完善我国地方政府债券发行主体制度之构想

邹焕聪

（南京大学法学院，江苏 南京 210093）

完善我国地方政府债券发行主体制度之构想

邹焕聪

（南京大学法学院，江苏 南京 210093）

当前，我国地方政府债券发行主体制度存在主体地位不明、权力机关功能缺位、各地政府发债权不公、主体法律障碍尚未清除等一系列问题。为进一步完善我国地方政府债券发行主体制度，应借鉴国外地方政府债券发行主体制度经验，结合我国实际，按照循序渐进原则，采取两步走战略，逐步建立实施。从近期看，要修改《预算法》，适度扩大有举债权的地方政府范围；借鉴国内外有关经验，完善发债主体的资格条件；围绕法治国家的目标，实现由政府许可向人大审议发展。从远期看，要制定《地方政府债券法》，规定各级地方政府均有举债权；进一步总结实际发行经验，制定更加科学合理的主体条件；发挥地方人大的决定性作用，实行地方政府债券发行政府备案制。

地方政府债券；发行主体；主体制度；制度设计

为减小国际金融危机对我国经济的影响和解决新增中央投资地方配套资金的困难，2009年我国首次允许地方政府发行2000亿元地方政府债券。地方政府债券冠以发债地方政府名称，具体为“2009年XX省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券（XX期）”。债券期限为三年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。2010年，财政部将继续代理地方政府发行2000亿元地方政府债券。然而，尽管目前地方政府债券以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，但却由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。这种发行机制引发了人们的进一步思考：地方政府债券的主体到底是谁，哪些级别的地方政府有权发债，如何设计完善其主体制度，等等。本文基于我国实际，总结国内外相关经验，提出完善我国地方政府债券发行主体制度的具体设想。

一、我国地方政府债券发行主体制度存在的主要问题

1.地方政府的主体地位不明

从法律角度看，债券实质上是一种债权债务凭证，是当事人债权债务关系的反映。因此，有权发行债券的主体必须是具备独立民事权利能力和行为能力的法律主体，并承担由此产生的一切责任。从这个意义上讲，地方政府债券应该由地方政府作为发行主体，而不是中央政府。然而在2009年和2010年的地方政府债券发行中，中央政府却采取了“国务院批准、财政部代发并代偿”的方式。虽然债券发行时冠以发行地方政府名称，规定“以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体”，但发债数量由中央政府确定，用途由上级政府确定，很显然中央政府是主角，地方政府是配角，是指标争取者。因此，目前中央政府与地方政府存在地方政府债券权利义务划分不清问题，并有可能进一步引发道德风险。虽然“代发代还”机制表明，债券发行主体是各地方政府，偿还债券的资金保障在于地方财政收入，违约责任也由地方政府承担，但中央政府不能完全推卸责任，只是中央政府到底应承担什么样的义务和责任还不甚明确。

2.本级权力机关应有功能缺位

目前地方政府债券发行采取的是上级财政部门一手操作的办法。为应对国际金融危机，自2009年以来，我国发行地方政府债券连续两年没有首先经地方人大审议通过，而是由中央财政部决定并公告。比如，财政部根据2010年地方政府债券发行安排，经分别与省级人民政府协商，决定代理发行2010年地方政府债券若干期，由财政部核定地方政府债券规模，但却没有首先经地方人大及常委会审议批准。实际上，目前省级地方人大及常委会对于地方政府债券发行事宜的权限只是例行通过本级政府实施财政部的决议，并无权决定本地政府的举债权。而地方政府债券的真正主体应是各级地方政府，其决定权应是地方人民代表大会及其常委会。如果说目前的做法是试点阶段出于金融安全考虑而采取的临时措施，无疑可以理解，但从法治要求来看，有必要解决权力机关缺位问题，使权力机关成为地方政府债券主体地位的有力保障。

