我国生物液体燃料的发展现状与立法完善

王欢欢 蔡守秋

我国生物液体燃料的发展现状与立法完善

王欢欢 蔡守秋

生物液体燃料是最主要的生物质能，开发利用生物液体燃料是缓解能源供应紧张的局势，促进温室气体减排的良策。我国的生物液体燃料发展刚刚起步，在产业化的进程中，由于立法未明确其发展思路，未全面认识生物液体燃料发展的环境影响尤其是对农业的影响，造成我国生物液体燃料的可持续发展面临诸多问题。为此，我国应制定综合性的生物液体燃料立法，该法由国家发改委会同有关部门制定，采用部门联合规章的形式，置于新能源领域的基本法——《可再生能源法》之下，成为我国正在建构的能源法律体系中的第三级子法。在框架结构上，生物液体燃料立法应当包括生物液体燃料的发展原则和管理体制，构建相关规划、标准、经济激励、法律责任等制度。关键词:生物液体燃料;环境影响;综合性立法

能源是人类社会赖以生存和发展的物质基础。伴随着化石能源的日益耗竭和能源需求的不断增长，各国不得不转而寻求和开发新能源，以生物质为原料的生物质能成为位列石油、煤炭和天然气之后的第四大能源。生物液体燃料是最主要的生物质能，包括利用生物质资源生产的甲醇、乙醇、生物柴油等液体燃料。我国的生物液体燃料产业刚刚起步，尚有很大的发展空间。基于生物液体燃料开发利用与能源安全、环境保护、农业发展的密切联系，有必要审视和整理我国现有生物液体燃料法律制度，提出有针对性的立法建议。

一、我国生物液体燃料的发展状况

(一)我国发展生物液体燃料的必要性

由于经济高速增长和能源投资不足，我国自1992年起能源消费总量超过能源生产总量，至今能源供应低于能源消费的趋势仍在延续并呈逐步扩大的趋势。①并且，我国能源分布和供给存在显著的城乡差异，广大农村能源资源丰厚但供应不足。发展生物液体燃料，开发利用农村丰富的生物质，既可以缓解我国能源供应紧张的局势，又可以发展农村经济，提高农民收入。我国一直以来以煤为主的能源结构和不合理的能源消耗使我国目前成为温室气体排放大国之一，随着后京都时代的来临，我国应遵从共同但有区别的责任原则，积极发展清洁能源，应对气候变化。发展生物液体燃料可以改善能源结构，是促进温室气体减排的良策。

(二)我国生物液体燃料的发展现状

我国十分重视生物液体燃料的生产和推广。“八五”计划期间，生物燃油资源与转换技术的研究开发已经出现，当时仅限于在食品和轻工业领域采用传统技术用粮食和油料作物生产醇类和油类产品;“九五”计划期间，我国开始制取生物液体燃料作为交通能源;“十五”计划期间，我国启动了生物液体燃料的相关研究和定点生产;此后经过近10年的探索，我国已基本形成了以燃料乙醇、生物柴油为主的生物液体燃料初步产业化格局。目前，我国的燃料乙醇生产主要以粮食为原料，并已投入实际使用，但生物柴油多为技术示范和实验生产，还没有实现规模化生产。近年来，我国以油料作物为原料的生物柴油建设项目竞相上马，势头强劲，但总体而言，与其他能源相比，我国生物液体燃料的产业市场化程度较低，实施政府监管定价，相关项目必须经国家发改委批准后方能建设，项目承担主体以国家定点企业为主;生物液体燃料产业的原料供应因农业生产具有季节性和分散性而缺乏连续性和集中性，严重制约了生产的合理进行。

