从政府主导到参与式发展:中国农村社区建设的路径选择*

许远旺 卢璐

从政府主导到参与式发展:中国农村社区建设的路径选择*

许远旺 卢璐

农村社区建设是新时期推进社会主义新农村建设的一项重大的惠民工程和制度创新实验。在农村社区建设中，政府扮演了积极能动者和行动主体的角色，起到了动员、组织、引导、规划和推动的重要作用。这种政府主导型的社区建设推进机制与方式对于动员全社会关心、支持、参与农村社区建设，引导各种生产要素向农村社区空间合理聚集和配置，具有一定的积极意义及合理性，但同时也存在一定的限度。未来农村社区建设之路应走参与式社区发展战略，在发挥政府主导作用的同时，尊重农民在家园建设中的主体地位，实现政府理性与农民理性的有机衔接与良性互动。

政府主导;参与式发展;农村社区建设

党的十七大报告提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”以来，各地纷纷响应并积极行动，大力推进农村社区建设试点工作，乡村基础设施、公共服务及人居环境得到明显改善。作为新时期推进社会主义新农村建设的一项重大的惠民工程和制度创新实验，农村社区建设在实践中没有现成的经验可循，在社区建设推进机制和方式等方面存在较大的改进空间。本文拟对当前农村社区建设的推进方式和实施机制进行考察，分析利弊得失，并就农村社区的后续发展战略以及路径优化提出相关政策建议和对策参考。

一、当前农村社区建设的推进方式

20世纪20—30年代，为改变农村每况愈下的局面，中华大地掀起了一场乡村建设运动。这场运动是在一些民间团体和社会有识之士的倡导和推动下开展起来的，他们希望通过组织农民合作、开展农民识字教育以及推广农业生产技术，推动乡村的复兴和发展，并在改造乡村的基础上致力实现“改造中国”及“民族再造”的目标，寻求中国救亡和民族复兴之路。进入新世纪以来，党和政府在经济发展过程中更加注重民生和社会建设，积极推动城乡一体化进程，促进乡村及整个社会的可持续发展。为此，国家号召推进新农村建设战略，并在此基础上进一步推进农村社区建设。与乡村建设运动主要是由知识分子和民间团体推动和领导所不同的是，在我国目前的农村社区建设中，为引导和促进各种生产要素向农村社区空间积聚和配置，国家主要采取了行政动员的方式，号召政府部门和社会各界通过知识、资本、技术、信息、劳动等不同形式参与和支持农村社区建设。具体而言，当前政府推动农村社区建设主要包括以下几种方式。

1.干部包村

为有效推进农村社区建设，各实验区自上而下成立了由党政正职或副职任组长的农村社区建设工作领导小组，对农村社区建设工作进行统一部署和规划。各试点地区也相应成立农村社区建设指导协调小组，形成上下联动、齐抓共管的领导体制和工作机制。在具体推进方式上，实行干部包村制，要求包村干部发挥自身优势，积极为农村社区建设试点地区联系各种项目和资金，争取国家惠农政策的支持。从湖北省钟祥市的经验来看，湖北省钟祥市实行民主管理示范村、整治后进村、新农村建设村、整村推进扶贫村四村合一方式推进农村社区建设，通过选派优秀机关干部成立工作队进驻到村，合力抓好村级民主管理，促进村级民主管理工作水平的提升及农村各项事业的发展。

2.部门包村

从各地情况来看，部门包村主要采取两种形式:一是明确各职能部门在新农村建设和农村社区建设中的职责分工，发挥各部门优势，做到分工负责、各司其职。如民政部门作为牵头单位主要负责上下沟通、协调各方以及试点实施意见、工作方案的制订等工作，公路、交通、土地、水利部门负责“村村通”及土地整治、农田水利设施建设等工作，教育、医疗、卫生部门负责提供社区教育、医疗卫生站点建设、计划生育、群众看病、传染病防治等相关服务，公安、信息部门负责农村社区警务室及治安防控体系建设，文化、宣传、广电部门负责“农家书屋工程”、“电影下乡”工程，商务和供销部门负责农资店和农家超市建设工程等。二是通过部门帮扶形式，建立部门与试点村对口帮扶和联系机制，实行部门包村责任制。如江苏省靖江市为整合力量推进农村社区建设工作，专门制订出台《关于开展市直机关和事业单位挂钩帮扶农村社区建设活动的通知》，要求各个挂钩帮扶单位按照“资源共享、优势互补、互惠互利、共驻共建、促进发展”的原则，以99个城乡社区建设试点单位为重点，以完善农村社区服务平台为目标，帮助所挂钩的农村社区建设好符合全市统一规范要求的社区服务中心，通过社会各界的共同参与，形成共建农村社区的工作合力。