3.各地方政府之间发债权不公

目前地方政府能否发债、发行规模多大、何时发债等一系列问题均取决于财政部与各省级人民政府协商的结果。换言之，中央财政部门在决定地方政府债券方面起着关键作用，这种方式在目前地方政府债券发行经验不足的情况下，无疑具有正当性。但从长远看，由上级财政部门与下级政府协商确定债券发行的做法可能会导致一系列问题，比如围绕谁先发行、发行多少、何时发行等问题，可能会引发地方政府之间激烈的争夺，造成“跑步进券”的不良影响，产生寻租和腐败的可能性。此外，按照什么样的标准来安排地方政府债券数量也值得探讨。如果仅仅按照新增中央投资地方配套或地方经济实力来安排，那么结果很可能是越发达的地区地方政府发债规模越大，而越落后的地区地方政府发债规模越小，造成富者越富、贫者越贫的“马太效应”，违背公共财政公平和实质正义的原则。

4.发行主体法律障碍尚未突破

约束地方政府发行债券的法律主要是我国《预算法》。该法第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”在此次地方政府债券发行中，中央政府在法律制度未变的情况下，利用《预算法》有关除外的条款，采取“国务院批准、财政部代发并代偿”的方式进行发债。随后，财政部还制定了《2009年地方政府债券预算管理办法》，其中第3条规定，地方政府债券收入可用于省级（包括计划单列市，下同）直接支出，也可转贷市、县级政府使用。有关地方政府发行主体的规定虽然没有突破，但实际上我国财政体制中财权和事权不平衡，地方政府事权繁重，财力薄弱，早已负债累累，既有显性债务也有隐性债务、或有负债，地方政府不得发债的一般规定实际上流于形式。为使地方政府真正成为一级财政主体和地方政府债券主体，有必要在《预算法》中增加地方政府有权发债的一般规定并制定相关法律法规。

二、国外地方政府债券发行主体制度经验借鉴

国外有些国家发行地方政府债券的时间较长，经验比较丰富。借鉴这些国家发行主体制度的有益经验，无疑对我国相关制度的构建具有重要促进作用。

1.地方政府能否发债与财政分权与否息息相关

虽然当今世界绝大部分国家都在国内设有不同层级的地方政府，但由于国体和国家结构形式不同，各国对地方政府的理解也不尽相同。在联邦制国家，联邦制下的成员国或州邦政府作为中间政府，而地方政府指的是成员政府下面的分支机构。比如在美国，州不是地方政府，而州以下的县、自治市、乡、镇、市镇、村镇以及各种特别区等地域性政府才是地方政府。在单一制国家，中央政府以下的地域性政府都属于地方政府。[1]虽然地方政府是国家结构形式的重要组成部分，但地方政府能否发债与国家结构形式并不存在严格对应关系，无论在单一制还是联邦制国家结构中，地方政府一般都能发债。实际上，地方政府债券与地方自治、财政分权存在紧密关系，只要存在中央与地方的财政分权，就具备发行地方政府债券的前提。这也是地方政府债券在联邦制的美国和德国以及单一制的日本和英国均能大行其道的原因。

2.地方政府有权发债与实际发债存在重大区别

从国外经验看，美国允许州及州以下地方政府发行地方政府债券，而日本也允许都、道、府、县和市、町、村等发行地方政府债券。[2]但是，各级地方政府有权发行债券与实际发行债券存在重大区别，有权发行地方政府债券的政府只有在具备法定条件之后，才能实际发行债券。比如在日本，财政投融资计划编定后，自治大臣根据与大藏大臣协商制定的《地方债计划》及《地方债审批方针》再进行审批。重点是确定当年禁止发债或限制发债的地方政府名单：（1）对于不按时偿还地方债本金或发现以前通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；（2）公债费比重（公债费占一般财政支出的比重）20%以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设事业地方债，30%以上的地方政府不批准发行一般事业债；（3）对当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债也进行限制；（4）严格限制财政赤字的地方政府和赤字公营企业发债等。[3]只有符合严格条件限制并通过资格审查的有举债权的地方政府，才能实际发行地方政府债券。