(三)发展生物液体燃料的环境影响

生物液体燃料生产会带来能源作物的广泛种植，导致森林砍伐、生物多样性锐减，同时还会造成水污染和大气污染。②例如，木薯是我国目前非粮乙醇的重要原料之一，但木薯生产燃料乙醇具有高污染性，木薯酒精废液是一种高浓度有机废水，治理难度很大，目前绝大部分酒精厂都将其未经有效处理而直接排放，对当地水环境和大气环境造成了严重影响。有学者提出，除甘蔗乙醇外，其他乙醇对缓解气候变化并没有显著的作用。对于生物液体燃料的生产利用可能带来的环境问题，我国政府部门并未进行谨慎的预防和有效的应对。农业部于2007年发布了《农业生物质能产业发展规划》，其中悉数了生物液体燃料生产对农业发展和农民增收的积极意义，却很少提及其可能对农村环境带来的负面影响。《国家林业局关于做好林业生物质能源工作的通知》中未指明生物液体燃料产业可能导致的森林砍伐、林业生物多样性破坏等问题。作为国家环境保护的行政主管部门，环境部尚未注意到生物液体燃料可能带来的诸多环境问题。能源作物的大量种植必然带来土地与水资源的合理利用问题，而国土资源部、水利部等部门尚未出台任何应对措施。上述问题的根源在于我国缺乏统一的、较高位阶的生物液体燃料立法，而如果没有专门立法对生物液体燃料各管理部门的具体职责、相互协作和法律责任进行合理的设计，生物液体燃料的发展必将因发展思路不统一、利益纷争严重而难以持续。因此，我国必须制定生物液体燃料综合性立法，为生物液体燃料的快速、稳定发展提供充分的法制保障。

二、我国现有生物液体燃料法律制度解析

我国现有立法将生物液体燃料与其他可再生能源或生物质能一体化，没有基于生物液体燃料的特点作出专门规定;并且，现有相关立法过于框架性，将过多的规范功能转移给了政策，而后者的不稳定性不利于生物液体燃料的发展。

(一)我国现有生物液体燃料法律制度

我国2005年《可再生能源法》是生物液体燃料开发利用的最主要法律依据。该法第16条规定“国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物。国家鼓励生产和利用生物液体燃料。石油销售企业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民政府的规定，将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系”，第31条进一步规定“石油销售企业未按照规定将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系，造成生物液体燃料生产企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国务院能源主管部门或者省级人民政府管理能源工作的部门责令限期改正;拒不改正的，处以生物液体燃料生产企业经济损失额一倍以下的罚款”。然而，国务院能源主管部门并未根据《可再生能源法》作出将生物液体燃料纳入燃料销售体系的具体规定，目前我国只有四家定点燃料乙醇企业的产品能够顺利进入燃料销售体系，《可再生能源法》第31条的责任条款被虚化。可见，已有法律的有效实施有赖于出台配套的行政法规、规章、技术性规范等，对具体的制度和实施细则予以明确。

除《可再生能源法》外，国家发改委、农业部等生物液体燃料的主管、管理部门还制定了专门的发展生物液体燃料的规章和规范性文件。国家发改委2004年编发的《燃料乙醇及车用乙醇汽油“十五”发展专项规划》、2006年下发的《生物燃料乙醇及车用乙醇汽油“十一五”发展专项规划》和《生物液体燃料乙醇产业发展政策》明确了生物液体燃料的发展原则、方向和重点，在高度重视粮食安全的前提下，提出要不与粮争地，不与人争粮，走工艺技术柔性化、原料多元化的路线，生产非粮食作物原料燃料乙醇，这既符合清洁生产的要求，也符合发展循环经济的要求。国家发改委2007年4月下发的《能源发展“十一五”规划》指出，应按照“发挥资源优势、依靠科技进步、积极稳妥推进”的原则，加快发展生物质基液体技术，统筹规划，有序建设相关重点示范工程;2007年8月印发的《可再生能源中长期发展规划》、2008年3月印发的《可再生能源发展“十一五”规划》都将生物液体燃料列为重点发展领域，并明确了规划布局和建设重点。此外，国家发改委2007年4月编制的《生物产业发展“十一五”规划》、农业部2007年5月出台的《农业生物质能产业发展规划》、国家发改委2007年6月编制的《中国应对气候变化国家方案》等也都明确了生物液体燃料对促进经济发展、保障能源安全和缓解气候变化的积极意义。上述规章或规范性文件的颁布反映了我国对发展生物液体燃料的逐步重视。

除生物液体燃料的直接管理部门外，其他一些部门的规章和规范性文件也为发展生物液体燃料的政策倾斜提供了依据。这些规章和规范性文件主要有:2005年《财政部、国家税务总局关于变性燃料乙醇定点生产企业有关税收政策问题的通知》、2006年《财政部、国家发展改革委、农业部、国家税务局、国家林业局关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》、财政部2007年下发的《生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》和《生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》。目前，我国对生物液体燃料的政策扶持主要是:弹性亏损补贴、原料基地补助、示范补助和税收优惠。

