区域基层图书馆发展比较分析及其发展措施

●刘兹恒，黄红华（北京大学 信息管理系，北京 100871）

一般而言，县以下基层图书馆是相对于省市级高端图书馆而言的，在城市，主要指区、街道、社区图书馆；在农村，则主要指县、乡镇、村图书馆（室）。由于基层图书馆处在整个图书馆体系的底端，是公共文化服务布局在各地的网点，是最贴近民众的图书馆，因而也是实现图书馆社会价值最重要的载体。[1]

由于基层图书馆与外部环境存在着能量的交换与互动，所以无论是政治环境或是经济环境的变化，都将直接影响到它的生存以及可持续发展的能力。这就使得处在不同区域的基层图书馆，如东部发达地区的基层图书馆与西部不发达地区的基层图书馆，无论是在信息资源建设还是在服务项目的开展等方面，其发展水平都存在极大的差异。本文将尝试性地从以下两个纬度，即制度变迁路径和生态学角度，对不同区域基层图书馆的发展进行比较分析，并在此基础上对其不同的制度变迁路径进行探析，以寻求我国基层图书馆发展的对策。

1 不同区域基层图书馆发展的路径比较分析

新制度经济学认为，制度变迁从制度不均衡开始，当一个社会中制度的供给大于或者小于需求的时候，就出现了制度不均衡。当人们的利益要求在现有制度下得不到满足时，就产生了对新制度的需求；而当一些人发现通过变革现有制度或进行制度创新有利可图时，就会发起制度变迁。根据制度变迁过程中促成制度变迁的决定力量的不同，可分为诱导性变迁和强制性变迁。前者是指一群或某个人在响应由制度不均衡引起的获利机会时所进行的自发性变迁，而后者则是指政府运用其所掌握的强制力，利用法律和行政命令，组织实施的制度创新。[2]

路径依赖是制度变迁演进中普遍使用的一个概念。新制度经济学的代表人物之一——诺斯创造性地提出了制度变迁的“路径”这一重要概念。他认为，一个国家在经济发展的过程中，制度变迁存在着“路径依赖”（pathdependence）现象，即一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续下去。“路径”理论从制度角度解释了为什么不同的国家或地区并没有走同样的发展道路。通常，路径依赖有两种方向：一种是良性的制度依赖。这种情况是指某种初始制度选定后，其报酬递增促进经济的发展，其他相关制度安排也会与之相配合，导致有利于经济增长的进一步制度变迁。另一个极端情况是某种制度演变的轨迹形成以后，初始制度的报酬递增消退，开始阻碍生产活动，那些与这种制度共荣的组织为了自己的既得利益而尽力维护它。此时，这个社会进入了无效制度，即进入了“锁定”（lock in） 状态，这是恶性的路径依赖。诺斯一直都认为，被锁入正反馈之中的经济制度，通常会制约行为者，仅允许其进行边际性的渐进变迁。这些渐进变迁经过长时间的累积，以演化的方式改变经济制度框架。[3]

如果我们把“路径”理论用来对我国基层图书馆的发展进行分析，同样可以发现，不同区域基层图书馆发展过程中也有两条制度变迁路径，分别为良性循环路径和恶性循环路径。

1.1 基层图书馆发展良性循环路径分析

基层图书馆发展良性循环路径表现为：基层图书馆改革－职能清晰－社会资源增长－政府获利（政府财政不断增长）－政府能力提升－推进图书馆事业的发展。具体表现在经济较为发达的东部地区。由于这些地区公民社会发育比较成熟，社会和市场已初步形成了自身的发展空间和发展逻辑，这种良性的社会、经济、自然条件为基层图书馆的发展提供了可资利用的广泛资源，政府自觉扮演服务角色，通过界定产权建立现代图书馆发展制度。政府通过税收来从日益增长的社会资源中增加财政收入，同时也就增加了基层图书馆的投入，促使基层图书馆的服务能力进一步提高，基层图书馆反过来又直接为地区的社会稳定、经济发展作出了贡献。这种良性循环是基层图书馆可持续发展的基本保证。