3.结对帮扶

为形成农村社区建设的合力，全国各试点省、市还在政府机关、企事业单位以及城乡社区组织之间广泛开展“结对帮扶”活动。江西是全国较早开展农村社区建设试点的省份。为引导社会资源流向农村社区，密切城乡之间的交流与联系，从2004年开始，江西省就积极组织城市社区、机关、学校、企事业单位与农村社区开展对接互动活动，在经济、文化、管理和服务等方面进行广泛交流与合作，形成城乡互促共建机制，达到优势互补、共同提高的效果。江苏省常州市武进区通过开展“千企联百村，共建新农村”活动，充分发挥企业在农村社区建设中的积极作用，动员全区工商企业致富思源、回报家乡、反哺社会，引导千家企业与行政村结对共建，帮助联系解决各村在发展过程中遇到的各种困难和问题。千企联百村是以村级骨干企业为主，其他各类企业为辅，采取就地就近结对、自助自愿结对和政府牵线结对的村企结对方式，由一个或几个企业帮助经济薄弱村围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，共同谋划发展思路，带动一方经济发展，促进农村社区和谐。

此外，各地还鼓励和引导驻村机关、学校和企事业单位发挥自身优势，积极参与农村社区建设，为农民群众提供力所能及的服务，实行资源共享、共驻共建，共同建设农村社区。积极争取本村“能人”和在外工作人员对农村社区建设的支持，鼓励他们捐资兴办农村社区公益事业也是各地推动农村社区建设的有效形式。

二、政府主导型推进机制的影响与后果

从当前农村社区建设的过程与机制来看，各级政府在农村社区建设中扮演了积极能动者和行动主体的角色，起到了动员、组织、引导、规划和推动的重要作用。首先，为有效推进农村社区建设，各实验区都成立了相应的工作领导小组，在实践中形成“党政领导亲自挂帅、民政部门牵头、相关部门配合、社会力量参与、层层负责落实”的领导体制和工作机制。其次，在社区建设投入方面，实行以奖代补机制，在加大财政支农和惠补力度的同时，充分发挥政府投入的“引子”作用，整合社会闲散资金捆绑使用。各实验区均筹集和安排了专项的社区工作经费，一些地方进一步要求将社区建设的经费纳入政府财政预算渠道，根据经济社会发展水平逐年提高经费预算数量和比例，以逐步实现农村社区建设投入的常规化、规范化和制度化。再次，为保证社区发展各项目标的实现，各试点地区还将目标责任制引入社区创建活动中，将社区创建达标任务纳入干部年度考核项目及政绩评价体系，一些地方还进一步将农村社区建设纳入到当地年度经济社会发展规划以及政府为民办实事工程、民心工程。此外，各试点地区还充分进行社会动员，鼓励、引导和组织大中专院校、科研院所、厂矿企业、致富能人和乡村精英通过知识、技术、资本、信息等方式参与到农村社区建设中来，动员和倡导通过部门对口帮扶、城乡社区结对、街村共建、村企共建等不同形式的帮扶和对口支援活动，密切城乡之间的交流与联系，促进城乡经济社会一体化进程。

可以看出，目前我国农村社区建设是政府主导下的规划性变迁过程，无论是从试点启动、宣传发动，还是到社区规划及具体组织实施等，政府均发挥着主导和重要的推动作用。这与国外社区建设的情况有所不同。从国外的情况看，国外社区建设主要是指社区发展运动。它是二战后联合国与发达国家为加快新兴落后农业国家及其乡村地区发展而采取的一项共同的政府行动，各国政府在社区发展的浪潮中均起到了重要的组织、规划和推动作用，是推进社区发展运动的基本动力和行为主体。在发挥政府作用的同时，各种社会团体、志愿组织、私人机构、社区互助组织等行为主体也在国外社区发展运动中扮演了重要角色。国外社区发展从根本上说是通过当地居民、社会组织与政府机构的通力合作而达到一定社区及社会发展目标的活动。相比较国外的社区建设而言，在我国当前农村社区建设的推进过程中，政府的主导性和规划性作用更为明显。

