环境公益诉讼原告资格问题分析

王京歌

(河南大学法学院,河南 开封 475001)

环境公益诉讼原告资格问题分析

王京歌

(河南大学法学院,河南 开封 475001)

在我国经济飞速发展与环境日益恶化的矛盾下,尽快构建和完善我国的环境公益诉讼制度显得日益迫切,环境公益诉讼中的一个首要问题就是原告资格的认定。在分析我国环境公益诉讼原告资格问题的现状和现存三大类主体资格的利弊的基础上,提出了构建一种全新的环保代理机构的必要性,并从理论和实践可行性方面进行阐述,以期对我国环保事业的发展有所裨益。

环境公益诉讼;原告资格;新型环保代理机构

2005年12月7日,北京大学法学院3位教授及3位研究生就松花江水污染事件向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)为共同原告的环境民事公益诉讼,由于我国环境公益诉讼制度的缺失,黑龙江省高级人民法院以“本案不属于人民法院的受案范围”为由退回诉状。2008年7月,广东省广州市海珠区人民检察院起诉新中兴洗水厂案,检察院的诉讼主体资格得到承认。2009年有着国内最大的民间环保组织之称的中华环保联会,在无锡环保法庭以及贵州青镇环保法庭提起了两起环境公益诉讼,环保团体的诉讼主体资格也得到了认可。实践中的大胆探索告诉我们,环境公益诉讼原告资格的合理构建已刻不容缓。

一、我国环境公益诉讼原告资格的现状

一般认为,环境公益诉讼是指由于自然人、法人、其他组织的违法行为或不作为,使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时,法律允许其他的自然人、法人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。环境公益诉讼是为了保护社会公共环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动,是保护环境的重要法律武器。“无原告即无法官”,环境公益诉讼原告资格制度无疑是环境公益诉讼制度的关键。就我国现有诉讼制度来看,《民事诉讼法》第108条规定,起诉首要具备的条件即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。《行政诉讼法》第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。在起诉条件要求上,第41条第1项规定,原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。《刑事诉讼法》在170条规定了自诉案件:第一,告诉才处理的案件;第二,被害人有证据能够证明的轻微的刑事案件;第三,被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任,而公安机关或者检察院不予追究被告人刑事责任的案件。三大诉讼法虽然语言表述上不尽相同,但核心均是只有案件与自身有利害关系,才能向人民法院提起诉讼。也就是说,只有自身合法权益受到非法侵害,才有权通过司法途径获取救济。这些规定在一般诉讼中,可能确实能够起到防止滥用诉权,节约司法资源的作用,但是在环境诉讼中,由于环境侵害行为的特殊性,使得大量环境侵害案件无法进入诉讼程序。首先,环境侵害行为具有间接性特征。它并非直接作用于受害人,而是以环境为介质进而影响到在该环境中生存的人的利益。其次,环境侵害通常波及面广,侵害对象不限于一时一地一人,不特定地区的多人都可能会受到较大影响。再次,由于人类认识水平有限,环境污染侵害也许并不能通过现有技术水平监测出来,但并不排除几年、十几年后产生危害,甚至会对后代人造成严重后果。因此,若将环境公益诉讼起诉资格局限于“有直接利害关系”,对于保护社会公共利益是不利的。有时候发生环境侵权纠纷时,并没有实际的利害关系人,要么是涉及不特定多数的间接利害关系人,要么是纯公益环境,这种“直接利害关系人”制度必然导致国家公益环境、社会公益环境及不特定多数人的环境利益遭到侵害却得不到救济。

