服务型政府视阈下农村文化服务体系建设探究

阙培佩

(中国矿业大学 文学与法政学院，江苏 徐州 221008)

改革开放以来，在全面建设小康社会和构建和谐社会的进程中，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。随着人们物质生活水平的提高，农民对农村文化服务的种类、形式、数量及质量等要求呈现出不断增长的趋势。加强农村文化服务体系建设，满足农民群众日益增长的文化需求显得尤为迫切，更是在新时代背景下建设服务型政府的必然要求。

1 农村文化服务体系建设与服务型政府建设的相关性

建设服务型政府是发展我国社会主义民主政治的必然结果，党的十七大报告明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求，并对“建设服务型政府”做出了总体部署。服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的大框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”［1］推进我国服务型政府的建设，就要对公共服务体系的有关理论与实践进行探究。“公共文化服务体系是以实现公民文化权利为目的，满足社会的公共文化需求为导向，向公众提供公共文化产品和服务及其相关制度的总称，是国家公共服务体系的有机组成部分。”［2］依此类推，农村文化服务体系是为满足农民公共文化需求向其提供公共文化产品和服务及其相关制度的总称。农村文化服务体系作为文化领域的社会公益性服务体系，对其探讨研究是政府履行公共服务职能的本质要求。

党和政府已经深刻认识到农村文化发展的必要性和重要性，且我党历来重视文化建设。从毛泽东“不可避免地将要出现一个文化建设的高潮”的预言，到邓小平“在建设高度物质文明的同时，必须建设高度的社会主义精神文明”，再到江泽民的“大力发展社会主义文化，建设社会主义精神文明”［3］9，无不体现出我党始终将文化建设放在重要的位置。党的十六届五中全会提出逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系，六中全会提出加快建立惠及全民的公共文化服务体系。从1998年文化部《关于进一步加强农村文化建设的意见》提出至今，中央和政府下发了一系列关于农村文化建设的政策法规，其中不少涉及到文化服务体系建设，不难看出，农村文化建设已经被放到了前所未有的高度。十七大的召开使“保障人民基本文化权益是各级党委和政府的职责和义务”的观念深入人心。因此，农村文化服务体系建设不仅是服务型政府体现“以人为本”和“服务”理念的必然要求，也是党始终代表先进文化前进方向和最广大人民根本利益要求的题中之义。

2 我国农村文化服务体系建设的发展历程及需要解决的主要问题

2.1 农村文化服务体系建设的发展历程

1949年以来，随着政治的独立以及经济的发展，我国发生了深刻的观念变革和巨大的社会变迁。对建国以来农村文化服务体系发展历程的梳理，有助于我们更好地反思和把握未来农村文化服务体系建设发展的方向，提出更有效的解决措施。

2.1.1 从新中国成立到党的十一届三中全会时期

这一时期，由于历史和现实等原因，我国的经济相当落后，党和政府的精力主要集中在发展经济和进行社会主义建设上，没有过多的人力、物力和财力来提供农村文化服务。不可否认在这一过程中党和政府也投资兴办了一些群众文化事业机构，如学校、文化馆、文化站、文化室等，为后来农村文化服务体系建设奠定了基础。但由于高度集中的计划经济体制和自上而下的供给方式，农村文化服务由党中央和政府集中统一供给，“政府集文化所有者、举办者、管理者、经营者等多重角色于一身”［4］，农村文化服务于党和国家政治形势、政治任务的需要，政治色彩较浓。因此，改革开放之前，我国农村文化服务体系还不健全，发展水平也较低，与党的执政宗旨和我国政府的性质要求相比，还有很大的差距。

2.1.2 从改革开放到党的十六大之前

改革开放做出的一项重大决策便是将党和国家的工作中心转移到经济建设上来，集中力量解放和发展生产力，经济在此基础上得到了迅速发展，特别是农村家庭联产承包责任制的实施，使农民的收入得到大幅度提升，为农村文化服务体系的发展开辟了广阔的空间。随着经济的快速发展和“服务型政府”概念的提出，党和国家也提高了对农村文化服务体系建设重要性的认识，相继出台了一系列政策法规，同时实施了送书下乡、流动舞台车工程、信息资源共享工程等文化工程，农村文化服务能力明显提高，文化体系建设亦取得了一定的成效。新时期农民对农村文化服务产生了新的需求和喜好，对党和国家提出了更高的要求。从总体上看，改革开放以来农村经济的高度发展以及社会主义市场经济体制的确立，为农村文化服务体系的建设奠定了良好的经济基础，推动了农村文化服务体系的稳步发展以及服务型政府建设的初步探索。

2.1.3 从党的十六大至今

新时期农民生活水平进一步提高，对农村文化服务的需求也更加多样化，农村文化建设的滞后性表现得尤为突出。“为了加快推进公共服务体系和服务型政府建设的步伐，党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央制定了一系列方针政策，采取了一系列重大举措。”［5］2005年，中共中央办公厅、国务院下发的《关于进一步加强农村文化建设的意见》体现出党和政府将农村文化建设纳入经济社会发展的全局并提高到国家发展战略的高度。国家加大了对农村文化投入的力度，提出了推进基本公共服务均等化的要求，并加大基层文化建设。十七大关于服务型政府的战略部署体现出党对政府公共服务职能的认识更加深刻，农村文化服务体系建设进入快速发展的时期。

