我国城乡中小学教师资源配置失衡问题及对策

王宪平

(浙江师范大学 发展规划处，浙江 金华 321004)*

教师是教育事业发展的第一资源和核心要素，“教师队伍的素质高低，从根本上直接影响到整个教育的质量”。［1］新中国成立60多年来，尤其是改革开放30多年来，我国教师队伍得到长足发展，支撑起了世界最为庞大的基础教育体系。2010年，全国普通中小学专任教师1 065.9万人。城市教师268.3万人，县镇教师427.7万人，农村教师484.3万人。［2］长期以来我国社会一直处于城乡二元结构状态，城乡割裂。与此相对应，我国教育政策与制度安排也呈现出显著的城乡差异，无论是教育资源的配置、教师队伍的建设，还是受教育权利与机会、教育管理体制和农民工子女教育等，无不明显刻有城乡二元结构的烙印，城乡教育发展严重失衡。“许多教育政策的出台，大多没有调查研究和实验的支撑，这样难免偏离我国农村教育的实际。”［3］目前最突出且影响最大的差异是教师资源配置不均衡问题。2009年，时任教育部长的周济坦言，“如果说现在城乡之间教育还存在着比较大的差距的话，硬件差距还有，但不是最重要的，最重要的差距就是教师队伍的质量”。［4］本文基于对若干省市中小学教师队伍建设现状的实证调研，分析探讨城乡教师资源配置存在的问题及其解决的政策思路。

一、我国城乡教师资源配置不均衡的表现

虽然近几年各级政府在教师资源配置上采取了多种倾向农村的政策和措施，城乡教师队伍之间的差距在逐步缩小，但是，与城市教师队伍相比，农村教师队伍仍在编制水平、福利待遇、能力素质、专业发展等方面存有较大差距。这种差距反映了当前我国城乡教师资源配置严重失衡的状态。

(一)农村教师总量不足

由于大多数农村地区自然村多，居住分散，交通不便，单班和复式班的小学居多，再加之教师编制不足以及优秀教师流失比较严重，因此，总体而言，农村中小学教师总量明显不足，优秀教师更是匮乏。

1.农村教师编制不足。我国现行的中小学教师编制标准是2001年颁施的，城市、县镇和农村分别规定小学生师比为19:1、21:1和23:1，初中生师比为 13.5:1、16:1 和 18:1。［5］城乡教师编制标准不统一，农村比城市低。然而，据调查，各省市特别是贵州、甘肃等省的广大农村地广人稀，中小学校点多面广，目前我国尚存在10万个分散教学点，尤其是农村小学的学校规模和班额普遍偏小，办学形式分散，学校服务范围大，加上近年来寄宿制学校和学生数量大增，以及小学英语和信息技术课程的开设等因素，与城市相比，农村学校教师的工作量大增，教职工需求量更大，教师数量存在严重缺口现象，特别一些新开设课程的教师缺口更严重，一些农村小学教师包班现象还存在。

2.农村学校优秀教师流失严重。调查显示，无论是经济发达还是经济欠发达省份，农村和城镇薄弱学校的教师流失现象严重，并呈逐级向上流动的趋势——乡镇向县城、县城向省城、薄弱学校向重点学校流动。很多农村学校和城镇薄弱学校的骨干教师达到一定水平或获得一定荣誉后，都想方设法调到城市学校和重点学校去。教师梯队建设存在“割韭菜”的现象，“孔雀东南飞”现象十分普遍。有些农村学校校长说，“现在留不住人，学校花很大精力培养出来的名师、骨干教师，一旦觉得时机成熟就往城区跑，培养一个，成熟一个，跑掉一个。我们学校已成为城镇学校教师的培养基地”。

(二)农村教师的福利待遇有待提高

随着国家和政府对教育投入的不断增加，教师的社会地位和经济待遇也不断提高，但是总体上，教师职业还缺乏足够的吸引力，特别是农村教师的生活条件、医疗卫生、住房保障等，还没有从根本上得到解决。

1.教师工资收入水平城乡差距依然较大。《国家教育督导报告2008(摘要)》显示，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。其中广东省小学、初中农村教职工人均年工资收入仅为城市教职工的48.2%和55.2%。2006年与2005年相比，分别有13省、自治区、直辖市的农村小学、初中城乡教职工工资收入差距有所扩大。［6］

