黄河三角洲国家可持续发展实验区发展机制研究

李 鹏

(中共山东省委组织部，山东 济南250001)

2010年3月，山东省黄河三角洲区域获批国家可持续发展实验区，成为我国第一个跨行政区域的国家级可持续发展实验区。山东黄河三角洲可持续发展实验区(以下简称实验区)包括山东省东营市和滨州市全部，以及与其相毗邻、自然环境条件相似的潍坊市寒亭区、寿光市、昌邑市，德州乐陵市、庆云县，淄博高青县和烟台莱州市，范围覆盖6个设区的市，共19个县(市、区)，土地总面积2．65万km2，占山东全省的六分之一，区内总人口和地区生产总值分别占山东全省的十分之一和七分之一，是山东省拓展经济发展空间，实现经济文化强省新跨越的优势和潜力所在。

黄河三角洲要实现高效生态经济发展模式，必须走可持续发展之路，建设可持续发展实验区就成为一种必然选择。国家可持续发展实验区是经国务院同意，由国家科技部、国家发改委等18个政府部门共同推动的一项地方性可持续发展综合示范试点工作，旨在依靠科技进步、机制创新和制度建设，全面提高实验区的可持续发展能力，探索不同类型地区的经济、社会和资源环境协调发展的机制和模式，为不同类型地区实施可持续发展战略提供示范。创建黄河三角洲国家可持续发展实验区既符合国家战略目标，又符合山东省委、省政府“一体三带”发展的格局，非常必要。

实验区建设通过解决制约黄河三角洲可持续发展的突出科技问题，从高效生态经济角度推进技术创新示范，建设一个高水平研究开发平台，突破一批核心技术，建立一批高效生态经济技术示范基地，培育一批“低能耗、低(零)污染、低资源依赖”的“三低”科技企业，建立一个区域可持续发展产业技术创新战略联盟，强化科技创新、机制创新和体制创新，加强突破、示范和推广，将生态经济、循环经济、低碳经济、可持续发展等内容统一到黄河三角洲高效生态经济建设中。

黄河三角洲国家可持续发展实验区是科技部与山东省政府“省部会商”的重要议题，是科技战线贯彻落实国务院批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》［1］的重要举措。加快实验区发展是一项跨地区、跨部门、跨行业的系统工程，管理体制、运行机制是关键，本文重点研究加快黄河三角洲国家可持续发展实验区的机制创新问题。

1 加快实验区发展的机制创新必须考虑环境和体制等制约因素的影响

1．1 生态因素对运行机制的设计有重要影响

黄河三角洲与长江三角洲、珠江三角洲并列称为我国三大河口三角洲，是国务院批准上升到国家战略的最后一个待开发大河三角洲，也是发展蓝色经济的主战场，实验区区域范围与国务院批复的黄河三角洲区域范围吻合。建立促进实验区加快发展的运行机制，必须突出“高效”和“生态”。高效和生态是建立实验区的本质要求、意义所在，在一定程度上，又是制约因素。各级政府特别是实验区所在地方政府更期望发展高效经济，而现有工业基础又多是对环境有影响的，因此，今后在引进项目的机制上，必须坚持生态优先的发展原则，充分考虑黄河三角洲自然环境既宽松可塑，又十分脆弱的问题。

1．2 区域协调问题对运行机制影响尤为突出

区域合作的关键是建立健全合作的体制和机制。实验区涵盖6市19县(市、区)，要建立协调一致的开放型运行机制，面临诸多问题:一是区际行政壁垒较多，既有设区的市，又有县(市、区)，还有中央驻鲁单位。例如，东营市河口区除当地的河口区人民政府外，还有济南军区黄河三角洲生产基地、胜利油田管理局、东营港经济开发区管理局，性质、级别、职能均不相同，协调联动、资源整合难度比较大。二是部分县(市、区)高耗能、高污染的工业项目偏多，现有化工、纺织、造纸、机械等产业节能减排的压力较大，不符合高效生态的发展要求，必须有一种机制来实现节能减排。三是各县(市、区)之间存在重复开发、重复建设等问题，也需要建立一种联动机制，既避免恶性竞争，又促进形成产业链条。通过建立实验区，建立并完善协调与联动机制，明确责任，形成合力，共促发展，既是迫切需要，也是现实选择。