长期以来，在计划经济体制及城乡二元社会结构下，社会资源被优先配置和运用于工业和大中城市，国家对农村的支持和投入非常有限，公共服务在城乡之间的配置存在供给不足、享受不均等问题。农村长期处于低度发展的状态，城乡社会差距不断扩大。通过发挥政府的主导作用，有利于逐步实现促进城乡社会均衡发展的公共政策，加大国家对农村的公共投入和财政支持，引导社会资源向农村积聚和配置，从而改善农村社区公共服务设施及人居环境，提高农村社区福利水平。尤其是对于我国这样一个以农业和农民为主体的国家而言，由于乡村改造的复杂性和艰巨性，政府主导型的社区发展方式无疑有利于发挥集中力量办大事的优势，有效凝聚全社会的意志和资源，形成推进社区建设的合力，从而保证社区发展各项目标的实现。政府作为一种公共权力组织，在社会资源的配置及投入优先次序上具有权威性和导向性。因此，政府主导型的社区推进机制在一定程度上有其积极意义及合理性。但是，从目前我国农村社区建设的实践来看，政府主导的社区建设方式还存在一些明显的弊端。

首先，自上而下的动员型乡村建设机制存在一定的限度。虽然各试点地区在推进农村社区建设过程中，强调依靠农村内部力量、整合社区资源推进社区建设，尤其是注重发挥有识之士和乡村能人在社区建设中的积极作用，但是从现实情况来看，这种社区内发的机制作用有限，自上而下的行政动员仍是当前农村社区建设的主导机制。这种动员型的乡村建设机制受到农村社区建设处于试点阶段的制约，各种制度和机制建设滞后，从而影响到农村社区建设的进展及成效。例如，目前国家还没有出台一部统一的关于推进农村社区建设的实施意见;各级政府在社区建设经费投入上并没有作出明确规定，尤其是没有确定各级、各部门的财政分摊比例及支出责任，导致社区经费投入严重不足，“化缘型”投入及“拆东墙补西墙”现象突出，影响并制约了农村社区建设的进程。

其次，受政府理性和部门利益影响，农民群众在农村社区建设中的主体地位难以获得切实保障。农民群众不仅是农村社区建设的直接受益者，也是推进农村社区建设的主体和基本依靠力量。因此，一切事关社区发展的规划和决策必须经过社区居民或社区成员代表大会讨论通过，以充分发挥社区居民参与社区事务的积极性和主动性，切实尊重并保障农村社区居民在社区建设中的主体地位。但是，在当前农村社区建设中，存在着重有形建设而轻无形建设、“见物不见人”的倾向。在政府自上而下的推动下，农村社区建设所形成的是运动式的乡村建设体制和机制。在这种运动式乡村建设体制下，一些地方搞大拆大建工程，大规模组建农民新村，认为社区建设就是“拆旧房、建新房”，这不仅浪费了人力、物力和财力，而且破坏了邻里社会资本结构。一些地方大力推进迁村腾地、撤村并组工程，对农民住房样式、面积、风格统一标准、统一规划、统一施工，导致了“一刀切”的乡村建设模式。还有一些地方甚至在政府理性和部门利益驱使下利用社区开发的名义下乡“圈地”，通过权力与资本结盟的方式，侵害农民土地利益及合法权利，这在实践中已经引起新的社会矛盾和冲突，不利于农村社区的和谐与稳定。

再次，村民参与有限与不足，不利于社区建设长效机制的培育以及乡村社区的可持续发展。从社区发展的要素或精神来看，它实际上包括两个过程:一是政府或其他组织与机构以物质或资金等形式自上而下、由外向内帮助和支持社区发展;二是社区居民或社区组织发扬自力更生精神，充分发挥社区居民的积极性、主动性和创造性，培养社区“自立、互助、合作”精神，达到增强社区自治及可持续发展的能力与目标。可以看出，社区居民参与对社区发展具有重要意义。20世纪20—30年代那场由知识分子和社会团体发动的乡村建设运动在后期正是因为侵害了农民的主体地位而最终失去农民群众的同情和参与，从而出现了“号称乡村运动而乡村不动”的结局。从现实情况看，我国近年来乡村地区人口大量外流，“中青外出搞钱，老小在家种田”，这种状况对社区参与构成了客观限制与现实障碍。同时，在自上而下的政府主导型乡村建设机制下，群众自下而上的参与渠道与机制没有建立起来，农村社区及其居民处于被动“建设”和被“改造”的境地，这在一定程度上抑制了社区居民参与社区事务的积极性与主动性。从长远和根本上来说，社区居民在农村家园建设中的主人翁精神和作用得不到发挥，不利于社区建设长效机制的建立及乡村社区的可持续发展。