3.需经中央机关审批或本级议会审查

除少数国家地方政府可自主决定发行地方政府债券外，大多数西方国家地方政府债券的发行需要经过上级机关（通常是中央机关）的审批或本级议会的审查。在法国，地方政府发行债券，由地方议会和政府自主决策，严格按照相应法律法规运作，中央政府原则上不采取审批等直接管理方式进行干预。而在日本，《地方自治法》规定地方政府举债或变更举债方法、利率及偿还方法，需事先报经中央政府批准，其中都道府县级要报经自治大臣批准，市町村级由都道府县行政首长批准，但批准前要与中央协商，因而其审批权也控制在中央。但在美国，地方政府或其代理机构发行债券需要经过议会审批或公众投票同意才能进行（具体是公众投票还是议会审批，取决于该州的法律规定）。

4.地方政府债券运行有充分的法律法规保障

西方国家有关地方政府债券的法治化程度较高，是确保债券良性运作的可靠保障。在日本，发行地方政府债券主要由《地方自治法》等法律法规进行规范和保障。《地方自治法》第250条规定，一般公共团体可在其他法律规定的场合，按预算规定的数额借入地方债。只要该项支出的行政效果涉及到将来，而且居民在以后年度中能够受益，就可以通过借债筹资。该法还规定了地方债审批制度。在美国，有关联邦债券的法律由《1933年债券法》、《1934年债券交易法》等多部法律法规组成。虽然市政债券发行不受《1933年债券法》的注册要求，而且1989年以前的市政债券也不受《1934年债券交易法》中定期报告的约束，但发售和交易时必须遵守反欺诈条款，其中包括主体方面的规制。可以说，充分的法律法规保障是地方政府债券良性运作的基本条件。

三、完善地方政府债券发行主体制度的现实背景

探讨地方政府债券发行主体制度，离不开特定的现实背景。可以说，我国的现实背景为各级地方政府成为债券发行主体提供了很好的契机。

1.我国地方财政分权改革实践奠定了坚实的体制基础

地方政府能否成为地方政府债券发行的主体，在很大程度上取决于分税制财政体制改革实践。可以说，没有分税制赋予地方政府的独立财权及举债权，就没有地方政府的债券主体地位。自1994年以来，我国开始实行分税制财政体制改革，建立划分事权、财权的分税制财政体制。在这种体制下，地方政府的事权、税收权与支出范围都已明确，它与中央政府的利益边界已经界定，地方政府发行债券的主体地位是可以成立的。从我国现实来看，地方政府缺乏筹集资金的权利，却面临艰巨的基础设施建设任务。地方政府在财力匮乏的情况下，无力提供这些地方公共产品。为解决经济体制转轨时期政府财政职能缺位问题，要按照分税制要求赋予地方政府包括举债权在内的各类财权，真正赋予地方政府债券主体地位。

2.地方性公共产品需求增长提出了发债的职能要求

与“中央—地方”政权结构相适应，公共产品提供者也存在中央政府和地方政府两个层次。从资源配置效果的角度看，其确定原则是公共产品的受益范围，公共产品由哪一级地区居民享用，就由哪一级政府负责提供。根据受益范围原则，全国性公共产品的受益范围在整个国家行政区域内分布比较均匀，应由中央政府提供；地方性公共产品只能满足某一特定区域范围内居民的公共消费需求，其受益范围基本被限定在某一区域之内，受益者主要是本地区内的居民，应由各级地方政府提供。[4]随着社会的进步，居民对地方性公共产品的需求将日益增加，需要地方政府担负更多的责任和事权。可以说，提供地方性公共产品已经成为地方政府的主要职能之一。而要承担更多的职能或事权，无疑需要以相应的财权作为支撑。而解决财权的重要方法之一就是确立地方政府发债主体地位，通过发行地方政府债券筹集一部分地方财政资金，促进地方政府财政筹资的多元化发展。