2.2 我国农村文化服务体系建设存在的问题

我国农村文化服务体系建设在党和政府的高度重视之下取得了显著的成就，但与经济建设和农民群众的需求相比还有较大差距，主要存在以下问题:

2.2.1 观念问题

尽管面向基层的公共文化服务网络已得到基本构建，但长期以来政府一直在履行经济职能，没有充分认识到文化“软实力”在提升综合国力和发展经济等方面的重要作用，“重经济、轻文化”的思想观念还没有得到根本性转变。不少地方政府仍将GDP作为社会发展的唯一指标，将文化看作是经济的附属品，导致文化建设“说起来重要，做起来次要，遇到困难就不要。”由于政府观念偏差等原因，一些文化活动场所闲置或被“占用”的现象较为普遍，服务设施老化，利用率不高，不能满足农民的需求。

2.2.2 投入问题

虽然国家在不断加大农村文化投入，但与城市相比，仍有很大的差距，且低于科技、教育、卫生等其他社会事业的投入。“以2007年为例，全国文化事业费总支出仅占财政支出总额的0.4%，而教育事业费占14.13%，卫生事业费占4.0%，科学事业费占 3.58% ”，［3］11在这仅有 0.4% 的文化费支出中，农村文化费用只占了其中不到三分之一。“十一五”前4年，文化事业费年均增长21.6%，而科技62.4%、卫生 39.3%、教育 27.1% 的年均增幅［6］再次证明了我国在文化投入上的严重不足。财政投入不足是农村文化设施发展落后、人民群众基本文化权益得不到保障的主要原因。

2.2.3 结构问题

我国农村文化服务体系结构问题主要表现为结构失衡，笔者认为主要包括供需结构失衡、城乡结构失衡以及区域结构失衡。长期以来，我国农村文化服务一直由政府统一供给，对供给的数量、品种、方式等缺乏推敲考证，政府强制性“送文化”，以“政府”为本位而非“农民”本位。政府与农民之间信息不对称等原因导致政府的文化服务不能满足农民多样化的需求，造成了供需结构的失衡;建国初期城乡“二元”公共产品供给政策使农村文化发展一直落后于城市，虽然近几年国家加大对农村文化的投入，但由于基础差、底子薄，与城市相比仍有很大的差距。由表1可见，农村人口占全国人口的三分之二之多，对其文化投入却不到全国的三分之一，而占全国三分之一人口的城市却占据着全国三分之二的文化资源;由于历史、自然环境等因素的影响，西部地区的经济发展水平一直落后于中东部，文化事业的发展也不例外。以投入为例(见表2)，在“十一五”加大投入倾斜力度的基础上，与中东部相比，差距依然很大。缺少了投入的保障，西部地区农村文化服务的建设和发展就成了一句空话。

表1 “十一五”以来文化事业费分农村和城市投入情况

表2 “十一五”以来文化事业费分区域投入情况

2.2.4 保障问题

长期以来，我国文化领域缺乏刚性的制度安排，缺少制度保障和政策支持，在农村尤为严重。由于缺少监督机制及制度保障，中央关于农村文化事业发展的政策在地方难以落实，某些地区甚至出现了中央政策在地方的扭曲。地方领导无视或不重视文化建设的现象屡见不鲜，文化服务经费、设施被“占用”、“挪用”的现象屡禁不止，从而造成了农村文化服务体系的落后。

2.2.5 人才问题

我国农村文化组织建设普遍存在文化干部队伍配置不强、文化人员缺位等问题，一些地区的文化设施管理人员一般由村干部兼职，没有专职的管理人员。文化干部专业素养不高、文化程度低、老龄化趋势明显等严重弱化了农村文化服务供给能力，这“已成为制约我国农村公共文化服务建设的一大桎梏”［7］。

3 加快农村公共文化服务体系建设的对策

3.1 深化行政体制改革，明确中央及各级地方政府的文化职能

政府要加快职能转变，改变过去对一切事务“大包大揽”的做法，将职能逐步转变到监督和管理上来，全面推进“政事分开”、“政企分开”、“管办分开”，克服政府管理越位和缺位的现象。对于农村文化市场的多元化主体，市场会出现“市场失灵”，社会自愿组织力量还不够强大，供给能力受资金限制，因此政府要充分发挥协调引导作用，建立相应的法律法规，规范市场主体的行为，对市场、私人组织等进行宏观领导和总体把握。

中央要将权力下放，扩大地方政府的自治权，将文化服务体系建设的重心逐渐向乡镇和行政村一级下沉，严格界定各级政府的文化服务权限和责任。按照“以政府为主导，以乡镇为依托，以村为重点，以农户为对象，发展县、乡、村文化设施和文化活动场所，构建农村公共文化服务网络”。政府的工作重心要由“经济建设”逐步向“服务建设”转变，构建以农民公共需求为导向的服务型政府，实现政府由“管理型”向“服务型”的根本转变。