1.2 基层图书馆发展恶性循环路径分析

基层图书馆发展恶性循环路径表现：图书馆未能改革成功－社会资源的萎缩－图书馆陷入财政困境－图书馆发展受到限制。具体表现为，在一些经济较为落后地区，受社会、经济、自然条件的制约，社会与市场的不成熟，政府的角色不得不定位于政治、经济、文化的主导地位，将本应由市场、社会承担的职能揽于一身，导致政府职能的无限膨胀。这种“大而全”的政府状态进一步加剧了其产权不清，抑制了经济与社会的发展，导致社会资源萎缩，使政府财政状况陷入困境。而政府的财政状况在很大程度上又会制约政府服务能力的提升。因此，当政府存在着财力紧张的情况，其财力仅够维持其基本基层政权的运转，用于公共管理与公共服务的资金就会非常缺少。由于基层图书馆的发展离不开政府持续性的资金投入，在缺乏这种投入的情况下，基层图书馆的发展必然受到限制。而“路径依赖”理论认为，一种制度形成以后，会带有一种自我捍卫和强化的机制，要放弃这种制度十分困难，这又进一步加剧了基层图书馆发展的恶性循环。

2 基层图书馆发展的生态学比较分析

台湾学者彭文贤认为，行政制度与它所处的生态环境间具有交互行为，它们之间形成了互相影响、相互依赖的关系。要了解一个行政制度中的行政行为，仅靠研究行政上的典章制度、组织结构，以及一切人事制度等，是远远不够的。为研究行政制度中的组成部分，就必须了解其生态环境。行政的生态环境，简单地说，就是指某一行政体系所存在的整个社会系统中，所呈现的一切行为形态与价值观念，它包括经济因素、社会因素、沟通网、符号系统和政治架构等。[4]

而作为人类社会发展到一定阶段的文明产物，图书馆为一定社会的政治、经济、文化服务，而它的发展也依赖于所处的各种生态环境的积极配合。按照行政生态学的观点，作为社会性的制度安排，基层图书馆和其所处的生态环境的和谐与统一是其获得持续性发展的基本要求。从静态来看，环境是任何政治或行政系统运行、改革及发展的前提、依据和施加影响的对象，是一个系统赖以存在和发展的外部条件的总和。基层图书馆与周围环境之间的有机联系，构成了其自身特有的行政生态环境，如政治、经济、文化、自然资源、历史传统、人口乃至其生活方式、价值观念等，都会对基层图书馆的发展产生影响。从动态来看，基层图书馆的改革与发展是其不断适应客观环境而进行制度创新的过程，反过来，客观环境的变化又是基层图书馆进行改革和发展的动力。

2.1 不同区域基层图书馆社会、经济、自然条件的比较分析

基层图书馆发展的能力与所处的环境，即社会、经济、自然条件紧密相关。例如，作为政治、经济等较为发达的东部地区，由于位于中国的沿海和长江三角洲等对外开放程度较高的区域，其地理位置优越，民众相比较而言具有较为强烈的市场意识、公民权利意识以及民主参与意识。因此，在市民社会发育较为成熟的情况下，社会和市场已初步形成了自身发展的空间和发展渠道，而这种良性的社会、经济、自然条件就为基层图书馆的发展乃至提高基层图书馆的服务能力提供了广泛的社会、政治、经济资源，基层图书馆与社会、与政府就比较容易形成“强社会－政府－大图书馆”的格局。需要指出的是，这里的“大”有两层含义：其一，当社会资本较为丰厚的时候，政府拥有强有力的经济实力，能够提供更为有利的公共政策对基层图书馆的发展进行引导和规范。而成熟的市民社会及其所拥有的较强的自治能力又使得社会承担了一部分政府的经济职能和社会职能，而属于社会公共事务的基层图书馆相应地也获得了较为充足的发展资源。其二，政府在“政府－企业”关系以及“政府－社会”关系中扮演服务的角色，并从日益增长的社会资源中提取财政收入，获得收益，反过来促进政府服务能力提升。而服务能力提升后的政府能从其拥有的较为充裕的经济、政治等资源抽出一部分反馈给社会，用于改造社会公共设施，提升政府公共服务能力。作为公共事务中的一部分，基层图书馆也会因此受益。

