我国国家助学贷款模式设计研究*

宋振

我国国家助学贷款模式设计研究*

宋振

国家助学贷款作为资助高校家庭经济困难学生的主要渠道，自1999年启动以来，一直是各级政府和教育、财政等有关部门强力推进的政策措施。近年来，我国在国家助学贷款工作方面不断探索，形成不同的国家助学贷款模式。国家助学贷款基于国家助学贷款的性质和基本要求具有三种模式。一是高校国家助学贷款模式，二是生源地信用助学贷款模式，三是政府担保模式。这三种模式各有其优势，同时在实施过程中也存在各自不同的障碍。

国家助学贷款;性质界定;模式设计

一、我国国家助学贷款性质界定

国家助学贷款作为一种高等教育个人融资的手段，同时也是一种政府直接干预的公共经济政策，一直受到世界上许多国家政府的重视。要保证我国国家助学贷款模式的合理设计及实施，有必要对国家助学贷款的性质予以界定。具体而言，国家助学贷款的性质既不是单纯的政策性贷款，也不是一般的商业贷款，而应属于政策性商业贷款。

1.国家助学贷款不是单纯的政策性贷款

所谓政策性贷款是指在政府的支持与鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊融资手段，严格按照国家法规所限制的业务范围、经营对象以及优惠利率，直接或间接地为贯彻国家特定经济和社会发展政策而开办的金融业务。目前，我国国家助学贷款实施主体不是政策性贷款银行，执行正常的市场利率，其经营风险和财务风险具有非政策性。由此可见，国家助学贷款是商业银行以高校学生为贷款对象发放的贷款，是以财政贴息、大学生信用为特点的贷款，具有政策性特征，却并不是单纯的政策性贷款。

2.国家助学贷款不是一般的商业性贷款

国家助学贷款包含助学和贷款两个方面，贷款说明了国家助学贷款的商业性，而助学则说明了其性质不同于一般的商业性贷款，而是属于国家主导、政策性很强的一种贷款，是由政府出面倡导、贴息资助，并和学校、银行三方共同推动、惠及困难学生的重要举措。

3.国家助学贷款是政策性商业性贷款

把国家助学贷款界定为政策性商业贷款，一方面表明国家助学贷款的首要功能是助学，通过助学，既可以提高我国整体教育水平和大学生素质，又可以保持社会稳定，推动我国社会经济的和谐发展;另一方面说明它是商业贷款，符合全球教育发展趋势及高等教育成本分担的理念，可以缓解一定时期内我国经济发展水平较低、财政支出困难的现状。

二、我国国家助学贷款模式设计要求

根据对国家助学贷款性质的界定及国外发达及发展中国家在实施国家助学贷款方面的经验与教训，总结我国助学贷款的实践经历，未来国家助学贷款可行性发展模式设计必须满足如下基本要求。

1.责任清晰，管理到位

目前我国国家助学贷款陷入困境的原因之一在于各利益方不清楚自己的责任和义务。因此，应使各利益相关方明确其在国家助学贷款中的具体责任，从而做到有效管理。鉴于我国国家助学贷款的性质为政策性商业贷款，政府部门或代表政府部门的相关主管机构应该负担主要管理责任，相关金融贷款机构应积极参与国家助学贷款的实施，高等院校作为国家助学贷款主要受益方之一应该积极参与管理。

2.解决管理难度大、管理成本高、风险大的问题

目前，国家助学贷款政策实施陷入到“贷款难—还贷难—贷款更难”的“怪圈”。其中一个主要的原因就是作为市场经济主体的商业银行发放助学贷款成本高且风险大。因此，新的模式设计必须符合金融机构市场风险最小化原则。一方面，国家从财政上给予学生在校期间免交贷款利息的政策优惠，以减轻学生在校期间的经济负担，防范商业银行的贷款风险;另一方面，应建立国家助学贷款风险补偿机制，该机制的实施应注意既强调国家助学贷款的政策性因素，也考虑银行贷款的商业性行为。

3.建立激励约束机制，调动有关各方管理的积极性

目前国家助学贷款管理面临着难度大、成本高、风险大等难题。因贷款学生需求与供给失衡以及程序多、素质不一而造成的管理难度加大，因单位学生贷款成本高而带来的管理成本高，因学生还贷能力低而造成的风险加大等，这些都使商业银行和各高校难以积极参与国家助学贷款。因此，新的助学贷款模式必须建立激励约束机制，既要解决银行管理难度大、成本高问题，也要考虑各方参与积极性低问题。

4.建立高效快捷的信息管理系统

国家助学贷款业务具有贷款群体庞大、单笔贷款额度小、申请发放时间集中以及管理主体多、学生毕业后流动性大、信息变化大等特点。因此，仅靠银行现有系统无法满足管理的需要。为了更好地为贷款学生服务，实现国家助学贷款工作的信息化、透明化、规范化，必须建立高效快捷、能满足管理各方需求的信息管理系统，建立集贷款申请、审批、审核、统计、查询、相关报表和凭证打印、合同签订、贷款本息回收和贷款信息管理为一体的综合信息管理系统。

