超大城市公共交通行业政府规制改革的内在逻辑

方 平

(吉林大学 经济学院，长春 130012)

所谓超大城市是指根据管理工作的需要，按市区(不包括市辖县)的非农业人口总数的多少对城市规模进行划分的一种结构。按照国际标准，超大城市人口至少在300万以上，我国由于人口密度较大，对超大城市的界定有所放宽，一般人口超过400万的城市属于超大城市，在我国这样的城市有39座，而这一“成绩”是在短短60年间实现的，我国城市化速度要比西方国家快许多。由于城市人口的急速增加，造成私人拥有车辆与公交车辆运行出现矛盾，从而导致这些超大城市居民面临严重的出行难问题。这里除了涉及城市规划等技术性问题外，就是公交行业的政府规制问题。长期以来，为了促进汽车产业发展，交通部门鼓励私人购车，并对此不进行管制，结果在汽车销量不断增长的同时，私人拥有车辆增加导致城市交通拥堵，于是交通部门又呼吁限制购车，提倡公交出行。这种缺乏前瞻性的、盲目的政府干预并不会产生应有的效果，最终只能是头痛医头、脚痛医脚，而这其中的根本原因就在于政府对公交行业乃至整个交通领域的规制存在问题。因此，必须对现行的公交行业政府规制实施根本性改革［1］，这不仅是适应国家十二五规划发展纲要的需要，更是适应经济可持续发展的需要。

1 公共交通行业规制改革是构建高效、快捷运输网络系统的需要

如果按照运输领域划分，公交行业属于城内运输业;如果按照运输承载体的不同划分，公交行业属于乘客运输。与城际间运输不同，城内运输道路承载的主要是乘客运输，货物运输主要存系于城际间。无论是哪一类运输，完整的运输行业都将包括运输企业、运输工具、运输线路和规制机构4个部分，其中运输工具由运输企业提供，企业可以是民营的，也可以是国营的，而运输线路往往是由国家投资兴建的。这就意味着作为运输系统一部分的超大城市公交系统必须实现企业运营有效益、运输工具设备先进、运输线路合理、规制机构独立有效。其中，规制机构对其他三方面起到引导与促进作用。

第一，超大城市现有公交线路已经显现严重的不合理，需要规制机构作出有效的调整，这其中最突出的问题就是公交线路被其他机动车挤占问题。随着城市私人车辆的增多，城市道路负荷越发沉重，在时间观念越来越强的时代，私人车辆经常会不顾交通执法部门的规定而侵占公交车运行线路，阻碍公交秩序，久而久之形成法不责众的局面。而这种现象在美国等国家的大城市是不存在的，在那里，公交车道是被严格限制的，任何违反规定的其他类型机动车都将受到严厉惩处。此外，公交线路另一个不合理的方面在于线路交叉重叠程度过高，也就是一条线路上存在两线甚至多线公交车的状况。这种情况固然增加了不同线路间的竞争，但却导致线路的过度竞争问题，为了拉到更多乘客发生抢乘客现象。［2］

第二，公交企业经济效益低下令其市场化行动迟缓，需要规制机构给予足够的压力与激励。［3］公交企业对财政补贴的长期依赖，使其丧失了作为企业应有的盈利积极性，取而代之的是设法从财政部门获取更多补贴。这种积极性的丧失，又使其不能及时预知和准确判断市场发展方向，尤其是乘客满意度问题。随着人民生活水平的提高，对出行有越来越高的要求，如果公交服务质量低、乘用车破损严重、冬冷夏热，那么人们宁可选择购买私家车，而排斥公交车的出行方式。

2 公共交通行业规制改革也是经济发展的客观要求

经济发展需要高效率的资金流动，往往经济越发达的地区，时间越宝贵，因此对于一个企业而言，除了要保证资金的顺畅外，还要保证企业员工上下班的顺畅，从这个角度讲，城市公交事业对城市经济发展起到不可或缺的作用。［4］其具体作用主要表现在以下两个方面:

第一，公共交通行业提供了大量的就业岗位，对稳定地方经济起到积极作用。表1从总量上列举了全国及部分城市公交行业从业人数，并将其与第三产业从业人数进行比较。从行业性质角度讲，公交行业应属于第三产业中的服务业。根据国家统计局公布的2009年统计数据显示，在第三产业的全部登记从业人数约为2.6亿人，公交行业从业人数约为246万人，公交行业从业人数在第三产业中约占百分之一，在个别省份或城市中，这一比例更高一些。结果表明:一是越是发达城市，公交行业提供就业能力越强，例如北京的公交行业提供就业能力接近2%;二是从整体看，全国各大城市公交行业提供就业的能力均在0.5%。

表1 全国及部分省(自治区)市第三产业及公交行业从业人数比较

续表

第二，公共交通行业对其他行业的外溢效应。外溢效应主要表现在三方面:一是节约出行成本。随着大城市人口集聚数量增加，私人车辆会因拥挤时间长而成本显著上升，例如在我国深圳就已经开始征收交通拥挤费，出于理性考虑，上班族会选择成本低廉又能够节约时间的公共汽车、地铁或出租车等出行方式。二是调节大城市居民收入格局。如果一个发达城市其公交系统也非常发达，这意味着个人职业选择城市空间将拉大，也就是人们常说的“就业半径”将拓宽，这样一来，城市经济的发展将会使距离城市更远距离的人群获益，其收入将增加，从而实现收入格局的转换。三是具有区域平衡的作用。这种区域平衡针对的是发达城市与不发达城市之间的比较。北京、上海、深圳以及各省会城市等都属于发达或较发达地区，在这些城市中，公交系统的运转一般处于高水平、超饱和状态，但在欠发达地区或不发达地区则相对稀缺，而这些地区势必要实现经济的发展，在未来的某个时候可能会达到今天某些大城市的规模，这就要求在公交网络覆盖范围上必须有所延伸，而这一点如果没有政府的介入，是很难得到解决的。