相形之下，在较为落后的中西部地区，由于缺乏资源补偿机制，其基层图书馆的发展显得格外艰难。这种状况与其所处的社会、经济、自然环境也是紧密相关的。由于所处的地理位置并不是很优越，这些地区公民权利意识以及民主参与意识较为淡薄，发展、利用图书馆的意识也较弱，因此其图书馆发展的社会空间较为狭小，“政府－社会”格局就容易形成“弱社会－大政府－小图书馆”的格局。这里的“小”亦有两层含义：其一，政府不得不大，社会与市场的不成熟使得政府在当地的经济发展、社会稳定等方面承担了很多职能。于是，在政府职能扩张的过程中，往往是着眼于能够快速、有效促进当地经济发展，增强政府能力的项目，作为经济效益和社会效益不明显的基层图书馆就往往被忽略了。基层图书馆由于缺乏正常的资金来源保障，在新书引进、馆舍改造、服务拓展、人员培训等方面只能是捉襟见肘。其二，政府大而不强，社会资源的萎缩使政府获取机制大为失效，同时出于政府会遭遇缺乏机构改革和人员分流所需的资源补偿机制和分流渠道的困境，很难进一步抽取相应的资金或是出台政策来支持基层图书馆事业的正常有序开展，使得基层图书馆的发展更加困难重重。

2.2 不同区域政府能力比较分析

图书馆从个体角度来说是一种机构，而从整体意义上来说则是一种社会性的制度安排，是为了保障公众的知识信息福利（即满足公众的知识信息需求）而作出的一种制度安排。社会上的每一个公立（即政府设立）的图书馆机构，都是这种制度安排的产物。这就形成了这样一种事实逻辑关系：作为制度安排意义上的图书馆制度，决定着作为机构意义上的图书馆个体的存在与发展。反过来说，作为机构的图书馆个体的存在和发展，受制于国家和政府层面的图书馆制度安排的状态。所以，每一个图书馆机构的发展状态如何，不仅仅取决于该图书馆自身的管理水平如何，而更具决定性地取决于国家和政府层面的图书馆制度安排如何。[5]

国家或是政府层面对图书馆进行制度安排的优劣一定程度上取决于当地政府的能力。政府能力是指现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组织、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的、非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家迅速、均衡、持续、健康发展的能力。[6]

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。[7]它具有权威性、稳定性、系统性、广泛性的特征。更为重要的是，它的作用在于能以行政的权力为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益提供可实现的方案。

对于基层图书馆而言，地方法规、指导性意见、发展规划或者财政制度安排，都不仅是对其存在及地位的认可，也是其可持续性发展的措施保障。一般而言，经济较为发达的区域，有关发展基层图书馆的措施都比较具体。如1997年上海市就制定了《上海市公共图书馆发展规划》，规划指出，中心图书馆服务体系将向全市街镇、社区等基层图书馆网点和文化组织机构延伸，覆盖所有具有数字化文献信息需求的用户；[7]2002年，北京市的《北京市图书馆条例》开始实施，该条例鼓励和扶持在社区内兴办图书馆（室），要求各区、县政府采取多种扶持措施，加强社区图书馆（室）建设；1997年深圳市的《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》颁布实施，2004年又进一步确立“图书馆之城”建设目标；2004年，《东莞地区图书馆总分馆制实施方案》出台，提出建设以东莞图书馆新馆为总馆，各镇（区）图书馆为分馆，村、社区（居）图书馆以及图书流动车为补充，吸收企业、学校等其他系统图书馆加入的地区图书馆网群”。[8]这些发达地区的基层图书馆在政策的指导下，逐渐形成了包括城市图书馆集群管理模式等发展模式。其中，东莞市到2006年底已经建立起拥有1个中心馆、18个分馆、100个图书馆流动服务站，形成了“技术+管理”、虚拟与实体结合的地区图书馆集群网。[9]