3.2 加大投入力度，建立适应服务型政府要求的公共财政体制

投入不足严重弱化了我国农村文化服务的供给能力，也是制约农村文化服务体系建设的重要瓶颈。俗话说:“巧妇难为无米之炊”，因此，要加大对农村文化服务的投入，增加文化事业费在社会事业发展费用中比重，保障基层政府对农村文化服务体系建设的资金供给，同时还要确保文化事业投入费用的增长幅度，使其不低于国家财政支出的增幅，建立农村文化投入的长效机制。此外，各级政府在加大对农村文化财政支出力度的基础上，要拓展新的筹资渠道，让社会力量参与到农村文化建设中来，多渠道筹集农村文化建设资金。同时还要建立规范的财政转移支付制度，加大中央对地方、城市对农村以及东部对西部地区的财政转移力度，推动文化事业投入进一步向农村及西部地区倾斜，缩小城乡及区域差距，使“工业反哺农业”、“城市支持农村”的政策得到真正的贯彻落实。

3.3 加强组织建设，建立适应时代发展需要的农村文化队伍

农村人才队伍建设的状况直接关系到农村文化力的提升和农村文化服务体系的发展。社会主义市场经济的发展与科技的日新月异需要一批懂文化、懂科技的复合型人才，因此“要培养一支素质过硬，管理水平较高，管理方法先进的文化管理人才队伍，从根本上解决管理人员年龄老化、知识老化、管理方式老化的问题”。［8］采取各项有效措施提高文化管理人员的素质，在保障和提高文化人员工资待遇的基础上，建立人才引进机制，鼓励高校毕业生和大学生村官参与到农村文化建设中来，调动专业人员的积极性，积极培养文化骨干和文化精英，发挥民间艺术团体活跃农村文化氛围、发展民族文化方面的积极作用。

3.4 完善制度机制，切实提供制度和组织保障

文化的最终发展要靠制度保障，不断进行制度机制的创新和完善才能确保农村文化服务体系建设的顺利进行。一要完善农民的需求表达机制，构建科学民主的需求表达机制，改变信息不对称的局面，真实反应农民的需求偏好，充分保障农民享有文化的权利;二要健全监督执行机制，让人民群众参与到监督中来，充分发挥舆论媒体等监督团体的作用，建立以农民为主的公众舆论监督机制，杜绝将农村公共文化资金“挪用”、“占用”的现象，;三是要强化考评机制，让农村文化服务的对象参与考评，将文化服务体系建设纳入政府绩效考核指标，将考评结果与管理人员的工资和晋升挂钩，以保证农村文化服务体系建设各项目标任务的充分实现。

3.5 创新供给主体，形成多元化的农村文化服务供给体系

“公共服务提供的理论与实践是不断发展变化的，从政府作为公共服务的唯一或主要的供给者，到公共服务的市场供给和社会自主供给，再到公共服务提供的多方合作，是公共服务提供机制及模式发展变化的一条基本轨迹。”［9］农村公共文化作为准公共产品，必然要求政府的供给，但政府财力、人力有限，只能提供最基本的文化服务。在不同地区，文化服务发展水平有差异、农民对文化需求日益增多且具有多样性的情况下，只有市场、社会等其他主体的进入，才能提供更多的满足农民需求的文化服务，弥补政府垄断供给资金的不足，同时也能够提高供给效率。事实证明:因地制宜、因时制宜，针对不同地区、不同发展情况选择不同的供给主体、提供不同的文化服务，才能真正贴合农民的实际利益，逐步实现公共服务的均等化。一些具有地方特色的民间艺术社团的成立不仅能丰富当地农民群众的文化生活，提高当地农民参与农村文化建设的积极性，还能推动当地的经济发展，应大力发展。由此可见，社会力量的参与不仅能带来资金，还能带来活力和创造力，是农村文化服务体系建设的有效途径，政府要通过税收、财政补贴等方式吸引社会力量参与到农村文化服务体系建设中来，形成适应市场经济发展的多元化的农村文化服务供给体系。

［1］刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002(7):5.

［2］焦德武，陈琳.财政支持公共文化服务体系建设研究［J］.浙江师范大学学报:社会科学版，2010(5):98.

［3］欧阳坚.肩负历史责任兴起文化建设新高潮［J］.中国行政管理，2010(10).

［4］ “文化事业单位改革研究”课题组.文化体制改革背景下的政府职能转变与整合［J］.中国行政管理，2010(10):14.

［5］课题组.国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府［J］.中国行政管理，2011(2):9.

［6］ “十一五”以来我国文化事业费投入情况分析［EB/OL］.［2011 － 01 － 05］.http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86171.html.

［7］李少惠，崔吉磊.论我国农村公共文化服务内生机制的构建［J］.经济体制改革，2007(5):178.

［8］张晓山，等.农村文化发展:问题与对策［M］//中国农村发展研究报告NO.7.北京:社会科学文献出版社，2010:24.

［9］陈振明.公共服务提供机制专题研究引言［J］.东南学术，2008(1):78.