图1 城市公交行业外部效应图

3 公共交通行业规制改革是实现可持续发展的需要

进入21世纪，能源问题成为世界各国普遍关注的热门话题。在人们生活中，对能源的依赖主要有两种，即石油和煤炭，但这两种资源都是不可再生资源，从人类发现煤炭和石油后，对这两种资源的使用几乎达到了极致。据联合国能源署公布的数据显示，仅就石油而言，1973年世界年消耗量约为57亿吨，到2003年这一数据增加到97亿吨。据不完全统计，全世界石油储备按照现在的消耗速度仅能维持78年，而我国仅为25年。面对能源枯竭的威胁，世界各国纷纷采取了节能减排措施。

节能减排必须减少使用量，而对石油使用最多的就是汽车，正是汽车购买量的增加，导致了对石油的过度耗费，因此，最有效的节约石油的方式就是减少汽车对石油的消耗。从世界各国的经验看，通常实现这一目标的方式主要有两种:

一是减少车辆通行平均数量。这种方式并不是将已存在车辆强制报废或禁止出行，而是通过某种机制限制这些车辆的上路时间与范围，相应地提高公交汽车的出行时间与范围。假如每个人都拥有一辆私家车同时上路，那么对汽油的消耗量将是人数与单个汽车消耗量的乘积，而如果这些人都换乘公交车出行，即使公交车功率很大，也不会数倍于普通私家车的消耗量。这个道理看似简单，但操作起来十分困难，尤其是在我国。在大城市中，上班族环境意识薄弱，炫耀心强，有条件时都会选择买辆私人汽车以示富，有时宁愿浪费数小时也不愿换乘公交车;最主要的是我国现有公交规制存在严重制度缺失，即使交通部门想管也没有相应的规章制度可循，这种软约束促成了今天大城市交通运行难的现状。

二是转换汽车动力。开发新能源，转换动力，这是近几年国家提出的可持续发展战略之一。对于汽车而言可利用的动力并不多，就现有技术来讲，除了油类能源外，使用最多的可能就是太阳能，其次就是天然气，但是这3种动力存在使用上的难易差别。如表2所示，从动力效果来看，石油的动力输出能力较强，而从环境资源角度讲，太阳能的效果最好，同时这又是二者的相互缺陷，相比较而言，作为另一种能源替代品的天然气各项性能指标更为温和。对我国而言，目前采用天然气作为一种由石油向太阳能过渡的能源较为适合，这种能源在全世界已得到广泛应用，但在我国还未普及，仅在长春等少数超大城市应用。据有关资料显示，天然气汽车在环境保护方面效果显著，其尾气排放中HC下降90%、CO下降约80%、NOx下降约40%，而且成本最低。笔者认为，鉴于现有技术水平和对汽车动力水平的要求，应大力推广普及天然气汽车。

表2 三种能源综合比较

然而，汽车动力转换必须有政府参与才能顺利实施，原因在于转换存在沉淀成本，作为理性的个体在制度缺失情况下将不会自愿转型，而更愿意“搭法不责众的便车”。因此，政府规制的一个重要而长期的内容就是如何破除现有的规制方式，建立新的规制策略，发挥有效的引导作用，使城市民众出行更多地倾向于公交而非私人车辆。［5］

4 结论

我国的十二五规划、公交行业自身的作用以及环境因素对公交行业发展提出了新的要求，这将促使政府规制机构作出必要的规制策略调整:不仅要让公交出行成为最主要的出行方式，而且要让公交车本身更新换代成节能环保车型。［6］因此，对于交通管理部门而言，当前的紧要任务可能是采用什么样的规制手段、制定什么样的规制策略才能最有效地与上述三方面的内在要求吻合。笔者认为，达到上述效果，首先，必须对规制有个更为深入的认识，打破原有规制内容仅限于价格、市场及竞争行为等方面，交通规制应该更为广泛，例如交通协管部门对路面运行车辆的管理也应记作规制;其次，必须充分认识到仅从交通管理部门出发实施规制也是无法达到目的的，因为城市交通从大方面讲又与城市规划密不可分，因此必须从城市整体布局以及城市发展速度角度出发把握交通规制的策略制定问题。总之，在我国超大城市对公共交通规制改革的需求极为迫切。

［1］重庆市发展和改革委员会.以公交改革为突破口，推进城市公用事业改革［J］.四川改革，2007(6):39 －44.

［2］朱洁.关于城市公交体制民营化改革的思考［J］.人民公交，2011(3):43－46.

［3］王海燕，唐润，于荣，郑继媛.城市公交行业绩效评价体系研究［J］.中国工业经济，2011(3):68 －77.

［4］程申，刘铮，阴丽娜.城市新区公交线路及站点规划方法研究［J］.交通标准化，2010(1):96 －100.

［5］黄卫.构建绿色出行系统，积极打造“公交城市”［J］.求是杂志，2010(6):21－23.

［6］原亦明.从“公交优先”到“公交城市”［J］.人民公交，2011(1):28－32.