3.公共财政追求的社会公平打下了扎实的观念基础

如果说对地方政府应成为地方政府债券的真正主体已经达成基本共识，那么是否所有地方政府都具有地方政府债券的举债权呢？对此，很多人认为应该对发债主体有所限制，比如限制到省级政府及其他级别的政府等。但出于公共财政公平原则的考虑，我们不应在发债主体方面存在任何偏见。不可否认，处于经济欠发达地区的政府与处于经济发达地区的政府无论在经济实力、债务偿还能力等方面都存在较大差距，但从公共财政角度看，发债权是分税制财政管理体制下每一级政府都应平等享有的权利。而且，从实质正义的角度看，对处于经济欠发达地区的地方政府来说，其地方性公共产品更需要大力发展，更需要国家给予政策上的倾斜和大力扶持，以逐步缩小地区之间的发展差距。由于公共产品供给在很大程度上只能依靠政府来解决，私人或私人企业不愿或无法提供，因此如果先天性地剥夺处于落后地区的各级地方政府的发债权，无异于剥夺了这些地区的发展权，必将造成富者越富、贫者越贫的“马太效应”，违背公共财政公平原则，也不符合社会公正的理念。

四、我国地方政府债券发行主体制度的具体设计

根据我国财政状况和具体国情，按照循序渐进的原则，应采取两步走战略，逐步完善地方政府债券主体制度。

1.近期目标

（1）修改《预算法》，适度扩大有举债权的地方政府范围。目前，我国地方财政由省（自治区、直辖市）、市、县（自治州、自治县）、乡（镇）四级财政组成。学界一般认为，应把城市作为举债主体，首先允许部分大城市发行地方公债，条件成熟后再逐步推广到其他城市。鉴于目前只有省级政府及计划单列市才能作为地方政府债券主体，今后若干年内可把发债主体范围扩展到各副省级以上地方政府、省（自治区、直辖市）政府所在市、沿海沿江开放城市、著名旅游城市及其他具有一定规模的开放开发城市。省级财政部门制定地方政府债券发行计划和预算方案，管理债券资金周转与分配，掌握还本付息的总体情况；省级以下各级政府债务资金纳入省级财政预算进行统一管理。通过修订《预算法》第28条有关规定，改变目前地方政府债券由“国务院批准、财政部代发并代偿”的做法，赋予上述有关地方政府债券发行主体地位。

（2）借鉴国内外有关经验，完善发债主体资格条件。具有发债权的地方政府要实际发行地方政府债券，还需要符合特定的主体资格条件。结合我国当前实际，借鉴国内外相关制度，我国地方政府债券的主体资格条件主要包括：第一，经济发展较快，经济结构比较合理，地方产业在国内外具有一定竞争力；第二，政府宏观调控能力较强；第三，财政收入有保障，经常性预算基本平衡，至少三年内没有赤字；第四，具备较强的风险防范意识和风险抵御能力，能及时履行各项债务；第五，建设项目产生的现金流稳定，债券兑付有充分保证。[5]当然，这些条件只是暂时的、实验性的，可在总结有关地区实际发行债券经验基础上加以完善。

（3）围绕法治国家目标，实现由政府许可向人大审议发展。公开透明，让权力在阳光下运行，是现代政府的重要特征。地方政府发行债券，涉及到公共财政资金的使用，无疑应当按照《政府信息公开条例》，推进财政预算和发债事项的公开，增加地方政府融资行为的透明度，规范权力运行，方便群众监督。鉴于目前实际发行地方政府债券的经验不足，在较长一段时期内，可由中央政府对地方政府债券发行额度、期限和利率实行严格的许可制度，从宏观上确定地方政府债券总量，使之与国家整体经济发展水平相适应。与此同时，围绕法治国家的既定目标，地方政府发行地方政府债券需要从单纯由国务院审批向人大审议的方向发展，并接受同级人大及其常委会监督检查。

2.远期目标

（1）制定《地方政府债券法》，规定各级地方政府均有举债权。从国际经验看，地方政府债券的发行主体通常可以是各级地方政府。虽然基于城市发展和经济状况等诸多制约因素，目前还不能让所有地方政府发行债券，但从制度设计的前瞻性等角度出发，我国地方政府债券发行主体应该是各级地方政府，省（自治区、直辖市）、市、县、乡都应该有权发行地方政府债券。之所以各级政府均有举债权，不仅因为从长远看，地方政府是地方性公共产品的主要提供者，应享有与其事权相应的发债权，而且因为从实质正义和财政公平的角度看，更要从制度上赋予落后地区地方政府债券举债权，以便缩小地区差距，发挥后发优势。实际上，发债权只是地方政府实际发行债券的前提条件，因此赋予各级地方政府发债权不会因发债主体扩大而造成风险。为此，需要制定《地方政府债券法》，对地方政府发行债券的主体范围、主体资格等一系列问题作出详细的法律规定。