2 山东省在实验区管理体制和运行机制上的工作基础

2．1 黄河三角洲高效生态经济区管理体制和运行机制设计

《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》(以下简称《规划》)中明确提出黄河三角洲高效生态经济区要创新区域管理模式［1］。山东省委、省政府高度重视黄河三角洲高效生态经济区发展的体制和机制问题，在《中共山东省委山东省人民政府关于贯彻落实〈黄河三角洲高效生态经济区发展规划〉的实施意见》中规定，一要加强组织领导。省委、省政府成立黄河三角洲高效生态经济区建设领导小组，负责黄河三角洲发展全局性重大问题的研究决策和组织协调。二要明确各部门各级政府的责任分工。省直有关部门要加强与国家有关部门的沟通衔接，确保《规划》确定的重大政策的落实和重点项目的实施。按照职能分工加大支持力度，简政放权、提高效率。三要充分调动各方面积极性。黄河三角洲地区6市、19县(市、区)要尽快制定详细规划和具体方案;创新合作方式，加强与周边地区特别是天津滨海新区和辽宁沿海经济带的紧密合作。省内其他市要主动策应，积极参与;6市之间加强协调配合，协商解决跨市域的重大问题;做好与省直部门的对接，通力合作，协调一致地推进黄河三角洲地区发展。四要加强绩效考核。制定黄河三角洲地区发展指标体系及考核办法，确保《规划》中的目标任务和工作责任落实到位。五要加强干部队伍建设。逐步建立适应高效生态经济发展要求，激发生机和活力的选人用人机制［2］。常务副省长王仁元指出，“实践证明，加快黄河三角洲高效生态经济区发展重在体制创新［3］。

2．2 实验区管理体制与运行机制的路径选择与存在的主要问题

实验区的管理体制和运行机制同样受到山东省政府高度重视。一是成立山东省黄河三角洲可持续发展实验区建设领导小组，由分管科技的副省长任组长，科技厅、财政厅为副组长单位。二是通过省政府与国家科技部合作，形成“省部会商”机制，可以更多地得到国家有关部委支持。三是推动形成实验区与国家大型科研单位合作创新的机制。四是成立“黄河三角洲可持续发展产业技术创新战略联盟”，实验区内六市政府签订“共同推进实验区及产业技术创新战略联盟发展协议”，建立联合推进机制。

实验区现有管理体制和运行机制仍存在一些问题，主要表现在:一是现有政府推动手段还不能形成自觉联动机制，主要靠项目将6市19县(市、区)联起来，由于财政科研经费不足，很多生态科技问题不能有效组织科技攻关。二是特区不“特”，缺乏区域性推动政策，在项目审批、土地征用、资金匹配等方面，看不出与实验区外的差别对待。三是地方政府各自为政，为追求本地区经济利益的最大化，恶性竞争问题依然存在，有些高耗能、高污染、高度资源依赖型项目，甲地不准开工，乙地有可能批准建设。

3 部分跨行政区域发展机制模式浅析

3．1 国外跨行政区域发展机制模式

国外跨行政区域可持续发展机制模式大体上分为三类:一类是制定多国、多区域自愿遵循的规程。例如，联合国《21世纪议程》第28章要求，全世界大多数地方当局要制定“地方21世纪议程”。二是通过一项计划，将不同行政区域链接在一起，共同推动可持续发展。例如，地方环境行动国际理事会ICLEI与20多个国家组建一个地方21世纪议程行动，其中一部分是一个研究计划，专门负责研制地方可持续发展规划的工具与方法。再如，欧洲城市和地区理事会、欧洲城市、健康城市、ICLEI和联合城镇组织，在1994年与欧洲委员会联合成立了欧洲可持续城镇运动，90多个城镇承诺实施严格的地方21世纪议程工作。三是地方行政管理层设立推动可持续发展的新行政机构或者重组内部机构，创立跨市机构，促进跨部门主义，解决跨地方辖界的问题，改革管理程序，开放市政规划，便于公众参与，确保城市公司遵守可持续发展的公共目标［4－5］。