2.农村教师住房存在政策盲点。国家现行住房改革政策未能惠及农村中小学教师。实地调研发现，多数农村教师既无建房的宅基地，又不能享受城镇职工经济适用房或廉租房等房改优惠政策。抽样调查结果表明，农村小学教师反映无自有住房的比例，东、中、西部地区分别为47.8%、48.0%、63.1%。在表示没有自有住房的46岁及以上教师中，有23.9%的教师尚居住在学校单人或集体宿舍。在农村，这一比例达到32%。这些教师的生活条件令人堪忧，退休后还将面临无房可住的实际困难。绝大部分中西部地区农村学校无力建设教师“周转房”，给青年教师及寄宿制学校教师的工作生活带来极大困难。

(三)农村教师结构失衡

教师结构一定程度上决定着教师队伍的整体质量。从调查来看，农村教师年龄结构不合理、学历偏低、代课教师偏多，影响了农村教育质量的提升。

1.农村学校教师年龄结构不合理。在调研中发现，农村学校教师年龄结构不合理，有些学校特别是城乡结合部学校，由于教师流失严重，只有不断补充年轻教师，因此，教师过于年轻。浙江省某县有一位农村初中校长说，他们学校教师平均年龄不到35岁。相反，有些学校由于近年来没有新教师引进，教师老龄化趋势严重。在吉林省调研过程中，据某市教育局相关领导介绍，从1999年开始到2008年十年没进人，教师队伍面临着老龄化问题。

2.城乡教师学历结构差距较大。虽然目前农村教师的学历结构正在不断改善，但城乡教师的学历结构差距仍然较大。2008年，具有专科以上学历小学教师的比例，农村比城市低20个百分点;本科学历的初中教师，农村比城市低28.8个百分点。［7］

3.农村学校还有大量代课教师。在一些经济欠发达省如贵州、甘肃等省的农村边远地区代课教师还占相当比例。在基础教育阶段公办教师培养与供给不足、国家又规定不得招聘民办教师的情况下，为普及九年义务教育，有些学校不得不聘请大量代课人员以补师资缺口。据调查，有63%学校存在代课教师。《国家教育督导报告2008(摘要)》显示，2007年，全国中小学仍有代课人员37.9万人，其中，小学代课人员27.2万人，87.8%以上分布在农村地区。广东、广西、甘肃小学的代课人员数量多，超出小学专任教师总数的10%。［6］贵州省教育厅一位领导接受采访时指出:“影响贵州教育尤其是农村教育和村小教育的最关键的一个因素是师资素质太低，不是偏低。村小和教学点的老师中很大一部分就是所谓的代课教师。”

(四)农村教师继续教育失缺

目前来看，我国农村中小学教师继续教育仍然不能适应新时期教育改革发展的需要。首先，农村教师继续教育经费短缺，教育机会缺乏。从调研来看，教师培训经费在许多地方目前仍然没有得到真正落实，个别地区甚至出现教师培训经费“零运转”状态。据北京师范大学教育学院对北京、河南、宁夏的调查显示，城市学校和教师之间相对较好地建立起了教师继续培训经费分担机制，但是农村教师的继续教育经费绝大部分是由教师本人担负，学校所在地区域级别越低，教师负担的继续教育经费越高。另外，城乡教师培训的形式与内容也存有差异。调研显示，城市教师的专题培训多于农村，而农村的职称培训、学历进修高于城市。同时，城市学校比县城、乡镇、农村学校能更多地获得国家级、省级这种组织级别较高的培训机会。其次，教师学非所教现象比较严重。从调研来看，近几年来，农村教师通过接受各种层次的学历教育，学历达标率有了大幅度的提高，然而小学教师特别农村小学教师在学历进修中“重层次，轻专业”的倾向比较严重，教非所学或学非所教的现象比较突出，农村学校有1/3的教师所教学科与所学专业不一致。第三，教师培训机构建设有待加强，不少地方的县级教师进修学校运行困难，培训质量较差。许多教师和校长反映，目前教师职后培训内容偏重于理论方面而缺少与实践的结合，对教师缺乏吸引力，培训实际效果不大，造成教育资源浪费。在我们的问卷调查中，有近60%的中小学教师认为参加的各项培训效果很差。

二、优化城乡教师资源配置的政策思考

在城乡二元结构下，城乡教师在福利待遇、教学环境及生活条件等方面具有明显差异，呈现出了城乡教师的“马太效应”。就本质而言，城乡教师资源配置的失衡是造成农村教师队伍建设薄弱的主要原因。由于国家采取城乡有别的教育政策，农村教育成为地道的“弱势事业”，农村教师待遇低下，缺乏基本保障，工作环境恶劣，专业发展空间极其有限。因此，解决城乡教师资源配置失衡问题不仅要想方设法吸引城镇教师和大学生支援农村，更要对现有的教育体制进行实质性的变革，从制度的根源上解决农村教师的生存发展问题。

