城市公用基础设施民营化融资模式研究

姜 婷

(天津城市建设管理职业技术学院,天津市 300134)

城市公用基础设施民营化融资模式研究

姜 婷

(天津城市建设管理职业技术学院,天津市 300134)

近年来,公用事业的大门逐步向民营企业和外企敞开,各种民间资本甚至是外资开始进入公用基础设施领域,公用事业民营化开始成为一种趋势。总结我国城市公用基础设施民营化的融资模式,并对现状进行了分析,为有民营化想法的公用行业企业提供参考。

城市公用基础设施;民营化;融资模式

一、城市公用基础设施的特点

城市公用基础设施,是指为城市的物质生产和生活提供基本条件的具有公共服务性质的设施的总称,是城市生存和发展的基础。其具体内容包括:城市能源相关设施 (电力、煤气、天然气),城市与水相关的设施 (水源、供水、排水、污水处理),交通、道路、桥梁相关设施,城市邮电通信,城市生态环境设施(园林绿化、环境卫生),城市防灾设施等城市公用基础设施的特点:

1.具有基础性和不可替代性。首先,公用设施所提供的产品和服务是人民生活、生产所必需的基础性条件,在经济发展和社会生活中具有基础性的地位和作用。如供水、供气、供热等领域是居民社会生活和经济发展的前提和保证;其次,这些基础设施给人们提供了生活和生产的必需品,这些必需品被替代的可能性很小。比如自来水、排水、污水处理、道路桥梁等,在生活和生产中就几乎没有替代品。

2.具有非竞争性和非排他性。公用设施所提供的产品和服务,在同一单位产品一个人享用时,如果有其他人也来享用,并不会降低使用者的效用;个人使用某种物品时,不能排除他人同时从该物品的使用中获得效用的情况。

3.具有资本密集性。相对于其他一般性商品行业,城市公用基础设施行业需要投入的成本较高,而且投资回报期也较长。如燃气管道的铺设、自来水管道的铺设等,都需要投入大量的前期资本,并且随着城市的建设和发展,企业还需要不断地注入新的资本进行生产和发展。

4.具有自然垄断性。这一行业内的大多数产品具有一定的网络产业性质,这使得其具有规模经济特性,当一家企业投资完成之后,它就能顺利地提供各种产品和服务,随着用户的不断增多,其平均成本会降低,收益会明显增加,而这种网络性会对后进入的竞争者产生自然的阻碍作用。

5.存在着竞争性。虽然城市技术设施行业具有自然垄断性和资本密集性等特征,但是这并不能否定城市公用事业也存在一定的竞争性。首先,有些领域本身就是存在竞争性的,如自来水行业内,可以分割成“水源一制水一管网一输水”的环节,然后可以在制水和输水环节实行竞争,提高服务水平和质量。

二、我国城市公用基础设施民营化的发展

(一)我国城市公用基础设施民营化的法律法规

我国各级政府相继出台了一些法律法规,为民营化发展提供了制度保障。2001年 12月,国家计委出台《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》,鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性的基础设施和公益事业项目建设;2002年 3月,国家计委公布了新的《外商投资产业指导目录》,原来被禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域;2002年 12月,建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》;这一系列相关法规、政策的出台,为我国公用事业的民营化改革创造了必要的制度条件。

(二)我国城市公用基础设施民营化的融资模式

在具体的模式选择方面,结合我们国内企业的民营化实践,同时借鉴国外成功的经验,我们总结出以下几种有价值的模式:

1.BO T(Bu ild-O perate-T ransfer)模式。BO T(Bu ild-O perate-T ransfer)模式,即建设—运营—移交模式,这种模式在我国比较流行,被称为“特许权融资”模式。这种模式是指私营机构参与国家公共基础设施项目,并与政府机构形成一种伙伴关系,在互惠互利的基础上分配该项目的资源、风险和利益的融资方式。BO T主要适用于发电设施、高等级公路、桥梁、隧道、城市供水等基础设施建设,以及其他规模大并具有长期稳定预期收入的项目。该模式的优点是整个项目的资金筹措、设计、建设、营运等均由政府授权的发展商负责,发展商受到政府或其委托部门的监督;授权期结束后,政府将无偿拥有项目的所有权、使用权和全部或绝大部分收益权。如成都第六水厂 B厂项目,工程总投资 1.16亿美元,由法国威立雅建设经营,是我国第一个城市供水 BO T项目。