政府能力对基层图书馆发展的影响不仅表现在公共政策的制定上，还通过其拥有的经济实力作用于基层图书馆。

3 实现不同区域基层图书馆发展的措施

治理（governanee）是源于拉丁文和古希腊文的古老词汇，原义是控制、引导和操纵。作为一个英语词汇，其开始使用的时间说法不一，有人认为该词能上溯到16世纪甚至14世纪末期。不过，治理在近现代社会科学领域基本是被遗忘的词汇，只是偶尔作为“统治”（goverrlment）的替代词出现。[7]但是，“治理”与“统治”在当今并不是可以随意使用的两个概念。治理是当代政府管理的一种新形式，是行政改革的产物。好的治理即善治，就是使公共事务所覆盖的公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府和公民对社会公共事务的合作管理。治理的主体既是政府，也是民间公众，治理的对象则是公共事物。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。[10]

要实现对基层图书馆的有效治理，我们在这里提出两种治理方式：

（1）在经济实力较为雄厚的区域，政府拥有且自主运行社会资本的能力较强，可以采用以政府为主导，通过引入社会中的第三部门、市民社会等参与者来实现治理。这种方式着重强调政府在基层图书馆治理中的主导地位。在基层政府占据主导地位的基础上，引入社会力量来参与政策方案。同时，新的社会治理环境要求政府从第三部门的本质出发，理性建构与第三部门的信任关系，并以此为基础指导和推动公共政策创新。通过政府行为方式等的改革能更有效地带动基层图书馆在体制等方面的改革，实现真正意义上的治理。而政府的内部行为方式是实现基层图书馆治理的关键所在。

（2）在经济实力较为薄弱的区域，由于政府承担着较多的发展任务，作为不能及时产生社会和经济效益的基层图书馆，其发展应主要寻求更多社会力量的积极参与。因此，治理须通过发展非政府组织、第三部门和公民社会来实现。这种方式强调第三部门的发展和市民社会的培育。通过培育公民和第三方参与建设基层图书馆的意识，探索公民和公众参与基层图书馆管理与建设的途径与方式。与此同时，也应强调民间商会等非政府组织对公共事务的参与在基层图书馆治理中的作用。在非政府组织积极参与基层图书馆的建设过程中，图书馆最为主要的角色应是与公众建立互动式的沟通机制。这种沟通机制的建立是为了树立图书馆在公众中的形象，获得持续性社会力量的支持。

实际上，基层图书馆的治理需要多方的博弈。无论是作为政府的治理主体还是引入第三方来有效地参与对基层图书馆的治理，都需要基层图书馆在不同的主体间进行互动，以形成适合于自身的发展机制。在现代社会中，社会公共事务管理的主体并不仅限于政府，越来越多的非政府组织参与到公共管理的全过程中，而公共管理主体的多元化恰恰是现代公共管理与传统行政管理的重要区别之一。作为社会公共事务的重要组成部分，基层图书馆的发展不仅需要政府在财政投资、政策指导以及制度保障上的安排，也需要更多的第三方，如社会团体、NGO等的支持。当然，各种社会力量能否顺利或是有较强的意愿对基层图书馆提供支持，政府能力仍是一个很重要的因素。

[1] 刘兹恒，王秀粉.近年来基层图书馆可持续发展的研究综述[J].图书与情报，2010（4）：42－49.

[2] 金太军.乡镇机构改革挑战与对策[M].广州：广东人民出版社，2005.

[3] （美） 约翰·L.坎贝尔.制度变迁与全球化[M].姚伟译.上海：上海人民出版社，2009：67.

[4] 彭文贤.行政生态学[M].台北：三民书局，1988：49－50.

[5] 蒋永福.制度图书馆学：概念、内容、特点与意义 [J].图书馆，2009 （6）：11－13，16.

[6] 张国庆.行政管理学概论（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2000：562.

[7] 公共政策 [EB/OL].[2010－11－19].http：//baike.baidu.com/view/640056.html.

[8] 上海市人民政府.上海市公共图书馆管理办法[EB/OL].（1996－11－28）[2011－01－13].http://www.shangha.i.gov.cn/shanghai/node2314/node3124/node 3164/node3167/user'object6ai593.htmL.

[9] 龙叶，等.我国基层图书馆可持续发展的策略研究 [J].图书情报工作，2010，54（1）：87－90.

[10] 王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].杭州：浙江大学出版社，2009：1.