我国高等教育投资机制的经济学分析

蔡志强

(天津商业大学经济学院，天津300134)

1999年我国高校大规模扩招，目前我国已进入国际公认的高等教育大众化发展阶段。近年来，围绕高考和大学生就业的讨论越来越多，问题主要集中在“花那么多钱上了大学却难以就业”，很多人对“是否还上大学”产生了疑问。作为理性“经济人”是否应该上大学?从投资主体角度探讨高等教育投资机制改革的经济公平与效率问题很有必要。

目前我国学者对高等教育“投资主体”的分析主要有以下几种观点。闵维方最早从理论上阐释了高等教育成本补偿政策的理论基础，大学生是高等教育的最直接受益者(私人收益)，高等教育明显提高其劳动生产率和社会道德修养、审美情趣，根据谁受益谁投资、分享收益者需分担投资成本的补偿原理，毋庸置疑大学生应承担部分学费，这为后来的高校收费找到理论支持。同时，高等教育的知识溢出效应非常明显，为社会创造更多财富(社会收益)，使得高等教育成为一种“准公共品”，国家投资高等教育成为必要。［1］但是，马晓强和丁小浩通过对我国城镇居民个人教育投资风险的实证研究认为，收入越高，教育对收入影响越小，我国的高等教育个人投资存在明显的收益风险。［2］郎益夫综合性地从高等教育的特性、投资规模、投资结构、投资来源、拨款机制、治理结构、办学效益等方面对我国高等教育投资问题进行了系统研究，并借鉴企业产权理论和治理机制，提出我国高等教育治理结构的制度创新方向，特别指出了目前我国高等教育成本中含有转移支付的成分。［3］同样，国家办高等教育也存在种种问题，彭文峰分析了我国高等教育投资面临的问题:高等教育经费总量严重短缺，政府财政投入不足;政府对高校财政拨款不尽合理，欠公平;同时，经费管理中重投入轻效益的倾向明显;教育投资资金来源单一、多渠道筹资有缺陷，保障措施不健全，银行信贷已不堪重负等。［4］许娇、孟祥财对我国高等教育投资主体关系的回归分析的结论为:强制性变迁和渐进式变迁的结合影响我国投资主体的行为模式，家庭最为敏感，企业次之，而政府最为不敏感。但是，企业的敏感性在增强，国家应抓住机会，扩大企业投资高等教育规模。［5］这些研究集中于国家出台高等教育收费制的理论基础、存在问题、投资主体行为模式及影响因素，在此基础上，本文从经济公平的视角和投资主体的角度进一步分析我国高等教育投资机制变革，阐释高等教育投资主体的经济公平和社会效率问题。

1 我国高等教育投资机制和管理模式的演进与评价

任何投资机制和模式都有一个历史传承过程，对投资机制历史过程演进的分析评价，是提出投资机制改革建议的基础。我国经历了由中央计划经济下的高等教育投资管理模式到市场经济下的高等教育投资管理模式的转变，这一转变体现了公平与效率的内涵。

1.1 中央政府统一计划投资管理模式(1950—1984年)

建国之初的20世纪五六十年代，我国依照苏联模式建立起计划经济体制及其相应的高等教育体系。高等教育是由政府计划举办、全额公共财政投资和管理的单一国家投资与管理模式;而1977年恢复高考后到20世纪80年代改革开放之初，鉴于当时的分配政策导致国民收入普遍很低的背景，在人均可支配收入极其有限的条件下，仍然延续国家公共财政投资的免费高等教育模式，高等教育肩负起了尽快弥补文革造成的人才青黄不接的特殊的历史使命，为社会主义建设培养了一大批优秀知识分子、科研人员，促进了社会主义经济的发展。1985年以前，我国按照“基数加发展”的模式拨付高校事业费，高校不仅不收取任何学费，而且国家还拿出相当大一部分资金以“人民助学金”的形式用于补贴大学生在校学习期间的生活费用开支。但是，这一时段我国高校招生规模较小，高等教育采取的是精英教育模式，大学毕业生采取国家统一分配就业方式。在只有极少数人能够上大学的情况下，公共资源的配置具有明显的倾向性。高等教育供给有限，存在极高的“经济租金”。为防止寻租，体现公平，高考模式以分数为标尺，作为获得接受高等教育资格的选拔形式，以形式上的公平替代实际的不公平，剥夺了大多数人接受高等教育、获得人生晋级的重要机会。从经济学角度看，扩大高等教育招生规模以增加高等教育的供给，能提高大众的普遍受教育程度，改善收入分配状况，这是一种帕累托改进，能促进社会公平。