(一)加快城乡一体化进程

在制度层面上，要着眼于改革城乡分割的管理体制。城乡统筹应着眼于消除现存的户籍制度及附着在户籍制度上的教育、卫生、社会保险等方面的其它城乡分割的制度。在决策层面上，要着手改变领导决策的城市倾向。在城乡发展方面，要打破工农分割、城乡分治的二元经济社会结构，在城乡规划建设、产业布局、财政税收、金融等方面，改变领导决策的城市偏向。城乡财税统筹，建立面向全社会的公共财政体制，公平税赋，实行以工补农;城乡就业统筹，实行统一的劳动力市场、统一的用工制度和统一的劳动保障等;城乡社会保障统筹，实行统一的最低生活保障制度等;城乡公共资源统筹，即社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，合理配置，尽可能地消除乡村教育、卫生、文化、科技资源极其匮乏的局面;城乡管理(体制)统筹，实行统一的户籍制度。

(二)统一城乡教师编制标准

制定、实施城乡教师编制标准统一并适度向农村倾斜的政策。首先，应适时调整和统一城乡中小学教师编制标准，同时，给予中西部地区，尤其是要给农村、偏远山区中小学教师的编制和队伍建设更多的政策倾斜，为农村学校安排少量附加编制，对学生少的教学点可单独核编，为寄宿制学校配备一定数量的生活管理教师等。其次，应该区分城市与乡村的差异，不仅要考虑师生比配置，还应考虑班师比。在核定中小学教职工编制时，应向农村和边远地区倾斜，要充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点多等特点，适当增加这些农村学校人员编制额度，以保证这些地区学校教学的基本需求。第三，进一步加强农村中小学编制管理，逐步对学校教职工编制实行动态管理，建立年度编制报告制度和定期调整制度。县级教育行政部门应当在教职工编制总额内，根据学校学生数、班额等变化情况，每年对学校编制进行适当调整，使教职工编制更加科学合理。

(三)强化农村教育投入政策

一方面，要提高农村教师工资待遇。鉴于农村地区县级财力不足，建议增加农村教育投入，建立中小学教师工资、待遇的中央、省(市区)、县三级政府承担制度。其中，农村教师的国家标准工资由中央和省级财政共同全额支付，以确保农村教师工资能按时、足额发放到教师手中。比如，法国中小学教师的工资全部由中央财政承担，其基本工资和岗位津贴均由国民教育部按月直接拨至教师个人银行账户，国家是惟一的支付主体。日本在1952年颁布的《义务教育国库负担法》中就规定，“国家负担义务教育教职工工资的实际支出经费的二分之一和各都道府及市镇村的义务教育诸学校教材费的二分之一”。［8］泰国、韩国、埃及等，也均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。譬如，浙江省政府2008年率先在全国建立农村教师任教津贴制度，设立“农村优秀教师贡献奖”，以省政府名义奖励长期在农村执教并且为农村教育事业作出突出贡献的优秀教师。

另一方面，要完善农村教师社会保障制度。要完善农村中小学教师的医疗、养老、失业保险和住房公积金等社会保障制度，将农村教师的医疗、养老、失业保险、住房公积金和政策性津贴纳入国家财政预算，按照“谁出政策谁买单”的原则共同分担，以保障农村教师能享受到与当地公务员同样标准的医疗与养老保险等待遇。要按照《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》和新颁布的《义务教育法》，落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。中小学经费投入、教师工资发放、干部人事、教育教学管理全部收归省管，消除由县镇经济发展的差异而带来的教育发展条件差距，促进基础教育资源在县域范围内均衡配置。

(四)构建合理的城乡教师流动政策

一方面，要规范教师流动。事实上，我国许多地方已出台一些政策和制度来规范教师流动，但缺乏一个体系比较完整的国家层面的制度。譬如，浙江省绍兴市越城地区文教局出台了《教师流动“转会制”实施意见》，规定当教师尤其是优秀教师从一所学校转到另一所学校时，转入学校应该支付给转出学校一定的转校费。转校费根据教师在教育教学上获得的荣誉、成果等级划分档次，最高15万元，最低1万元。又如，江苏省丹阳市规定:农村教师调到城区学校工作，个人的农浮工资将被取消，且城区学校需向农村学校支付拔尖人才培养补贴。