3．2 国内跨行政区域发展机制模式

国内跨行政区域可持续发展机制还没有形成，黄河三角洲是国家科技部批准的第一个跨行政区域实验区，正在进行相关研究与实践。经调查，珠江三角洲和长江三角洲这两个区域的发展类型与黄河三角洲高效生态经济不同，没有统一的协调机构。只是在某些领域成立了松散型的协作网络，如长江三角洲区域科研仪器设备协作网。华东地区设有可持续发展联席会议，每年由一个省组织召开一次研讨会，基本上不涉及实质性合作。

4 加快跨行政区域实验区发展的机制探索

黄河三角洲未来五年的新型工业化发展方面，将坚持“新能源、新材料、新医药、新信息和海洋开发及高端装备制造”的“四新一海”战略。战略性新兴产业是知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力巨大的产业，正符合黄河三角洲“高效”、“生态”的建设原则［6］。因此，探讨实验区快速发展机制问题，应既考虑产业的战略定位，又结合当地特点，形成开放型多层联动的促进机制模式。

4．1 政府推动机制

根据实验区跨地区、跨部门、跨行业的特点，强化政府主导，建立完善的政府推动的组织协调机制。一是必须建立跨市的统一协调机构，加强组织领导。根据《国家可持续发展实验区管理办法》的有关要求，成立由省政府领导任组长，省有关部门和各相关市主要领导参加的实验区建设领导小组，负责实验区建设综合决策，统一部署重大事项，指导地区和部门协调行动，实行重大资源统一管理、重大设施统一规划、重大项目协调布局。按照归口管理的原则，实验区领导小组办公室设在省科技行政部门，负责实验区建设日常工作。黄河三角洲区域的各级政府也要设立相应的上下联动协调机构。建立市县政府联席会议制度，通过实验区研讨会、高层论坛等多种形式，加强各市间多层次的交流协作，形成优势互补、有效对接、共建共享的利益协调机制。

4．2 决策咨询机制

实验区建设涉及众多行业和专业，跨多个学科门类，必须组建由国内外知名专家组成的实验区建设专家指导委员会，汇聚高层专家作为决策体系，负责顶层设计、战略咨询和重点项目论证。建立健全开放式、技术性的决策咨询支持系统，组成大网络、高水平、交叉学科的决策咨询体系，为实验区相关决策和管理提供决策支持和参考。应用高科技手段，开发数据层浏览、多条件查询、统计分析、声像资料、模拟演示、规划与决策输入、方案输出等模块，建立黄河三角洲建设和发展决策支持系统，重大问题必须启动决策咨询机制。

4．3 开放式联动机制

实验区各地要根据各自的产业特点，突出自身特色和发展高效生态经济主线，围绕实验区的开发建设，探索各市间实行融资拆借、互相担保、采购让利、基础设施和基础平台共享共用以及对外集约化采购的多种运转模式，实现六市市场利益的最大化。实验区必须启动6市19县(市、区)联动机制，确保不重复上项目，不上高耗能、高污染、高度资源依赖型项目，确保形成技术链与产业链相衔接的产业群。经市政府授权，实验区可以指定鼓励发展的产业技术目录、限制发展的产品目录和禁止发展的产品目录，强制实验区所有的地方都执行。6市19县(市、区)还要共同加强对外开放，形成共同招商引资的机制。建立新型区域技术创新机制，组织所在地的有关企业、高等院校、科研机构或其他组织机构，成立以高效生态为特色的产业技术创新联盟，以实验区和联盟发展需求和各市共同利益为基础，以提升实验区和联盟产业技术创新能力为目标，优化各自资源配置，共同申报国家和省经济、社会发展与科技计划项目，形成联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的区域技术创新机制。