三、参与式发展:农村社区建设的范式转换与路径选择

农村社区建设的最终目标和根本任务在于通过社区建设培养村民的友爱、互助、合作精神，增强农村社区自组织和再生产能力。从国外社区发展的历史和经验来看，公民参与是社区发展的核心。1956年联合国经济和社会理事会年度报告指出:“社区发展一词，业经国际通用，指一种过程，即由人民以自己的努力，与政府联合一致，去改革社区的经济、社会、文化环境，把社区与整个国家的生活合为一体，俾其对国家的进步克尽最大的贡献。此一复合的过程包括两种要素:即由人民自己的参与、尽可能靠自己创造以努力改善其生活水准，由政府以技术或其他服务以促进其发挥更有效的自助、自发与互助。”①可见，农村社区发展是一个双向的互动和合作过程，在发挥政府主导作用的同时，必须强调农村社区居民自下而上的参与，注重培育社区居民的公民参与精神和社区自治能力。

20世纪40—60年代，社区参与在发展中国家的扶贫和发展运动中得到广泛运用。为解决新兴农业国家和地区的贫困、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题，联合国倡导社区发展计划，建立社区福利中心，开展以社区为单位的社区发展运动，由政府有关机构同社区内的民间团体、合作组织、互助组织等通力合作，发动全体居民自发投身于社区建设事业。在此过程中，国际社会逐步形成了参与式发展的思想与理念。参与式发展理念是在对传统发展观念和方式总结和反思的基础上形成的，它认为社区发展不仅是经济单向度的发展，而且是包括社区参与、居民自治、社区认同与族群和谐等在内的综合性发展;社区发展不单纯是自上而下的外部干预、介入及社区动员过程，更重要的是自下而上的参与和赋权于民的过程。在某种意义上说，社区发展的过程也是社区参与的过程。因此，在推动社区发展过程中，应充分了解和尊重地方性知识及当地居民意见，培育社区参与和自治能力，引导社区居民从自身需求出发，找出和分析自身存在的问题，并根据当地资源状况和现实条件解决发展面临的各种困难和问题，实现参与式发展。参与式发展模式不仅实现了发展范式的转变与创新，而且创立了一套行之有效的操作工具和程序来增强社区成员、弱势群体在社区发展中的发言权、决策权、参与权、监督权，保障居民参与社区发展项目的决策、实施、利益分配、监督与评估的全过程，有效维护社区成员的权利及利益。从根本上说，参与式发展实质上是一种以人为本的发展模式，强调社区居民在社区发展中的主体性，注重发挥当地居民的主人翁精神，推动社区的可持续发展。随着实践效果和影响的扩大，参与式发展逐步成为世界各个国家和地区推进社区发展的普遍性模式。

20世纪80—90年代，参与式发展的理念被引入中国，它最先由世界银行、联合国等国际组织运用于我国云南、贵州、四川等地区的农村扶贫及生态保护项目，随后扩展到农村能源、卫生保健、农村水利、妇女、教育等领域。由此看来，参与式发展的理论与实践与农村社区的发展息息相关。从当前我国农村社区建设的路径来看，对于我国这样一个农业大国而言，实现对乡村地区的改造和建设是一项长期而艰巨的历史任务，发挥政府的主导性作用无疑有利于推动农村社区发展各项目标的实现。但是，由于我国幅员辽阔，各地经济发展、风土人情及地域差异性极大，各地农村社区建设面临的困难和问题也千差万别。为保证农村社区建设这一惠民工程的顺利进行，必须坚持从各地实际出发，充分尊重农民意愿和首创精神，依靠农民自身推进乡村的发展。同时，应发挥政府的主导作用，积极推行参与式农村社区发展战略，保障农民在社区建设中的主体地位。为此，宜从以下几个方面做进一步努力。

