浅析《铁路运营食品安全管理办法》的亮点与不足

李峰光，唐伟

(1.铁道部劳动和卫生司，北京 100844;2.济南铁路疾病预防控制所，山东 济南 250001)

浅析《铁路运营食品安全管理办法》的亮点与不足

李峰光1，唐伟2

(1.铁道部劳动和卫生司，北京 100844;2.济南铁路疾病预防控制所，山东 济南 250001)

《铁路运营食品安全管理办法》于2010年9月3日由卫生部颁布实施。这是我国铁路系统关于食品安全管理的一部全新法规，它明确了铁路食品安全监督机构实施统一综合监督的执法主体地位，规定了铁路运营食品经营活动的地域和范围，提出了建立铁路运营食品安全监督协调机制。它是《中华人民共和国食品安全法》的一部配套规章，汇集了路内外众多专家学者的智慧，是在广泛征求全路卫生监督机构意见的基础上完成的，引入了食品安全管理的诸多新理念，为我国铁路食品安全监管提供了有力的法制依据。这部规章有许多新的亮点，但因我国铁路运营食品安全管理的特殊性和复杂性，该办法仍存有一些不足和欠缺，需要在监管实践中不断加以完善。

铁路运营;食品安全;亮点;不足

《铁路运营食品安全管理办法》经过路内外专家和学者的反复讨论，充分考虑到铁路运营以及食品安全管理的特殊性，针对现实中出现的问题及时进行调整，引入了科学有效的铁路食品安全管理理念，亮点颇多;但《铁路运营食品安全管理办法》仍然存在一些问题。笔者曾参与该办法讨论稿的修订，现对其亮点与不足进行分析，以期为铁路食品安全监管体制的不断完善和良好运行提供一点裨益。

《中华人民共和国食品安全法》第一百零二条第一款规定:“铁路运营中食品安全的管理办法由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门依照本法制定。”本条款是对铁路运营中的食品安全管理的特殊规定，主要考虑到铁路食品生产经营的特殊性。2010年，我国铁路旅客发送量达16.8亿人，货物发送量达36.3亿t，其中食品发送量达1亿多t。铁路食品安全关系千家万户，一旦发生食品安全问题，不但直接威胁到广大旅客身体健康，还会给铁路行业带来不可挽回的经济损失和负面影响。为此，国家对铁路食品安全监管高度重视，1995年《食品卫生法》特别对铁路食品卫生监督做出了规定，之后卫生部、铁道部联合以文件形式规定了铁道食品监督机构的名称及其职责。多年来，铁道部依据上述规定认真履行铁路食品卫生监管职责，为保证广大旅客的身体健康和生命安全起到了重要作用。

2010年9月3日，由卫生部、铁道部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监督管理局等五部局联合制定的《铁路运营食品安全管理办法》正式颁布实施。这部规章是在《中华人民共和国食品安全法》于2009年2月28日经十一届全国人大常委会第七次会议审议通过后，历经18个多月，在全国人大法律委员会、法制工作委员会、教科文卫委员会和中央编办、国务院法制办、卫生部等有关部门的大力支持下，在铁道部相关司局的共同努力下，经路内外专家反复研讨，在广泛征求全路各卫生监督机构意见基础上，经多次修改制定的，承载了众多法律工作者和食品监管工作者的心血和智慧。《铁路运营食品安全管理办法》是依据《中华人民共和国食品安全法》制定的一个关于铁路食品安全管理体制、工作机制的规章，具有鲜明的铁路特色和创新精神。《铁路运营食品安全管理办法》的制定实施，为我国铁路食品安全监管提供了强有力的法制保障，充分体现了国家各部委对铁路工作的关心和支持，对保证铁路运输安全畅通，保障广大旅客身体健康，确保铁路公共卫生安全，具有很强的现实意义和指导作用，必将有力地促进和谐铁路建设。

1 铁路食品安全监管的历史发展及《铁路运营食品安全管理办法》出台的背景

铁路系统的食品安全工作可以追溯到解放前，1949年3月东北地区最早成立了铁路卫生防疫站，并根据铁路特点设立站车卫生科承担站车卫生监督工作。1980、1986、1992年，铁道部分别以部令和部文形式，颁布了《铁路车站、旅客列车卫生条例》、《铁路食品卫生监督实施办法》、《铁路车站、旅客列车卫生监督管理办法》等铁路卫生法规、规章，使铁路食品卫生监督工作逐步走上规范化、法制化的轨道。各铁路卫生防疫机构根据《食品卫生法》的授权，承担食品卫生监督职责，开展了卓有成效的工作，切实保障了铁路运输安全生产和职工旅客身体健康。2000年以后，全路按照国家卫生监督体制改革要求，相继组建成立了铁路卫生监督所，继续履行铁路食品卫生监督职能。