2.合资合作模式。合资合作是指外资或民营资本和公有资本方成立合资公司,共同建设、经营公用事业。这种模式要求民营资本投入一定比例的资本金,公有资本方以现金或者等量资产入股。经营期满后,如双方协议不再延长,合资公司的固定资产即归公有资本方所有。这一模式的主要特点是在项目或工程建设、运营和管理的过程中采取国内资金与国外资金相互联合的方式,合资的双方共担风险,共同受益。这已成为非公有资本投资公用事业的重要模式之一。在我国城市公用事业民营化中采取这种模式的企业有很多例如 1997年威立雅集团和天津市合作兴建的天津凌庄水厂;2001年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司;青岛市自来水集团有限责任公司与中法水务投资有限公司合作经营水厂,合作方各占 50%的股份,双方合营期限为 25年,合作期满后,固定资产无偿交还青岛市自来水集团。国内民营资本通过这种形式投资市政公用事业的一个成功例子是在香港联交所上市的新奥燃气控股有限公司成功进入了内地的河北、广东的深圳、江苏的无锡、以及山西的临汾等地的燃气市场。其中新奥集团与国有企业石家庄燃气集团共同投资成立了石家庄新奥燃气有限公司,分别占股 70%和 30%。该公司主要负责经营石家庄市管道天然气的分销业务,为石家庄供应天然气,项目总投资 2.2亿元。

3.TO T(T ransfer-O perate-T ransfer)模式。TO T(T ransfer-O perate-T ransfer)模式,是指公有资本方把已经建好的公用事业项目有偿转让给非公有资本方经营,公有资本方凭借公用事业项目在未来若干年内的现金流量,一次性地从非公有资本方那里获得一部分资金。经营期满,非公有资本方再把公用事业项目无偿转让给公有资本方。例如上海实业通过 TO T方式,以 6亿美元取得上海内环线高架 35%的专营权;2002年 9月,天津开发区向上市公司天津泰达转让整个开发区 272万平方米的绿地草坪和园林绿化中心,合同期限为 50年。根据协议,泰达股份出资 5.85亿元收购这项公用事业资产,开发区政府每年给泰达公司 7.5%的投资回报,合同期满后,政府回收所有绿地和草坪及其相关土地使用权。2010年 6月,天津燃气与华润燃气 (香港)拟在中国设立建议合营公司。天津燃气与华润燃气 (香港)将分别拥有建议合营公司注册资本的 51%及 49%,预期额度为人民币 4,000,000,000元至人民币 5,000,000,000元之间。在成立合营公司后,建议合营公司将接管天津燃气的所有现有天然气相关业务,预期为期 30年。这项合作虽然刚达成意向,但很明显地带有 TO T的色彩。

4.直接购并模式。这一模式是指外资或民营资本直接收购原有公用事业企业的股权,并进行改造和经营。例如 2002年 5月,威立雅以 20亿元现金,超过资产评估价格近 3倍的价格,收购了上海浦东自来水公司 50%国有股股权,并承诺:在收购后,对 1582名员工不进行裁员,保证提供优于现有标准的优质自来水并将保持政府统一定价的条件;和记黄埔斥资 2.5亿港元收购在香港创业板上市的百江燃气 12.8%的股份,借此进入内地燃气市场。中华煤气在取得广东液化天然气项目的股权后,又分别斥资 6亿、2亿元人民币,及 3000万、2000万美元,参股武汉燃气热力集团、控股泰州市、南通市、南京市浦口区燃气管网的控股权。