1.2 中央与地方共同投资管理模式(1984—1994年)

1978年十一届三中全会以后，我国经济体制改革不断深化，实行了中央与地方分级管理、各省“分灶吃饭”的新财政体制，从而也带动了教育体制改革。1984年，高校扩展其投资模式，试验招收一定数量的委培生和自费生。1985年，国家教委随之提出“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配支付方法，实际上增强了高校经费安排的自主性责任;同样，1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》，对地方办学、社会办学开始“松绑”。1993年，《中国教育改革和发展纲要》进一步建立和完善了中央与省分级管理、分级负责的教育管理体制，扩展高等教育投资模式，优化配置资源，

充分调动地方政府投资高等教育的积极性。随着我国建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，高等教育的投资模式逐步演变成中央与地方的共同投资和管理，毕业生分配模式逐步由国家统分到自主择业制转变，招生人数逐年增加，以满足我国大规模经济建设对人才的旺盛需求，高等教育的公平性相对于20世纪80年代中期以前有所改善，但仍然只有很少一部分人能够接受高等教育，社会公平的推进有限。

1.3 高等教育多渠道投资管理模式的形成(1994年至今)

1993年，《中国教育改革和发展纲要》的目标是要确立新的教育投资机制，即:把校办产业收入、社会服务收入、高新科技企业支持、社会捐资助学、金融信贷等作为预算外的教育经费筹措的主要措施，且将“收取非义务教育阶段学生学杂费”作为筹措教育经费的的渠道。同时，国家确立“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的十六字方针，对社会力量办学采取鼓励、支持、引导和规范管理，推进形成高等教育以政府办学为主向社会各界参与办学转变的新格局，这体现了我国社会主义市场经济体制下高等教育投资多元化改革的必然要求。

1994年，国家在37所高校实行招生并轨改革试点，我国高等教育财政预算内拨款从1993年的82.4%逐步下降到2007年的43.8%，而学杂费及社会捐赠集资、社会服务等经费来源结构则从1993年的 6.2%、0.7%、0.81% 分别上升到 2007年的33.9%、0.71%、0.51%，预算外收入占高等教育总经费的比例呈上升趋势，特别是学杂费收入上升比例较大。①20世纪90年代以后，中央政府实施“211工程、985项目”等一些大型高等教育专项资金项目，强化了高等教育专项资金投入力度。

2002年12月28日，《中华人民共和国民办教育促进法》的出台，使得我国民办教育从此获得了相应的法律地位。从高等教育的投资运行模式上看，目前我国民办高等教育的运行主要还是依赖于收取学杂费，不足部分依赖银行贷款及挂靠母体企业的资金支持，而各级政府仅以直接减免税收、金融政策支持及其他帮扶政策支持民办高等教育发展，民办高等教育体制改革和制度创新，改变了政府投资高等教育的单一模式。这对于发展中国家大力兴办教育、有效缓解国家财政负担来说，是一个帕累托改进。

1995年，中国高校开始并轨收费招生，1999年全国普通高校大规模扩招，招生人数从1998年的108万增长到1999年的159万，以后10年时间里，我国高等教育规模实现了历史性跨越，先后超过俄罗斯、印度、美国，成为世界第一。在此阶段，为体现公民受教育的公平性，任何取得大学入学资格的大学生不会因家庭经济贫困而被排除在高等教育系统之外，因此，我国高校在依据成本补偿政策收取学费的同时，辅以“奖、助、贷、勤、减、补”为主要手段的高等教育资助体系，向弱势群体提供必要的教育资助，逐步建立和完善我国高等教育的学生资助体系。

高等教育由开始的国家公共财政全额投入转变为社会多渠道的投资模式，推动我国高等教育规模迅速扩大，使高等教育的社会公平性问题有了深层次的发展，即上什么大学、去哪上大学和上了大学能不能就业的问题。

2 高等教育投资机制变革过程中的公平和效率问题

在我国的高等教育投资机制变革中，从公平与效率的角度分析，谁应该成为我国高等教育的“投资主体”?