自1983年《食品卫生法(试行)》实施以来，铁路食品卫生监督的主要法制基础是1986年铁道部颁布的《铁路食品卫生监督实施办法》，但1995年《中华人民共和国食品卫生法》正式颁布实施后《铁路食品卫生监督实施办法》即自行废止。《食品卫生法》第32条规定:“铁道、交通行政主管部门设立的食品卫生监督机构，行使国务院卫生行政部门会同国务院有关部门规定的食品卫生监督职责。”依据此条法律规定，卫生部和铁道部联合下发了《关于规定铁道食品卫生监督职责的通知》(卫监发〔1996〕第 9号)，严格界定了铁道食品卫生监督机构的职责和管辖范围，但长期以来铁路食品卫生许可、监督和处罚程序一直未能以配套规章形式明确，各铁路卫生监督机构在工作中大多参照所在省市地方卫生行政部门的有关规定，未能充分体现铁路卫生监督工作的整体性、统一性和行业特点。

2 《铁路运营食品安全管理办法》颁布实施的几大亮点

2.1 明确规定铁路运营食品安全实行统一综合监督制度

铁路是国民经济的大动脉，保障铁路安全畅通是国家经济建设的重要前提和根本保证。铁路食品生产经营是铁路运输生产的重要组成部分，铁路食品安全是铁路运输安全的重要组成部分。铁路食品经营活动主要包括两大部分，第一部分是餐饮销售，包括旅客餐车、车站餐厅、职工食堂和铁路沿线伙食团等餐饮业;第二部分是铁路食品运输［1］。

铁路食品生产经营活动有以下几个特点:一是铁路食品经营特殊性强，铁路客货列车跨区域、全天候运行，旅客流动性大。二是铁路运输时限性要求高。春、暑运期间，铁路部门随时加开临时旅客列车，从下发调度命令到正式开行的准备时间很短，要完成食品安全许可和监督管理，没有集中统一的指挥和快速有效的反应，很难保证列车安全正点。三是突发事件应急处理。旅客列车发生食物中毒和食品运输污染，往往会出现多条线路、多点同时组织救治和开展事故调查处理。四是网点分布广，铁路食品生产经营活动涉及全国31个省、自治区、直辖市。五是涉及面广，铁路食品生产经营活动涵盖了食品生产、流通、餐饮服务等各个领域［1］。

总之，铁路食品安全管理既不同于地方固定环境的一般性食品管理，也与交通、民航以地面供餐为主的情况有很大不同，铁路食品生产经营活动不适合采用分地域多部门监管模式，必须实行全方位、全过程统一综合监管模式。主要理由如下:一是铁路食品经营活动具有连续、流动的特点，如实行属地分段监管，一趟旅客列车的食品经营活动，将接受沿途各省、市、区、县的卫生、质检、工商、食品药品监督等多部门的分段监管，将不可避免地产生监管责任重叠和监督主体责任不清的问题。二是由于行政区域管辖范围界定因素，各监管部门只负责列车在本行政区域内运行时的食品安全，不能对食品生产、加工、销售、使用的全过程进行监管，难以把控食品生产的关键环节，难以保证铁路食品安全。三是各地区、各部门在不熟悉铁路运输组织方式的情况下，很难完成临客列车食品安全许可和列车突发公共卫生事件应急处理等工作，直接影响铁路运输安全畅通。因此，《铁路运营食品安全管理办法》规定铁路运营食品安全实行统一综合监督制度，铁路食品安全监督机构对铁路食品生产、食品流通、餐饮服务活动承担质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门的全部职责，实施综合监督［1］。这是由铁路运输生产特性决定的，是符合铁路发展客观现实需要的。

2.2 明确规定国务院卫生行政、工商行政管理、食品药品监督管理部门会同铁路主管部门共同建立铁路运营食品安全监督协调机制

《铁路运营食品安全管理办法》是《食品安全法》的配套规章，两者是一脉相承的，在立法精神和法律原则上必须保持一致，建立有效的监督协调机制是确保铁路运营食品安全管理不偏离《食品安全法》法律框架的基础。

《食品安全法》规定国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，铁路运营食品安全虽然实行统一综合监督制度，但铁路食品安全监督机构需定期向卫生行政、工商行政管理、出入境检验检疫、食品药品监督管理部门通报铁路运营食品安全情况。铁路旅客列车发生食物中毒后，救治中毒人员时，需要地方医疗部门密切配合;追踪可疑中毒食品来源时，需要地方监管部门的大力协助。因此建立运行良好、高效可靠的路地协调机制，对保证铁路食品安全具有重要意义。

2.3 统一了铁路食品安全监督机构的名称，明确了监管职责和监管范围

该管理办法规定铁路食品安全监督机构承担铁路运营食品安全监督工作，并以附件形式公布了全路18个铁路食品安全监督机构，即挂靠在18个铁路局的铁路食品安全监督管理办公室。

铁路食品安全监督机构依法对铁路运营中的食品流通、餐饮服务等进行许可和监管，铁路食品生产经营者可凭铁路食品安全监督机构许可文件证件到工商部门登记。铁路食品安全监督机构按照《食品安全法》规定，对铁路运营中的食品经营者违反《食品安全法》规定的行为进行行政处罚。