立法滞后并没有阻挡实践的脚步,贵州、江苏、云南等地通过建立环境保护法庭和制定地方规范性文件尝试拓宽环境公益诉讼原告资格的范围。2007年11月,全国首个环境保护法庭——贵州省贵阳市清镇市法院环境保护法庭成立。2007年12月,贵阳市中级法院向全市发出《指定管辖决定书》,明确全市所有涉及环境保护的一审案件,包括环境公益诉讼案件,均由清镇市法院环境保护人民法庭集中管辖。2008年5月,江苏无锡两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭,受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。2008年11月5日,昆明市环境保护局、公安局、检察院、人民法院联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》规定,环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。环保部门在环境污染事故鉴定、损害后果评估方面,对环境公益诉讼提供技术支持。2008年12月开始,云南省在昆明和玉溪分别成立了环境保护审判庭,在玉溪的辖区内成立了澄江和铜海的环保法庭。2009年5月13日《云南省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》规定,检察院及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体,可作为原告向法院提起环境公益诉讼;公民个人可以向有关部门反映,通过有关部门和组织来提起公益诉讼。各地根据不同情况,分别赋予了检察院、环保部门及相关国家机关,环保社会团体等以原告主体资格。这些文件都是由地方司法机关颁布或与行政执法机关联合颁布的内部规范性文件,并非地方性立法,因此,其效力等级较低,适用范围有限[1]。而且它们都没有赋予公民个人原告资格。

二、不宜作为环境公益诉讼原告的三种主体

(一)检察院不宜作为环境公益诉讼原告

作为法律监督机关的检察机关不宜作为环境公益诉讼的主体。首先,从检察机关的职责分析,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定,人民检察院并无提出环境公益诉讼的法定职责,如果在实践中,由人民检察院作为原告提起公益诉讼于法无据。其次,从现实可行性分析,环境公益诉讼是近代社会环境问题变得突出以后才出现的,特别是环境权出现后才大量出现的。而环境权作为公民权的一种更是现代社会权力结构的基石,现代社会对于公权力的规定是“法无明文规定不能作为”,对于私权则是“法无明文规定即自由”,作为受害人有权对于自己的受损利益提出告诉,要求审判机关来维护自身的合法权益。但是,如果原告的自身权益并没有受到侵害,而提起了诉讼,那么就是对被害人的权利侵犯,即损害了被害人提起诉讼的权利。即使是检察机关维护的是被害人的利益,在被害人放弃损害赔偿的情况下,是不是也损害了被害人的自由选择权呢?[2]在此种情况下,检察院的行为就属于侵害私权利的公权力扩张行为。

(二)环保部门及相关国家机关不宜作为环境公益诉讼原告

美国著名环境学者瑟夫·萨克斯教授提出的“公共信托理论”可以作为环境行政权产生的依据。他认为空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素在当时受到严重污染和破坏以致威胁到人类正常生活的情况下,不应再被视为“自由财产”而成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说,它应该是全体公民的公共财产,任何人不能任意对其进行占有、支配和损害。为了合理支配和保护这种“共有财产”,共有人委托国家来管理[3]。在我国环境行政就是国家行使环境权的基本形式,环境保护目标的实现,主要依赖于政府环境权的实施,国家环境行政权在环境管理中占绝对的主导作用。但在实践当中,由于环境利益容易和其他利益发生冲突,受到其他利益的排挤,受到来自内外的各种压力,这些压力有时会迫使行政部门的工作偏离轨道,失去自己的原则和立场,从而不积极履行环境职责,放任违法行为的发生。受托人滥用权力,或未尽善良管理人的义务,或损害委托人的利益,或不能公平地对待多数受益人等情况时有发生,导致了大量非私有性、非排他性的公共环境资源浪费。因此,环保部门及相关国家机关不宜作为环境公益诉讼原告。

(三)现有环保社会团体不宜作为环境公益诉讼原告

公民参与是环境法的一项基本原则,保障公民参与环境保护的重要措施就是赋予公民以环境公益诉讼的原告资格。但公民个人的能力毕竟是有限的,他们的专业知识相对薄弱,在获取专门知识上相对困难,同时也难以避免其个人利益的狭隘性。鉴于这种情形,人们将目光转向了那些具有一定资历、力量明显强于公民个人的环保组织和社会团体。与公民个人相比,环保组织更加关注环境公益问题。由于环境问题的复杂性,环境诉讼需要较强的技术背景,公民个人很难达到要求。环保组织拥有专业人员、较强的技术及资金力量,拥有个人无法比拟的社会影响力,因此,赋予环保组织等专门社会团体以环境公益诉讼原告资格,可以解决公民个人由于力量弱小、不具备专门知识和取证困难等原因放弃诉讼问题。我国已经成立了不少旨在保护公共环境的民间组织,但遗憾的是,到目前为止,这些组织仍然是政府的“附属物”,具有“半官半民”双重属性。它们的行为受到行政机制和自治机制的双重支配,同时还要依赖体制内和体制外两种资源,这便直接导致了社团在组织构架、运作网络、产权经费、社会信赖方面存在着固有的体制依赖,缺乏相对的独立性和代表性[4]。目前,我国的环保组织处于起步晚、数量少、影响小、活动范围窄的状况,这也限制了其作用的发挥。