2.1 公平与效率

公平是具有时代特征和具体环境评价标准的准则，体现公正、道义，公正、平等地对待每一个体，且符合综合约束的最坏可能的最小化(最糟糕的人的利益的最大化)。在高等教育公平上，体现为受教育权利资格上的人人平等，按照社会秩序层级原则和经济的需求原理，最大化地平等供给或满足各阶层人群对高等教育的需求。从经济角度看，公平界定有两种标准:主观和客观。主观以人们的心理状态为标准，客观以分配结果为标准，二者结合，可以分为三种公平观:功利主义公平观(社会所有成员的效用最大化)、能力主义公平观(满足人的需要)和自由主义公平观(竞争均衡)。高等教育的公平评价，既可以遵从功利主义和自由主义原则，也可以遵从能力主义原则。高等教育公平是在市场经济中获得就业收入的一种评价，获得高等教育资格与取得就业收入的平等性为其公平本质。

效率是一个经济学或管理学的术语，指资源配置的合理或者运行的顺畅和产出效果良好。帕累托效率最优是经济学的基本判定标准，亦指竞争是有效率的。但是，帕累托效率最优忽视了收入分配的结果的不公平，且我国高等教育的效率与公平在现阶段的竞争性的原则指导下问题很突出。

2.2 高等教育投资主体的界定

高等教育的公平应从投资主体角度评价。舒尔茨认为，教育投资虽然只是人力资本投资的一部分，但却是人力资本投资的核心和主体。作为现代社会的个体，接受不接受高等教育，直接关系到其职业选择、生活状况。从长期来看，高等教育投资风险仍然较小，且是一种具有明显溢出效应的投资。但是，相对于个体而言，人力资本投资却是严格的私人产品，个人应当是高等教育投资的主体之一。虽然高等教育促进经济增长主要通过人力资本的作用，但知识和技术的溢出效应使得人力资本投资又具有一定的准公共产品性质。同时，人是可以流动的，政府对人力资本的投资必须以其为本区域经济服务为前提，才不至于承担过多投资风险。因此，在国家范围之内，政府作为高等教育主要投资主体之一，以公共财政承担人力资本投资成为必然选择，这能使知识和技术的溢出效应限定在国家范围之内，促进本国竞争力的提高。

企业从自身利益出发，为满足自身发展急需的专门人才，或者通过自身培训，或者通过委托高校培养方式，均需要进行专门投资。从专业化分工角度看，除非涉及公司技术研发秘密，一般专业人才委托高等院校的培养更具节约成本的优势，企业也是高等教育社会投资主体之一。

2.3 我国高等教育投资机制变革与经济公平和社会效率

纵观我国高等教育投资机制变革过程，不难发现，在经济发展水平较低的情况下，政府作为高等教育的投资主体，克服了民间资本积累较少使其无力支撑庞大高等教育投资的困难，也很好地解决了最初高等教育的人力资本投资边际溢出效应较大的矛盾。同时，建国之初到改革开放之初，我国实行计划经济，国家计划和政府配置资源成为唯一方式，国家高等教育投资形成的人力资本能很好地体现政府意志，最大限度地满足国民经济发展对于人才的需求。当时，社会公平原则更多地体现为功利主义原则和自由主义竞争性原则，以高考分数的竞争决定获得高等教育的资格。

1978年改革开放到20世纪90年代中期社会主义市场经济体制的初步建立，我国经济发展水平逐步提升，经济发展带来高等教育对人力资本投资的需求激增，原有的只是以中央政府公共投资支撑的高等教育不再能满足需求，且本身存在激励机制设计的弊病，需要引入新的投资主体。首先，中央与地方政府财政的“分灶吃饭”和高等教育中央与地方的共同投资、分级管理，这样设计的激励机制，能较好发挥地方政府通过支持属地高等院校服务区域经济发展，满足了谁投资谁受益的经济法则。其次，放开社会办学和民办高等教育，以法律形式明确其合法地位，进一步调动社会资源发展高等教育。最后，在居民收入有了一定提高的前提下，作为高等教育的最大受益者的个人，同样有投资高等教育的愿望，高等教育收费制得以执行。这样，我国逐步形成了多元投资主体的高等教育投资管理模式。有了资金的支持，高校扩招成为可能，更多的人能够享有接受高等教育的权利，能更好体现能力主义和功利主义相结合的公平原则。