(二)现有生物液体燃料法律制度的不足

目前我国尚未形成系统的生物液体燃料法律制度体系。《可再生能源法》确立了可再生能源领域的一些重大法律制度及其实施途径，但这些制度很少针对生物液体燃料的开发利用，有关生物液体燃料的具体条款只有两处即第16条和第31条，这两处条款还因缺乏相应的保障实施机制而经常在实践中落空。一些规章和规范性文件在设定了生物液体燃料的发展目标之后，没有规定行之有效的发展步骤和措施，并且这些规章和规范性文件自身的法律效力都比较低，在上位法缺位的情况下，很难保证其得到实施。

三、我国生物液体燃料的立法完善

目前我国有关生物液体燃料的立法过少且位阶较低，现有立法不能为生物液体燃料的发展提供充足的依据，而实践中生物液体燃料的产业化已在试点并向规模化方向发展，鉴于此，我国必须在生物液体燃料生产利用中的问题大规模暴露、涌现之前，吸收国外先进的立法经验，结合我国的国情，出台系统的、综合性的生物液体燃料专门立法，为生物液体燃料的生产、运输、销售、分配、使用等提供法律依据，以满足生物液体燃料产业迅速发展的需要。这部综合性的生物液体燃料专门立法应由国家发改委会同有关部门制定，采用部门联合规章的形式，置于新能源领域的基本法——《可再生能源法》之下，成为我国正在建构的能源法律体系中的第三级子法。在框架结构上，生物液体燃料立法应当包括生物液体燃料发展的原则和规划、生物液体燃料的标准、生物液体燃料产业化的经济激励、法律责任等内容。

(一)生物液体燃料立法应明确生物液体燃料发展的指导思想、目标和基本原则

我国未来生物液体燃料立法应首先明确生物液体燃料发展的指导思想和目标是:以可持续发展理念和能源安全观为指导，使生物液体燃料发展成为改善我国能源结构的重要对策，实现能源供应的多元化，同时，致力于生物液体燃料本身的安全，防范其生产过程中可能造成的环境问题，正确处理生物液体燃料发展与粮食安全、社会稳定及环境保护的关系。生物液体燃料立法可规定生物液体燃料发展应坚持四项原则:其一，谨慎原则。粮食生物液体燃料的生产和非粮能源作物的种植应持谨慎态度，逐步实现从粮食生物液体燃料向非粮生物液体燃料、从第一代生物液体燃料向第二代生物液体燃料的战略转变。其二，多元化原则。要因地制宜，实现生物液体燃料生产的原料多元化、技术多元化和产品多元化。其三，激励原则。相关部门要加强对生物液体燃料产业的扶持力度，出台财政补贴、投资倾斜、税收优惠、消费补助等政策，建立健全生物液体燃料的产品流通体系和市场准入制度。其四，综合评价原则。要以生物液体燃料的生命周期为基准，综合评价生物液体燃料开发利用对生态环境、粮食安全和农村发展的影响，将生物液体燃料的开发利用与国家的整体能源发展战略、环境保护战略、农村农业发展战略相协调。

(二)生物液体燃料立法应明确生物液体燃料发展的管理体制

我国《可再生能源法》规定:“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理，国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。”据此，我国生物液体燃料产业形成了“主管部门+相关部门”的管理体制:从中央一级来看，国家发改委及其下设的能源局是生物液体燃料开发利用的主管部门，农业部、国家林业局、环境部、国土资源部、水利部、财政部、国家税务总局等为相关部门。国家能源局作为生物液体燃料开发利用的主管部门，一直是最活跃的参与者，它制定或发起了我国生物液体燃料的绝大多数制度，近年来开始考虑适合我国国情的生物液体燃料发展道路，但作为国家发改委的下属机构，其缺乏与相关部门共同议事的平台，实际上很难发挥统一监管的职能。总体而言，我国政府尚未对生物液体燃料管理发挥应有的作用:各部门在实际管理中对生物液体燃料发展持不尽相同的态度，没有对生物液体燃料开发利用形成统一、明确的认识，生物液体燃料的发展思路、推进措施还不明了;各相关部门之间尚未对生物液体燃料管理形成巧妙的分工牵制局面。我国生物液体燃料的发展急需政府推进，特别是在目前起步阶段，其更加依赖政府的引导、监管和扶持。笔者认为，在不改变现有体制结构的前提下，可在国家能源委员会之下设立常设的生物液体燃料协调委员会，由国家能源局和农业部、国家林业局等相关部门的代表共同组成，负责部门间的协调，解决生物液体燃料发展中的管理空白或竞相管理问题。