三、国家助学贷款模式设计

按上述基本要求以及国家助学贷款工作开展的情况，我国国家助学贷款可以设计为以下三种模式。

1.高校国家助学贷款模式

高校国家助学贷款模式也可以称为就学地国家助学贷款模式，主要是指贷款学生可以在所就读的高校所在地申请和获得国家助学贷款。

(1)明确高校承担主要管理责任。高校国家助学贷款模式要明确高校在国家助学贷款中承担主要管理责任，各级政府机关提供财政贴息补贴和风险补偿金、并协调各利益相关方，银行根据高校贫困生需求提供贷款。这种贷款模式以高校承担主要管理责任具有理论上的可行性:第一，国家助学贷款为政策性商业贷款，高校作为政府举办的事业单位可以代表国家承担政策性管理职能。第二，高校有管理的积极性。高校是国家助学贷款的受益者，贫困生的贷款主要是用来缴纳学费、解决欠费问题的，避免因大学生欠费所导致的高校运营困难。因此，高校有责任承担国家助学贷款的管理职能。第三，高校有管理的优势。高校作为管理主体，具有完整的学生工作管理体系，可以利用校、院(系)、班三级结构集中对学生进行信息传达和信用教育，并通过各任课教师、辅导员及班干部与毕业贷款学生进行感情联系，贷后管理的渠道较多。第四，高校作为管理主体可以提高学生培养质量和综合素质。国家助学贷款在实施过程中既涉及金融知识，又涉及社会关系和知识。通过国家助学贷款工作，高校既可以培养相关学生的理财能力和金融常识理解能力，也可以培养学生的诚信能力及社会感恩意识，实现高校教书育人的主要职责和目标。

(2)完善补偿机制。新的国家助学贷款模式必须建立助学贷款风险补偿专项资金，风险补偿金比例可以根据不同区域、不同时间当年贷款发生额的一定比例确定。对于风险补贴金的承担，可以统一由中央财政承担，也可以统一由各地方承担或中央与地方分担。同时，各高校应该承担一定比例的风险补偿金。

(3)建立激励约束机制。为了调动各方管理的积极性和主动性，应建立将风险补偿金支付与管理绩效挂钩的激励约束机制。这种激励约束机制的基本思路是对风险补偿金按学校进行分户管理。当不良率低于最高风险补偿金时，将实际不良率与风险补偿金之间的差额作为对高校的奖励返还给高校。如果不良贷款超过风险补偿金部分时，由银行、政府部门和高校按一定比例进行分担，从而促使银行、政府部门和高校三方为降低违约风险而共同努力做好贷后管理。

(4)建立信息管理系统，实现信息在高校、经办银行等有关部门的共享。国家助学贷款涉及到主管部门、高校、金融机构、学生及相应管理部门，需要为各利益相关主体提供各种信息，涉及的贷款学生数量多、业务量大、时间跨度长，需要对这些信息进行审核、批准、梳理。因此，需要建立一个包括高校、主管机关、金融机构、学生等主体在内的，可以集申请、审核、审批、放款及还款等内容为一体的综合信息管理系统。该系统不仅要满足国家助学贷款业务管理的要求，又要实现与中国人民银行个人信用信息系统、教育部等有关部门信息系统相关数据的衔接。

2.生源地信用助学贷款模式

生源地信用助学贷款是指由政府主导、财政贴息、财政给予银行一定风险补偿金，银行、教育行政部门共同操作的，帮助新考入高校的和在高校就读的家庭经济困难学生支付在校学习期间所需的学费、住宿费的银行贷款。生源地信用助学贷款由学生和其合法监护人共同向家庭所在地的金融机构申请办理，不需要担保或抵押，但需要承诺按期还款，并承担相关法律责任。

(1)明确县级教育部门承担主要管理责任。生源地国家助学贷款模式明确县级学生资助管理部门在国家助学贷款中承担的主要管理责任，各高校主要承担协助作用，各级政府机关的主要责任是提供财政贴息补贴和风险补偿金、并协调各利益相关方，银行的主要责任是根据高校贫困生需求提供贷款。生源地信用助学贷款以生源地县级学生资助管理机构承担主要管理责任具有理论上的可行性:第一，生源地信用助学贷款为政策性商业贷款，县级学生资助管理机构完全可以代表国家承担政策性管理职能;第二，生源地县级学生资助管理机构具有管理优势。生源地县级学生资助管理中心作为学生管理者，对于学生基本情况有较多的了解，对贫困生学生家庭经济状况、助学贷款需求等信息可以更科学、准确地进行调查、认定。在贷后管理方面，可以更好地建立与贷款学生家庭的联系制度，跟踪了解贷款学生的家庭经济状况变化情况，通过各种渠道加强贷款的回收力度，降低风险。第三，地方政府有管理的责任。生源地县级学生资助管理机构作为地方政府的职能部门，是国家助学贷款的利益相关者，贫困生获得贷款可以提高当地升学率，提高当地受教育水平，从而形成促进当地经济社会发展的良好氛围。