（2）进一步总结实际发行经验，规定更加科学合理的主体条件。地方政府具有投资行为短期化和强烈的发债动机，但从全社会看，特定时期内可用于政府融资的资金是有限的，特别是地方政府债券的实际发行往往与多种因素有关。因此，有必要把地方政府债券的数量规模限定在适当的水平上，并根据经济规模、公共产品需要等各种因素适时调整发行地方政府债券的主体条件。根据大中城市政府发行债券的实际经验，及时形成更加科学合理的主体限制条件。为此，要以法律、法规的形式对地方政府债券主体作出严格的制度设计。在内容上要重点考虑是否符合财政公平原则、法治原则以及偿债能力原则等；在形式上，可采取概括式与列举式相结合，肯定式列举与否定式列举相结合的方式来进行规定。只有设计出合理的主体条件，才能既避免地方政府债券发行权被省级政府及发达地区政府垄断的状况，又激发尚未取得主体资格的地方政府积极创造主体条件，争取发行地方政府债券。

（3）发挥地方人大的决定性作用，实现地方政府债券发行的政府备案制。在现代民主法治国家，议会的作用至关重要。政府发行债券这些重大事情，一般应经同级议会审议通过才具有民主正当性。我国是人民民主专政国家，人民代表大会是人民行使国家权力的权力机关。地方政府发行地方政府债券，涉及到公共财政资金的使用，应由同级人大及其常委会审议通过。为此，今后地方政府债券发行应首先由同级地方人大及其常委会对是否发行、发行多少等事项进行审查。只有经权力机关审查通过的地方政府债券才能发行。与此同时，应逐步废除债券发行的行政许可或审批制，而实行向国务院或省级政府备案的制度。只要符合法定的条件和程序，上级政府就无权否定下级政府同级人大所通过的发行债券的议案。只有这样，才能真正实现一级政府、一级财政的目标，确保地方政府债券主体地位。当然这是一项系统工程，需要相关配套制度的完善以及社会进步的推进。

[1]夏启明.地方政府发债的法律问题研究[J].云南大学学报（法学版），2009（1）：82-87.

[2]财政部财政制度国家比较课题组.日本财政制度[M].北京：中国财政经济出版社，1998：233.

[3]王锐，张韶华，黎惠民.从美日经验看地方政府债券制度[J].经济问题，2004（5）：67-69.

[4]李冬梅.中国地方政府债务问题研究：兼论中国地方公债的发行[M].北京：中国财政经济出版社，2006：72.

[5]钱坤.地方公债制度研究[D].大连：东北财经大学财税学院，2003：44.

Perfecting the Issuing Subject System of China's Local Government Bonds

ZOU Huan-cong
（Nanjing University，Nanjing，Jiangsu210093，China）

As for the issuing subject system of China's local government bonds,there are such problems as uncertain position for the subject,functional absence of authority,unjust power of different governments.Based on the related useful experiences from abroad and combined with China's backgrounds,i.e.,China's fiscal decentralization reform,the governments'functions of local public goods and public finance's pursuit of social equity,a scheme concerned the subject system of China's local government bonds has been proposed.In accordance with the principle of progression,China should adopt a two-step strategy and gradually improve the subject system of China's local government bonds in the scope,qualification and censor of subject.Meanwhile,the Budget Law should be modified and Local Bond Law should be formulated.

local government bonds；issuing subject；subject system；system design

F812.5

A

1007－8266（2011）01－0118－05

＊本文系作者主持的江苏省研究生科研创新计划项目“地方政府债券法律制度研究”（项目编号：CX09B_005R）的研究成果之一。

邹焕聪（1974-），男，江西省赣县人，南京大学法学院博士生，主要研究方向为经济法学、行政法学。

陈静