(三)生物液体燃料立法应架构生物液体燃料发展的制度体系

1.规划制度。生物液体燃料立法应完善现有与生物液体燃料发展相关的规划，或另行制定除燃料乙醇外的生物液体燃料发展专门规划。专门规划要立足实际，长远布局，实现生物液体燃料的健康、稳定发展。要避免专门规划与其他规划的冲突，根据生物液体燃料的发展情况，滚动修订规划。另外，生物液体燃料立法须制定与生物液体燃料发展相配套的专项规划，如能源作物发展规划、第二代生物液体燃料发展规划等，规划中要包含相应的措施，支持第二代生物液体燃料的技术研发和示范项目，使第二代生物液体燃料在未来4—6年内成为可推广使用的商业化产品。

2.标准制度。目前，我国已有《变性燃料乙醇国家标准》、《车用燃料乙醇汽油国家标准》、《新车用乙醇汽油强制性国家标准》、《柴油机燃料调合用生物柴油国家标准》四项生物液体燃料标准。然而，现有的标准存在内容陈旧、与发达国家的要求相差较远等弊端，因此，应尽快制定在汽油和柴油中混合生物液体燃料的具体方案;修改现有的燃料标准，允许在汽油和柴油中混入更多的生物液体燃料，最终形成严格、规范、完善的生物液体燃料标准体系。

3.环境影响评价制度。生物液体燃料立法应规定除生物液体燃料建设项目的开展须实施环境影响评价外，对与生物液体燃料相关的规章、规范性文件等，也应当结合《环境影响评价法》和国务院2009年颁行的《规划环境影响评价条例》实施环境影响评价，全面评估发展生物液体燃料可能带来的环境影响，并提出行之有效的应对措施。

4.土地调查与用途管制制度。生物液体燃料立法应明确规定由国土资源部深入开展能源作物土地资源调查评估工作，划定适于种植能源作物的边际性土地的类型，理清其数量和区域分布状况;建立针对种植能源作物的土地的登记和备案制度，规定拟开发的能源作物种植地超过一定规模的应当向乡(镇)人民政府申报，由其登记并向县级人民政府通报备案;严格禁止耕地转为能源作物种植地，确保耕地面积不变。

5.生物液体燃料强制混合制度。我国目前采取自愿方式推广使用生物液体燃料，这种做法收效欠佳。我国可以仿效英国等欧洲国家，在生物液体燃料立法中强制性规定生物液体燃料在交通燃油中的比例，并规定随着生物液体燃料生产规模的扩大，国家可以将调配比例逐步提高。生物液体燃料立法应明确化石能源企业在实施生物液体燃料强制混合制度中的责任，如规定中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司应根据需要在全国建立生物液体燃料收购、调配和销售体系，对于符合质量标准的生物液体燃料要以国家价格进行收购等。

注释

①国家统计局工业交通统计司编《中国能源统计年鉴(1991—1996)》，中国统计出版社，1998年;《中国能源统计年鉴(2008)》，中国统计出版社，2008年。②参见陈健鹏:《全球生物燃料的发展对国际粮食市场和中国粮食安全的影响》，《世界农业》2009年第4期;孙凤莲等:《生物燃料乙醇发展与粮食安全的关联度分析》，《林业经济》2009年第3期。

责任编辑:邓林

D922.67

A

1003—0751(2011)01—0104—04

2010—11—03

王欢欢，女，中山大学法学院讲师，博士后(广州510275)。

蔡守秋，男，武汉大学、华中科技大学教授，博士生导师，中国法学会环境与资源法学研究会会长(武汉430072)。