4．4 绩效考核评价机制

探索建立绩效考核评价机制，紧密结合实验区建设实际，对实验区综合发展情况进行评估，科学设置各项考评指标和权重，突出考评重点，运用多维度测评、定量考核与定性评价相结合等办法，对实验区共建单位进行考评，切实将实验区建设的各项要求具体化，增强针对性和可操作性。强化考评结果的运用，切实发挥考评的激励导向作用，引导各级积极作为，充分调动和激发当地干部加快实验区建设的热情。建立奖惩机制，定期进行总结表彰，对有突出贡献的科技人员进行表彰，同时设立相应的奖金额度分层次进行奖励。对破坏资源环境的项目，谁破坏、谁恢复、谁赔偿，并对责任人追究法律和行政责任。

4．5 市场机制

在坚持高效生态的原则下，产业发展更多要依靠市场机制进行融资，形成产品市场。依据计划管理和市场调节相结合、社会效益和经济效益并重的原则，引入市场机制，实现市场要素在各行政区域间的自由流动。聚集社会力量共同兴办社会事业，逐步把社会发展事业由“公益型”、“福利型”办成“经营型”、“实业型”，促进社会发展。

4．6 创新型人才跨行政区合作机制

加强实验区内各市、各单位之间的政策衔接，加强科技人员的交流与合作，畅通人才流动渠道，促进人才智力资源合理流动，推动实验区内人才一体化发展，增强整体创新活力。探索建立实验区人才智力信息平台和高层次人才数据库，汇集相关人才信息资源，整合优势科技力量，形成统一开放、畅通共享的人才信息网络。组织实验区内各市、各单位与省直有关部门、高等院校、科研机构和大型企业相关人才双向挂职，有重点地选派优秀人才赴国(境)外进修培训。积极开展与国内外人才的交流合作，鼓励国内知名高校和科研机构在实验区内设立科研创新平台，对相关重大关键技术项目进行攻关，聘请高水平的海外专家和优秀科技人才团队与实验区、联盟开展合作研究、学术交流、技术和创新方法培训指导，探索建立长效机制，为实验区产业持续创新提供人才支撑。

(编辑:刘照胜)

References)

［1］国务院批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》［EB/OL］．(2009 －12 －03)．http://www．gov．cn/jrzg/2009 －12/03/content－1479474．htm．［The State Council Ratified the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone Development Plan［EB/OL］．(2009 －12－ 03)．http://www．gov．cn/jrzg/2009 － 12/03/content－1479474．htm．］

［2］中共山东省委山东省人民政府关于贯彻落实《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的实施意见［EB/OL］．http://www．shandongbusiness．gov．cn．［Opinions of the Shandong Government on the Issue Concerning the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone Development Plan ［EB/OL］． http://www．shandongbusiness．gov．cn．］

［3］王仁元．加快黄河三角洲高效生态经济区发展［N/OL］．大众日报，2010－11 －23．［Wang Renyuan．Speed up the Development of Efficient Ecological Economic Zone in the Yellow River Delta［N/OL］．Dazhong Daily，2010 －11 －23．］

［4］United Nations Conference on Environment and Development(UNCED，1992)．Agenda 21［R/OL］．http://www．un．org/esa/sustdev/documents/agenda21/index．htm．

［5］United Nations World Commission on Environment and Development(WCED，1987)．Our Common Future:Report of the World Commission on Environment and Development［R/OL］．http://www．un-documents．net/wced-ocf．htm．

［6］牛宗起．省黄河三角州高效生态经济区建设办公室解读“十二五”［EB/OL］．http://hhsjz．dzwww．com/html/jsdt/2010 －12/n20101227902_4．html．［Niu Zongqi．Interpretation on the Tenth Five-Year Plan by the Office of the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone［EB/OL］．http://hhsjz．dzwww．com/html/jsdt/2010 － 12/n20101227902_4．html．］