我国高等教育投资机制改革支撑了高等教育规模的扩展，推动了高等教育类型和结构的多元化，改善了社会资源分布和入学机会的分布，更好地体现社会公平原则。从1996年起，我国仅用不到l0年的时间就实现了高等教育由精英化阶段向大众化阶段的历史性跨越，这是许多国家几十年才能实现的。这得益于我国高等教育投资机制的改革，在投资机制模式上创新，形成高校经费来源渠道多元化，使得这种扩张成为可能。

应该看到，我国严格的高考选拔制度，在很大程度上使得个人获得高等教育的机会取决于其前期接受的中、小学教育的质量。因此，经济较为发达地区比经济欠发达地区、较为富裕家庭比贫困家庭的孩子，从起点和过程来看，都有失公平教育原则，因为前二者都有着更多的机会获得较高水平的中、小学教育，导致高考竞争的起跑线上的不公平。然而，在实行多渠道筹措高等教育经费后，即使在政府投入高等教育的资源保持不变时，高校总经费支出增加，这样高校大学生人均公共资源量将相应减少，经费的多方筹措带来的直接效果是更多的人有机会接受高等教育，这在一定程度上促进了高等教育在入学机会上的平等，从而推进公共高等教育资源在社会成员中配置上的结构性公平。

高等教育投资结构改革导致大规模的高校扩招，后果是大学生毕业就业难问题凸显。从深层次分析，大学生就业问题不只是高等教育的供给问题，也是社会经济发展对于大学生的需求问题，但却考量着我国高等教育的投资主体行为模式的效率与公平。我国经济发展长期以来走的是粗放型增长的技术路线，在我国已经处于工业化中后期阶段下，转变经济增长方式成为必然。2008年全球金融危机既是机遇也是挑战，2011年国际经济增长仍不稳定，新一轮的经济复苏增长中，我国必须摈弃资源过度消耗的出口加工型为主导的模式，向科技型、知识型的服务化经济发展模式转变，既能解决我国的经济竞争力问题、资源供给和环境问题，也能很好地解决大学生就业问题。延长我国在国际分工中的产业链，给予大学生更多的就业机会，逐步从世界加工厂转变为具有创造力的服务性经济结构，将逐步解决大学生就业难题，推动经济更高质量的增长。

3 我国高等教育投资机制存在问题与改革措施

3.1 我国高等教育投资机制面临的问题与挑战

高等教育投资机制和模式的改革创新在很大程度上推动了我国高等教育大众化阶段的到来，多元化的高等教育投资模式使得高等教育的公平和效率有了一定程度的改善。但从社会公平的视角和投资人的角度看，我国高等教育投资机制仍面临着一些问题与挑战，主要集中在以下几方面:

(1)国家公共财政性投入总量不足且结构不合理，预算内投入不足而预算外投入随意性仍然很大。国际较低标准是国家财政性教育经费支出占GDP比例应达到4%，然而，从这一指标上看，无论中央还是大部分省市区，我国高等教育财政支出都没有达到这一较低标准，高等教育公共投入严重不足。同时，以“分级管理”为基本特征的高等教育投资机制改革造成了高等教育发展的极不平衡，中央专项高等教育资金的转移支付比例过高，预算外投入仍占有很大比例，相关政府部门权利过大，相关制度不正规、不透明，决策的人为因素很大，极易导致“寻租”。

(2)多数高校债务危机及其社会影响加剧。从20世纪90年代开始，我国鼓励高等院校自筹资金、拓展经费来源。但是，社会公平原则使得经济状况不好、家庭困难子女升学的学费缴纳问题依然成为社会关注的焦点，高校学费收入增长受中央政府控制，而此时扩招和超常规快速扩张的高校，在政府拨款不足、经费供求缺口日趋扩大的状况下，原有渠道资金远不能满足对包括大量新建教学设施在内的资金需求，加上教育部组织的高校评估及竞争压力的作用，许多高校被迫选择借贷筹资来维持学校的经营与发展，客观上加重高校财务运作的风险，造成一定的社会负面影响。