(2)完善补偿机制。生源地信用助学贷款模式同样必须建立助学贷款风险补偿专项资金，风险补偿金比例可以根据不同区域、不同时间当年贷款发生额的一定比例确定。与高校国家助学贷款模式所不同的是，对于风险补贴金的承担，可以统一由中央财政承担，也可以统一由各地方承担，各高校不承担相应的责任和义务，而主要由生源地县级学生资助管理机构来确定和管理风险补偿金。

(3)建立激励约束机制。生源地信用助学贷款模式同样应建立将风险补偿金的支付与管理绩效挂钩的激励约束机制。在这种激励约束机制中各方所承担的责任与权力如何划分问题仍需要做进一步的研究。

(4)建立信息管理系统，实现信息在县级资助机构、高校、银行等有关部门的共享。生源地信用助学贷款涉及到县级资助机构、高校、银行等有关部门，需要为各利益相关主体提供各种信息，因此，建立一个包括县级资助机构、高校、银行等有关部门等主体在内的，集申请、审核、审批、放款及还款等内容为一体的综合信息管理系统十分必要。

3.政府担保模式

政府担保模式主要是指在国家助学贷款中，由商业银行提供贷款，由政府直接或委托相应担保机构来作为国家助学贷款的担保者。其机理如下:国家助学贷款中商业银行出资借贷，高校的主要职责是确认学生是否符合贷款的条件，并将有关信息资料送给银行及政府相关机构，政府负责提供贴息，并且作为国家助学贷款中贷款学生的担保人，或者成立政府担保机构为商业银行提供贷款进行担保。

(1)政府(或其担保机构)承担主要管理责任。在这种模式下，政府可以建立相应部门或委托其他性质担保机构作为国家助学贷款的管理部门，其符合国家助学贷款政策性内涵。另外，政府也可以通过其他方式如建立贷后管理公司来负责贷后管理，把贷前和贷中管理委托高校或其他相应机构来承担。

(2)财政给予风险补贴，建立激励机制。由于国家助学贷款额度小、借贷学生毕业后流动性大，贷款成本高、风险大等问题一直存在，因此，政府要在财政上给予风险补贴，并且建立相应的激励机制，使相应的利益主体具有积极参与管理的积极性，从而保证国家助学贷款的顺利开展。

从上述分析中可以看出，高校助学贷款、生源地信用助学贷款、政府担保助学贷款三种模式具有明确管理主体、建立激励机制、建立风险补偿金、建立信息管理系统等共同特征。但是，三种模式也有各自的优势与实施的障碍。优势部分在上文中已多有阐述。就实施的障碍来看，高校国家助学贷款模式主要存在贷款的发放、管理集中在高校从而导致管理工作量较大的问题。而生源地信用助学贷款模式存在的问题主要体现在:一是专门工作机构和专职工作队伍建设难度较大，风险管理能力不足，风险控制难度大。我国的国情是基层单位机构和人员超编严重，新增机构和编制较为困难。同时，县级资助中心相对于高校和商业银行来说，管理队伍建设、管理知识及专业的金融知识、风险意识等方面都处于劣势，风险管理能力相对较差。二是工作持续开展的难度较大。高校开办国家助学贷款工作除执行国家政策、确保大学生顺利入学和完成学业外，还可以解决大量的欠费和学校的财务困难等问题，有一定的积极性和主动性。而地方政府或教育部门在编制、经费都十分紧张的情况下，要投入大量的人力物力，在学生毕业后还要长时间承担大量的贷后管理任务，任务重且与地方的直接利益关系较少，从而造成工作难以持续开展。三是贷后管理难度大。学生获得贷款后，分赴全国各地高校就读，地方资助管理部门很难进行对学生信用教育等大量的贷后管理工作，学生毕业后地方资助管理部门同高校一样面临着与借款学生联系困难的问题。政府主管(担保)国家助学贷款模式也存在一些问题。一是贷款的市场行为受到削弱，政策行为放大;二是利益相关方其他受益者并没有承担其相应的责任;三是加大了国家财政负担，不符合我国高等教育成本分担的基本原则。因此，我国国家助学贷款模式在进一步推行的过程中存在着一些障碍。这表明我国的国家助学贷款仍处于模式探索阶段，需要在实践过程中不断探索并加以完善。

［1］戴晓明，宋富强.河南省国家助学贷款模式分析［J］.郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)，2005，(6).

［2］何建中.国外助学贷款的理论研究和实践探索及对我国的启示［J］.上海经济研究，2008，(4).

［3］黄敬宝.国家助学贷款模式:政策性与商业性的矛盾与整合［J］.金融与经济，2006，(1).

责任编辑:随园

G647

A

1003—0751(2011)01—0138—03

2010—11—10

教育部人文社会科学研究项目《国家助学贷款模式的国际比较》(08JA880063)的阶段性成果。

宋振，男，天津大学管理学院博士生，河南省学生资助管理中心主任，高级会计师(郑州450008)。