另一方面，要加强城乡教师交流。要建立和完善城市教师到农村学校支教、农村教师到城市学校学习进修制度。第一，要完善城市教师到农村学校，尤其是贫困、边远地区的薄弱学校和缺编学校支教的制度，大力推进城市教师特别是优秀、骨干教师去支援农村学校，支教时间应在一年以上，并将其作为晋升高级职称或职务、参评优秀或特级教师的必备条件。第二，要建立和完善农村教师定期到城市学校进修学习的制度。各级教育行政部门要结合本地实际，研究制定农村教师到城市学校学习交流的中长期规划与年度计划，并制定相应政策以保障各方面的支持条件，确保农村教师出得来、学得好、有实效。要因地制宜、灵活调整农村学校的教学时间，确保农村教师能有时间到城市学校学习;要制定并明确对接学校的相应要求与激励政策，选择优质学校作为农村教师学习进修基地，选择优秀、骨干教师“传帮带”农村教师，并将其“传帮带”农村教师的数量与业绩作为考核、评价当地优质学校、校领导和教师的重要标准。

(五)改革农村教师继续教育政策

要大力改革农村教师继续教育政策，增加农村教师继续教育的实效性和针对性，提高农村教师的教育素质与教学能力，增强农村教师队伍建设自身造血功能，缩小城乡教师队伍间的差距。首先，应出台相应的政策与措施，加强对我国农村中小学教师继续教育的宏观规划，并统筹管理和督导各地、各级教育行政部门的教师培训工作。其次，建立以各级政府为主的农村中小学教师培训财政投入制度，将农村教师的培训经费纳入县级以上政府财政预算，专款专用;贫困地区经费不足部分，国家级贫困县由中央财政、省级贫困县由省财政转移支付解决。第三，各省、市、县教育行政部门应根据国家教师培训的整体规划和要求，制定本省、市、县农村教师培训的具体计划和内容，并负责培训计划的落实与推进;省、市、县等各级教育行政部门应共同着力于构建促进农村教师专业发展的支持系统，整合本地行政教研力量和教师培训机构，形成区域性的教师学习与专业发展支持中心。第四，要建立对本省、市、县农村教师培训质量的监控和评估制度，将教师培训纳入教育督导检查范围，加强对当地农村教师培训的监督和管理;组织开展多种形式的农村教师培训，除切实推进农村教师到城市学校学习进修制度外，要建立和完善当地学校的校本培训制度，鼓励和支持当地高校和教师培训机构与中小学建立合作关系，组织各方面专家深入农村学校，帮助农村教师提高教育教学能力。第五，要加强县级教师培训机构建设。要对现有与师资培训工作相关的各类资源，如进修学校、教研室、电教室等进行优化配置，资源整合，建成集培训、教研，电教于一体的新型现代的区域教师学习与教研中心;要加强县级教师培训机构队伍建设，促进培训机构人员与中小学教师的相互交流，有计划地在培训机构中培养和配备一定数量的特级教师和学科带头人，根据需要聘请有关高等学校、科研单位的专家学者以及优秀中小学教师作为兼职教师，形成一支集培训、教学、教研于一体的具有较高水平的专兼职培训者队伍。

《2009年中国教育绿皮书:中国教育政策年度分析报告》中强调:“师资是教育和学校发展的核心要素，教师的数量、质量以及对教师资源的配置使用决定着教育的质量和学校的活力。”［9］因此，缩小教师资源的城乡差距，实现教师资源在城乡之间的均衡分布是当务之急。然而，在城乡二元结构长期存在的背景下，教师资源配置均衡问题是一个系统工程，它不仅是一个教育问题，更是一个社会经济问题，它的解决需要全社会的共同努力。

［1］吕敬文.地方高校师资队伍建设的思考［J］.云梦学刊，2009(1):131-132.

［2］教育部.中小学教师队伍建设有关情况［EB/OL］.［2011-09-06］.http://www.edu.cn/fa_bu_hui_xin_xi_906/20110906/t20110906_680263.shtml.

［3］吴波.论黄炎培农村教育思想的时代背景与现实意义［J］.云梦学刊，2009(1):133-135.

［4］周济.城乡之间教育最重要的差距是教师队伍差距［EB/OL］.［2009-09-11］.http://www.china.com.cn/news/2009 －09/11/content_18507801.htm.

［5］庞丽娟.调整城乡倒挂中小学教师编制标准［EB/OL］.［2009-03-10］.http://news.sohu.com/20090310/n262720641.shtml.

［6］国家教育督导团.国家教育督导报告2008(摘要)［EB/OL］.［2008-12-05］.http://www.jyb.cn/cm/jycm/beijing/zgjyb/2b/t20081205_209574.htm.

［7］刘华蓉.为义务教育均衡发展提供师资保障——专访教育部师范教育司司长管培俊［N］.中国教育报，2010-01-15(2).

［8］王秋丽.义务教育教师资源均衡配置的宏观政策设计［J］.教育探索，2009(6):62-64.

［9］国家教育发展研究中心.2009年中国教育绿皮书:中国教育政策年度分析报告［M］.北京:教育科学出版社，2009:42.