三、新型环保代理机构作为环境公益诉讼原告的合理性

通过分析我们可以得知,正是由于环境资源的公共物品属性,环境公益诉讼的共利性,导致了其在实践运行中面临重重障碍。在政府环境职能缺位,社会监督机制失灵的情况下,迫切要求我们冲破现有框架的束缚,探求一种全新的解决方案。笔者在此拟建立一种新型的环保代理机构来作为环境公益诉讼的原告,它是一种旨在保护公益环境、从事环境保护事业,独立于政府之外的民间组织,它脱胎于现有的环保组织——具有公益性,同时又有其自身的特点——兼具营利性,它是一种全新环境保护社会组织形态。笔者从新型环保代理机构产生的理论依据和实践可行性两个方面来探讨其存在的合理性。

(一)新型环保代理机构产生的理论依据

环境权是环境诉讼的基础。环境权理论发端于美、日、欧等工业发达国家,是在20世纪六七十年代环境危机日益严峻的情况下被提出来的。1960年,联邦德国的一位医生向欧洲人权委员会提出控告,认为向北海倾倒放射性废弃物的做法违反了《欧洲人权条约》中有关保障清洁卫生环境的条款,引发了一场关于环境权法律依据的大讨论。随着环境权理论研究的不断深入,许多国家也开始尝试环境权的实践化工作。如美国1969年通过的《国家环境政策法》、日本1969年的《东京都公害防止条例》及《德国宪法》第15条、《波兰宪法》第71条等都相继在立法上支持了环境权理论。而环境权理论为世界所普遍接受,则体现在1972年联合国人类环境会议上通过的《人类环境宣言》,该宣言庄严宣布:“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”《世界自然宪章》《里约热内卢宣言》等一系列国际性文件都宣示了对环境权的认可。环境权属于一项基本人权,这一点已经得到广泛的认同,“无救济即无权利”,为了保障这种权利,需要赋予公民向法院提起诉讼的权利,通过实施由法院司法干预的预防措施来进行环境保护。由于地球生态系统是一个整体,其内部大大小小的生态系统是相互依赖的,任何有害于环境的行为,都不仅是对这个整体某一部分的侵害,同时也是对这个整体的侵害,因此人人都有权依法进行监督和干预,环境公益诉讼的提出也就是水到渠成的事情了。环境公益诉讼鼓励公民、法人和其他组织参与到环境管理当中来,以向法院提起诉讼的方式来保护公共环境利益。如前所述,与公民个人相比,环保组织拥有专业人员、较强的技术及资金力量,拥有个人无法比拟的社会影响力,因此,赋予环保组织等专门社会团体以环境公益诉讼原告资格,可以解决公民个人由于力量弱小、不具备专门知识和取证困难等原因放弃诉讼的问题。但就我国来讲,由于现有环保组织的“半官半民”性,其很难胜任环境公益诉讼原告资格这一“光荣职位”,新型环保代理机构的设立呼之欲出。

(二)设立新型环保代理机构的实践可行性

要充分发挥环保组织在环境保护中的作用,确保其良性发展,新型环保代理机构不应当囿于现行环保团体的窠臼,应当建立一整套新型的运作机制。

1.适度宽松的“调控”环境

从国家的角度来讲,应当摒弃过去对环保组织的严密监管态度,通过法律规定这些机构的法定权利义务,从而起到一个调控者的作用,为新型环保代理机构创造一个适度宽松的生存空间。首先,在政府与环保代理机构的关系上,由法律规定政府在促进环保代理机构良性发展方面所应当承担的义务,政府宜宏观调控,而不宜对其实行直接领导、直接管理或包办代替、变相干预。其次,应当为新型环保代理机构的设立与登记创造宽松的法律环境,建议取消成立环保机构的人员和资金的限制,取消业务主管部门的严格审查,从而有利于促进新型环保机构的成立与发展[5]。再次,拓宽和畅通公众参与的渠道,新型环保代理机构要真正发挥代理人的作用就要广泛参与社会环保活动,参与国家环境立法、政府环境决策,参与规划建设项目等的环境影响评价,充当公众的代言人,从而做好公众利益的“代理人”。