5.PPP(Pub lic-Private-Partnersh ip)模式。PPP模式,即公私部门合伙关系方式。这是国际上新近兴起的一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式,是由政府对银行承诺给予投资公用事业的非公有资本方支付相关费用,而使非公有资本方顺利获得银行贷款用于公用事业的建设。这种模式,突破了目前的引入私人企业参与公共设施项目组织机构的多种限制,尤其适用于大型的、一次性的项目,如供水、道路、医院以及学校等,应用范围十分广泛。如北京地铁 4号线、由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太垃圾有限公司“日处理生活垃圾 1000吨垃圾厂”等项目均采用了PPP模式。

三、我国城市公用基础设施民营化的现状

经过十几年来的实验和探索,在民营化进程中,取得了不少实践经验,主要表现在:

(一)提高了资金使用效率

以排水、道路保洁、绿化等服务为例,过去是按定额由财政拨款给政府所属的事业单位。据对青岛、沈阳、鞍山等市的研究,这些城市对以上服务实行竞争招标后,在服务质量不降低的前提下,节省资金达到 20—50%。南京、青岛、贵阳等市在公交行业实行市场化改革后,在竞争的压力下,人车比由原来的 16:1左右达到 4:1左右,车况改善、服务质量明显提高。

(二)扩展了建设资金的来源渠道

国内公用事业民营化成功项目表明,在市场条件下,允许民间资本参与到公用基础设施建设中来,可以解决政府投资不足的问题,可以在市场机制的运作下,充分体现外资企业和民营企业灵活、高效、重质量、重管理的特点,提高资本的适用效率。

(三)促进国有企业改革,引进先进的经营理念和管理经验

上海、天津、青岛等城市通过与国外水务公司合资,合作经营现有企业,不但盘活了公用设施存量,为政府投入新的设施建设提供了资金,而且通过合作经营,迫使原国有企业进行改革,改进了原国有企业的经营机制,提高了企业经营效益。

(四)分散政府投资公用设施的风险

本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险,改由新的投资者承担,由于准予进入的企业一般是融资能力强,风险意识强,经营业绩好的外资企业或民营企业,因而相应减少了政府风险,减轻了财政补贴压力。

(五)提高了市场的竞争活力

在一些城市公用设施市场开放的行业中,由于外资涌进和民营资本的进入,原国有企事业单位将面临着竞争的压力,过去长期以来由政府所属企事业垄断本地区市政公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难维持,市场竞争的局面初步形成,竞争产生效率的现象已经出现。

经过近年的发展,公用民营化已是一种潮流和趋势,但方式仍值得研究和探索。民营化的关键在于形成有效的竞争机制,在打破国有垄断的同时要防止形成新的民营垄断。公用基础设施行业实行民营化改革不是根本目的,最重要的是通过民营化推动公用事业改革,尽可能发挥市场竞争机制的作用,以提高公用事业运作的经济效率,在更大范围内提高公众福利,促进市场竞争和改善市场环境。

[1]何孝星.加快推进我国经营性公用事业民营化问题研究[J].经济学动态,2003,(10).

[2]王自力.公用事业改革的权利结构:比较与选择[J].当代财经,2006,(09).

[3]黄少军.加速推进我国城市公用事业多渠道融资改革[J].工会论坛,2007,(05).

[4]胡元聪.国外公共投资准入的时间及对我国的启示[J].重庆教育学院学报,2007,(01).

A b s tra c t:In recen t years,pub lic u tilities have gradually opened the doo r to p rivate and fo reign en terp rises.Private cap ita l and even fo reign cap ital begin to en ter the field of pub lic in frastructu re.The p rivatization of pub lic u tilities has becom e a tendency.The paper summ arizes the financing patterns of the p rivatization and analyzes the status quo in the hope of p rov id ing reference fo r those pub lic industries and en terp risesw ith p rivatization inm ind.

Key wordscity pub lic in frastructu re;p rivatization;financingm odel

The Privatization M odel of C ity Pub lic Infrastruc tu re

JIANG T ing

(Tianjin U rban Construction and M anagem en t Techno logy College,Tianjin 300134 China)

F294

A

1673-582X(2011)04-0087-04

2011-01-10

姜婷 (1982-),女,天津市人,天津城市建设管理职业技术学院助教,研究方向企业财务管理。