《铁路运营食品安全管理办法》进一步明确了铁路食品安全监管范围，突出了铁路站车特点，将地方铁路、合资铁路、铁路专用线、临管线和铁路多经企业纳入其中，并特别强调专供铁路的配餐生产由铁路食品安全监督机构负责监管。

2.4 有利于充分利用和发挥现有铁路卫生资源

铁路卫生监督机构是国家公共卫生体系的组成部分，国家多部法律法规均明确规定了铁路卫生监督机构的执法主体地位。多年来，铁路系统认真履行国家赋予的卫生监督职责，建立了一整套行之有效的食品安全管理模式。铁路卫生监督队伍熟悉铁路运输组织特点，掌握食品安全监督技术，在保障铁路食品安全方面发挥了重要作用。《铁路运营食品安全管理办法》的实施，将有利于发挥既有铁路卫生资源的作用，进一步提高铁路卫生监督队伍的执法能力。

3 《铁路运营食品安全管理办法》存在的问题及建议

由于我国铁路运营领域食品安全管理具有行业特殊性和复杂性，《铁路运营食品安全管理办法》难免会存在一些纰漏和不完善的地方。

(1)《铁路运营食品安全管理办法》缺乏配套的实施细则。

《铁路运营食品安全管理办法》是1986年铁道部颁布《铁路食品卫生监督实施办法》24年后又一部重要的铁路食品安全规章。应尽快以该办法为法制依托，制定出台相应的实施细则，同时组织修订《铁路车站、旅客列车卫生监督管理办法》、《铁路站车卫生监督检查办法》等规章，健全铁路食品安全规章体系，使铁路食品安全管理真正有法可依，有章可循。

(2)该办法第五条第二款规定“站车内供应的自制食品应当实行检测备案制度”，但《食品安全法》及其实施条例均未提及检测备案制度，具体做法无先例可循，应研究制定铁路实施办法和具体规定。第六条第一款规定“禁止承运不符合食品安全标准的食品”没有相应的配套规章保障。目前铁路运输的有关规定中没有要求货主在发运食品前要出具有效的食品检验报告，建议铁路运输主管部门在修订有关运输规章时增加查验食品检验报告的规定。

(3)该办法第六条第二款“食品运输经营者发现可能受污染的食品，应当及时采取控制措施，并及时报告铁路食品安全监督机构”缺乏配套规章。

食品运输经营者发现可能受污染的食品后应采取何种控制措施，是暂停运输、就地封存还是退回货主，缺乏相应的操作规程。应制定《铁路食品运输污染事故处理规程》，明确报告时限、报告内容、处理原则等相关事项。这种情况不同于第九条规定“发生食品安全事故时，食品经营者应当立即封存导致或者可能导致食品安全事故的食品及其原料、工具及用具、设备设施”，因为前提是食品安全事故已经发生了。

以上几点只是笔者对《铁路运营食品安全管理办法》的一些粗浅分析。事实上《铁路运营食品安全管理办法》融汇了众多法律和食品相关部门专家、学者的智慧，借鉴和吸收了路内外食品安全监管的成功经验，明确了我国铁路运营食品安全管理的法律地位，提出了我国铁路运营食品安全监管的崭新模式。随着铁路营业里程的增加，铁路站车食品的种类和需求量在增加，只有建立严格的铁路食品安全管理制度，才能有效保证铁路站车食品的安全，保证旅客的身体健康。相信经过全路食品安全监督机构在实践中不断创新，《铁路运营食品安全管理办法》会成为我国铁路运营食品安全监管的有利保证。

［1］ 李援.《中华人民共和国食品安全法》释义及实用指南〔M〕.北京:中国民主法制出版社，2009.408－409.

A Brief Analysis on the Highlights and Disadvangtages of Railway Operating Food Safety Management Measures

LI Feng-guang，TANG Wei
(1.The Ministry of Railway，Beijing 100844，China;2.Jinan Railway Insitute of Disease Prevention and Control，Jinan 250001，China)

Railway Operating Food Safety Management Measures was promulgated on September 3，2010 by the Ministry of Health.It is a new regulation about food safety management of railway system in our country.It cleared the law enforcement dominant position of railway food safety supervision institution consolidated supervision enforcement，formulated the region and range of railway operating food activities and proposed the establishment of railway operating food safety supervision and coordination.It is a complementary law and regulations for Food Safety Law of the People's Republic of China，bringing together the wisdom of many experts and scholars inside and outside，having accompished it on the basic of soliciting opinions from all health inspection agencies，bringing many new conception of food safety management，providing strong legal basis for railway food safety supervision.This legislation has many new bright spots，but because specificity and complexity of railway operating food safety management field in our country，there are also many shortages and defects，needing continuously improve the regulations in supervsion practice.

railway operating; food safety; highlight; disadvangtage

R155

B

2095－1671(2011)01－0047－04

2010-12-27;

2011-01-10

李峰光(1972－)，男，山东临沂人，主管医师，主要从事卫生管理工作。