2.新型环保代理机构的性质、人员组织

从性质上讲,新型环保代理机构相当于社会中间层,是一种类似于律师事务所的社会组织。它的存在是为了关注共同的长期存在的环境问题,为公民提供参与决策和社会发展的渠道,为了代表、综合、表达和捍卫特殊利益集团的利益,为了在政府和公众之间架设桥梁[6]。与传统的民间环保组织最大的区别就在于,它是专门从事环境保护工作的营利性组织,不依附于任何团体,也不挂靠到政府旗下,其生存和发展完全依靠自身的力量,经济、人事完全独立。就人员组织来讲,新型环保代理机构的人员组成主要是律师和环保专业人士,他们运用自己的专业知识来代理环境公益诉讼案件。

3.新型环保代理机构的融资渠道

新型环保代理机构的融资渠道主要有两条:其一,“环境公益诉讼基金”拨付。为加强环境保护,我国应当效仿国外建立环境公益诉讼基金,公益诉讼基金来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成。新型环保代理机构在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用,或在败诉后或不完全胜诉时,经评定对环境公益有促进贡献的,基金会支付一定数额的补偿金。其二,新型环保代理机构提起环境公益诉讼时可以实行风险代理,从被告的损失赔偿金中提取必要费用及收益以维持其正常运转。由此以来,代理机构有了自己全新的融资渠道,保持了组织的独立性和完整性,避免了一般环保组织的“双重性”和体制的依赖性,从而为其长期发展提供了动力保障。

四、结语

随着环境问题的日益突出,与此相随的环境纠纷亦有急剧增长的势头,如何快捷、有效地处理环境纠纷,已成为世界各国所面临的难题。环境公益诉讼制度作为一种新型的诉讼解决方式正受到越来越多的关注。遗憾的是,我国由于传统的诉权理论对原告资格的限制使环境公益的司法保护呈现出极大的不足,尽快构建和完善我国的环境公益诉讼原告资格制度已变得非常迫切。一些学者可能担心,环境公益诉讼原告资格的扩充,可能会导致“滥诉”现象的发生,笔者认为这种担心其实是不必要的。在美国,《清洁空气法》和《清洁水法》设立公民诉讼制度时也遇到类似的争论和阻力,制度实施的初期也遇到了诉讼案件的多发期。但是实施十多年后,联邦和州法院发现,滥诉的现象并不多,环境保护的效果也很明显。政府和企业则认为,法律设立的“公益诉讼”威慑之剑时刻悬于头上,有利于他们形成科学、谨慎和负责的环境管理思维和模式[7]。基于同样的道理,如果我国的环境公益诉讼原告制度设计得合理,滥诉现象是可以避免的。新型环保代理机构的确立还有很长的路要走,它不仅有赖于法律制度的认可,还需要公民环保意识的提高、公众参与积极性的高涨。

[1]张丰芹.我国环境公益诉讼原告资格制度的现状及出路[C]//2009年中国法学会环境与资源法学研究会年会论文集.昆明:昆明理工大学出版社,2009:169-171.

[2]孙树才.质疑检察院作为环境公益诉讼主体的合理性[EB/OL].[2010-08-16].http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=30231.

[3]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000:76-77.

[4]冯敬绕.公众参与机制研究[M].北京:科学出版社,2005:22.

[5]韩广.中国环境保护法的基本制度研究[M].北京:中国法制出版社,2007:324.

[6]康晓光.转型时期的中国社团[EB/OL].[2010-09-15].http://www.aisixiang.com/data/11507.html.

[7]常纪文.我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策[J].现代法学,2007(5):103-112.

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1671-9476(2011)01-0114-04

2010-10-10

王京歌(1979-),女,河南禹州人,讲师,硕士,研究方向为环境与资源保护法、经济法。