(3)高校其他经费来源渠道的能力建设不容乐观。与发达国家的社会捐资助学不同，我国高校捐集资收入的比例都停留在l%以下的水平，来自校办企业和高校的社会性服务收入的比例也基本一直徘徊在1%以下。［6］总体而言，除政府和学生学费两个主渠道外，我国高等院校筹资能力是极其有限的。在国外，以校友捐资助学方式和企业与学校联合定向培养模式的经济资助占有很大的比例，而我国则刚刚起步。

3.2 改革高等教育投资机制与模式，推进高等教育社会公平的政策措施

基于我国高等教育投资机制改革及问题的分析，借鉴国外高等教育投资机制与运行模式的经验，为推进高等教育的公平性，降低高校运行风险，需要从以下几方面着手:

(1)推进民办高等教育大发展，形成竞争格局。国外发达国家中私人高等教育占有很大比例(例如美国)，形成与公立高等教育并行的高等教育模式。民办教育机制灵活、讲求实效，适应市场经济的需要，有效地促进教育供给的多样化。我国应充分重视民办教育的作用，通过贯彻《民办教育促进法》，扶持民办教育的发展，加强民办教育权益保护，形成公办、民办学校优势互补、互相学习、公平竞争、共同发展的格局。对于企业办学，积极支持引导，加强监督管理，并推进特色办学方式的试点。

(2)改革高校投资机制，推进多元化发展。强化政府投资职能，应加大公共财政投入力度，使高等教育投资占国民生产总值的比例逐步提高。同时，处理好政府与民间投资关系，积极鼓励社会投资、捐资助教。加大预算内国家财政的投入力度，把预算外投入尽量转化为预算内财政投入，增加划拨款项的审批透明度，以制度框架和程序约束减少人为随意因素的作用。同时，借鉴国外高等教育将市场经济理念注入于高等教育融资之中的经验，重构高校的资本结构。例如:2000—2005年美国教育经费中政府财政拨款、学杂费、社会捐赠仅占教育经费的50%，而投资、三产和其他收入来源占50% 。［7］

(3)改革高校投资管理体制，形成良好的评价机制。建立高等教育投资激励机制，对高等教育投资进行优化配置。为提高教育投资的办学效益和教育经费的使用效率，首先，需要建立高等教育的评价机制和高等教育收费标准监控体系，平衡区域之间教育经费投资结构;其次，完善高等教育投融资机制，控制和化解高等教育投融资风险，促进高等教育的效率和公平。

(4)改革高校入学模式和助学模式，推进社会公平与效率。在大众化高等教育背景下，借鉴国外高等教育入学模式，改革高考招生制度，戒除一考定终身的制度，推行灵活自由的入学和有条件的自由转学，严格学分制管理，积极推进高等教育社会公平与效率。

注 释:

① 《中国教育统计年鉴》.北京:人民教育出版社，2004—2009。

［1］闵维方.论高等教育成本补偿政策的理论基础［J］.北京大学学报:哲学社会科学版，1998(2):179－183.

［2］马晓强，丁小浩.我国城镇居民个人教育投资风险的实证研究［J］.教育研究，2005(4):25－31.

［3］郎益夫.中国高等教育投资模式研究［M］.哈尔滨:哈尔滨工程大学出版社，2007:8.

［4］彭文峰.我国现行高等教育投资体制存在的问题及对策［J］.长沙铁道学院学报:社会科学版，2009(3):229－230.

［5］许娇，孟祥财.中国高等教育投资制度与投资主体关系研究［J］.上海大学学报:社会科学版，2010(2):108－119.

［6］丁小浩，李锋亮，孙毓泽.我国高等教育投资体制改革30年——成就与经验、挑战与完善［J］.中国高教研究，2008(6):1－5.

［7］李彬彬.国外高等教育投融资体制对我国高等教育投融资体系的启示［J］.沈阳航空工业学院学报，2010(6):83－85.