业病危害检测、评价活动进行监督检查。因此，法律应当明确劳动者可以向当地卫生行政部门提出要求处理职业病诊断过程中遇到的有关问题。如果卫生行政部门认为劳动者的请求合法时，应当通知职业病诊断机构受理劳动者的申请，并且对该诊断活动是否合法进行监督，从而保障劳动者能够获得职业病诊断[5]。

3.4 重视发挥行业协会在职业病防治方面的积极作用

目前，我国众多行业协会中的大多数还是政府机构的外延，在人员、经费、职能方面仍然习惯于政府运作方式，缺乏综合协调能力，还没有发挥出应有的作用。因而对政府宏观管理的建议性能力不强，形同虚设；对企业的引导、组织、协调作用更无从发挥。“十二五”期间，应当积极发挥各行业协会在管理企业方面的积极作用，推动各行业协会将企业做好职业病防治工作纳入行业协会对企业管理的要求。到2015年，力争在北京市建筑行业、家具制造行业、石材加工行业等存在明确职业危害的行业协会内制定并提出本协会成员必须遵照执行的职业病防治工作管理要求，力争将企业职业病防治工作纳入行业协会对企业信誉评选、评优的重要指标，鼓励企业依法做好职业病防治工作。

[1]钱亚芳.论职业病诊断程序的立法完善[J].中国农村卫生事业管理,2010,(3):59.

[2]苏 志.职业病防治立法思路[J].中国劳动卫生职业病杂志,2010,(10):23.

[3]全国人民代表大会.中华人民共和国职业病防治法[Z].2002.

[4]钟逸菲.浅谈＜中华人民共和国职业病防治法＞之不足与修改建议[J].中国职业医学,2008,(4):21-23.

[5]程新康.落实＜职业病防治法＞与控制职业病危害的相关分析[J].中国工业医学杂志,2009,(2):30-32.