第一，赋权于民，确保农民在社区建设中的主体地位落到实处。农村社区建设的根本目的在于通过改进乡村服务设施及人居环境，让农民享受基本公共服务的平等权利，提高社区居民生活福祉。因此，必须尊重农民群众在家园建设中的主体地位，坚持一切从农民需求出发，保障农民在社区规划及社区发展计划中的知情权、决策权、参与权、监督权。要通过社区论坛、社区听证会、社区公证、“一事一议”等方式和形式，使农民参与到各项社区发展项目的全过程，在社区建设过程中做到一切发展为了农民，一切发展依靠农民，让农民真正享有发展的成果。

第二，重视农民的教育和培训，培养和塑造新型农民。推行参与式农村社区发展战略，提高农民的素质和能力是重要一环。历史上各种乡村改造及农村建设方案难以善始善终，往往以失败和流产而告终，其中一个重要的原因就在于戴着“有色眼镜”对待乡村建设的主体。农民群众主体地位缺失，常常被作为被动的改造对象，这导致了农民群众以“弱者的武器”对各种乡建计划和方案冷眼旁观，甚至消极抵制和反抗。新时期农村社区建设应汲取历史教训，切实树立农民群众的主体地位，要引导农民学会分析和解决问题，了解社区地理、民情、发展概貌，找出制约社区发展的瓶颈因素，并根据当地条件整合社区资源，推进社区建设。为此，必须改变当前的“输血式”农村社区建设方式，在进一步加大各级政府对农村的投入和支持力度的同时，对农民进行教育和培训，提高其社区参与和自治能力，引导社区居民从自身需求出发，开展项目论证和社区发展规划，合理分配各种物质和资金，全面参与到农村社区发展的全过程，从而增强农村社区自身的“造血”功能和可持续发展能力。

第三，提高农民的组织化程度，保障农民合法权益。从历史角度来看，党和政府正是通过动员和组织农民取得了革命斗争的胜利。以毛泽东同志为首的共产党人在乡村动员、领导农民进行乡村革命的过程中，提倡农民合作，开展农业互助，通过合作社的形式把农民组织起来。②农业合作化对改善当时农业生产状况，维护农民利益起到了重要作用。在新时期，随着农村改革及市场化的发展，社区组织分化明显，人们的个体性、独立性、流动性增强，需求日益多元化。为满足人们的需求，必须培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，增强农村社区组织的服务功能。提高农民的组织化程度，不仅有利于更好地满足农民群众在经济和文化等领域的多样化服务需求，而且也利于在农民组织的基础上重新实现社区整合，发挥各种农民合作组织和民间团体在维护农民利益、推进社区建设中的积极作用。

第四，开展农村社区社会工作和志愿服务活动，加强农村社会工作人才队伍建设，为农村社区建设补充“新鲜血液”。从当前形势来看，农村社区建设不仅要解决“为谁而建”的问题，而且要解决“由谁而建”的难题。随着乡村人口的大量外流，社区建设受到了客观制约与现实挑战。尤其是随着人们需求的多元化及社区社会事务的增多，农村社区管理和服务工作的专业性和技术性日渐增强，对相关人员的素质和能力提出了较高的要求。为适应农村社区发展的新形势、新任务和新要求，在依托既有的组织资源和优势的同时，必须积极探索和开展农村社会工作和志愿服务活动，在农村设立社会工作站，设置社会工作岗位，按照公开招聘、竞争上岗的方式，选拔社区工作人员。通过“志愿服务西部计划”、“一村一名大学生计划”、大学生支教等形式，鼓励和引导高校毕业生到农村应聘社会工作岗位，充实农村社区建设的力量。与此同时，应动员和组织农村党员、有一技之长的公益人士积极参加社区志愿服务活动，为社会力量和民间组织赴农村开展志愿服务创造有利条件，从而形成推进农村社区建设的强大合力。

注释

①徐震:《社区与社区发展》，正中书局，1984年，第151—152页。②项继权:《中国农村建设:百年探索及路径转换》，《甘肃行政学院学报》2009年第2期。

责任编辑:海玉

C912.82

A

1003—0751(2011)01—0120—05

2010—11—04

教育部重大攻关项目《新农村建设中的社区建设研究》(07JZD0024)，教育部人文社科一般项目《新农村建设与农村社会公共生活发展机制研究》(09YJC810033)，华中师范大学桂子学者项目《中国城乡社区建设研究》。

许远旺，男，华中师范大学管理学院博士后(武汉430079)。

卢璐，女，华中师范大学管理学院博士生(武汉430079)。